【文章內容簡介】 些資產并沒有成為資本，為農民帶來源源不斷的收入，農民的年收入僅為城市居民的 1/3。 如果盤活這些資產，給予這些資產流轉以合法的渠道，并妥善地尋求利益平衡點，將釋放多大的經濟潛能？參照城市房改這個體系，集體建設用地入市問題，甚至小產權房問題，如果能妥善解決，很可能成為下一輪經濟增長、改善分配關系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的發(fā)力點。 根據調研中的發(fā)現(xiàn)，我認為小產權房問題是必須盡快解決的。大規(guī)模的房產交易流于法外，將滋生很多的隱患。首先，缺乏房屋記錄和權屬認證，容易形成紛爭，造成不必要的社會成本。買房人如果不能獲得房證和地證，下一步的流轉如何完成？如果考慮不到下一次流轉，流轉小產權房的居民、農民，如何充分認識到房產的價值？其次，房屋通常沒有走過報建、規(guī)劃等程序，因此質量缺乏有效監(jiān)控。再次，有法不依，執(zhí)法不嚴，是法律的尷尬。 效率上的損失更讓人惋惜。隨著城市化的進程，已經有兩億農民進了城，如果家中有一塊宅基地，只允許占用不允許流轉，是不是一種浪費呢？更明顯的情況是，同樣是由于制度變革滯后，城市并沒有接納這些城市建設者的制度環(huán)境，很多農民辛辛苦苦在沿海的工廠打工掙到錢，不用于教育，不用于生意投資，用于修老家的房子。這樣的房子恐怕只有老父親和老母親在住，真是一種巨大的浪費。 由此，我們得出的結論是小產權房問題應該是 有解的，而且有求解的必要性。面對快速發(fā)展的經濟社會，各國政府都可能面對“法外存在”大規(guī)模產生的情形。如何吸收其中的合理因素、規(guī)范不合理因素，正是國家改革能力、創(chuàng)新能力的集中體現(xiàn)。對于利益錯綜復雜，且涉及主體眾多的小產權房問題，不但要拿出勇氣來管，而且要積極地給出解決措施，尋求規(guī)范和應對的正確渠道。 反對小產權房的一個主要擔心，是擔心放開后農地會受到更多侵蝕。事實表明，占地問題往往跟地方政府的行為是分不開的，尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府。可是地方政府為什么要這樣做呢？我們再回到 2021 年的三道堰鎮(zhèn)，難道你固守著這個發(fā)展的機遇嗎？而且新增建設用地指標一般不會下到縣以及縣以下的，對于一些發(fā)展機會好的縣難道就不發(fā)展了嗎？占地是對現(xiàn)行建設用地資源，依賴行政配置，通過規(guī)劃、土地指標的形式來實現(xiàn)的回應，是建設用地資源行政配置缺乏效率的集中體現(xiàn)。如果有一個市場來對 億畝建設用地資源說“是”，而且可以搭建一個空間配置的平臺的話，那么占地的壓力也會隨之得到緩解。其他的問題，如宅基地的來源問題、會不會出現(xiàn)失房農民的問題、還有政府稅費的問題，只要級差地租得到合理釋放，房產交易有序、穩(wěn)妥進行，有理由相信利益 平衡點可以被找到。 最后，根據實際的觀察，對解決這個問題有哪些具體的設想呢？換句話說，集體建設用地入市的合理渠道該如何搭建呢？首當其沖的就是確權，將支配財產的權利明確地確給當事人，厘清財產邊界，止紛定爭，方能為日后權利保護奠定堅實基礎。第二步可能還是堅持占補平衡政策，事實證明這是一個將農村發(fā)展和城市化進程統(tǒng)籌考慮的政策，同時滿足了我們對不同用途土地資源總量控制的需要。第三步就是努力推動土地整治的市場運行，即不是依靠行政命令來決定一個地方是否整治、如何整治，而是在確權之后，讓當?shù)厝藳Q定他們要怎么做。第四，整治 中節(jié)約出的集體建設用地指標要通過掛鉤指標市場來用到建設用地資源區(qū)位價值高的地區(qū)，而以什么價格買指標、由哪里購買到這個指標，基本由市場決定。而這里的指標價格，就可以作為第三步中，農民農村決定是否進行村莊整治的主要參照。政府從相關的環(huán)節(jié)提取稅費，甚至可以提留保障資金，建設同城里人一樣的最低水平的社會保障體系。第五，強調政府在其中要進行積極的政策配套，尤其要推進財稅制度的變革，這是改革能否穩(wěn)妥進行的關鍵。 2021 年第 49 期（總第 810 期） 《成都土地制度改革報告》發(fā)布會簡報三 2021 年 6 月 24 日，北京大學國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎 —— 成都土地制度改革實踐調查報告》發(fā)布會。周其仁教授主持會議，綜合課題組成員向大家匯報了調查報告主要內容，并邀請了多位專家評論。 我們分七期簡略報道發(fā)布會概況。 本期簡報將報道發(fā)布會第二部分《突破征地制度的嘗試》的部分內容：北京大學國家發(fā)展研究院研究生徐建煒同學發(fā)言以及國土資源部總規(guī)劃師胡存智先生評論。以下是報告和評論的具體內容。 徐建煒：災后重建中的集體建設用地流轉 —— “聯(lián)建” 災后重建出現(xiàn)的集體建設用地流轉方式，有許多特別之處。根據成都 市統(tǒng)籌委的統(tǒng)計，成都市在震后大約有 35萬戶房屋需要重建，其中 27萬戶在農村。房屋重建工作中最大的問題就是資金問題。即便僅計算房屋的建筑成本，按每戶10萬的建筑成本，僅農村部分也需要籌集 270 億的資金。這 270 億的資金從哪里來呢？依靠災損戶自身顯然不大可能。農戶的財產在地震中損失慘重，不可能有經濟能力獨立完成房屋的重建。完全依靠地方財政也不現(xiàn)實，成都市政府從2021 到 2021 年的財政盈余不過 130 多億，還不夠災后重建的一半。最后他們想到了一招，就是充分利用成都市的土地極差地租。 具體來說，成都市的災后重建方式分為五類，其中原址重建和貨幣安置適用范圍比較小，對土地的利用方式較為簡單，這里就不多做介紹。統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建和統(tǒng)規(guī)自建，主要是采用土地掛鉤的方式實現(xiàn)級差地租，只不過震后操作在量上更大，突破了原有的項目區(qū)范圍，但本質上就是黃躍講的那些，這里也不再贅述。我想著重探討聯(lián)建的方式。 在具體介紹聯(lián)建以前，讓我們看看聯(lián)建有什么樣效果。在地震剛剛爆發(fā)的時候，房屋倒塌狀況是十分嚴重的，受災的農戶不得不搬進臨時搭建的板房。但僅在聯(lián)建政策實施一年以后（其實不到一年），原來的受災區(qū)就修成了各式各樣的歐式小樓 。這些樓房都是農戶自己建的，政府基本沒有在其中投入一分錢。所以，如此大資金的釋放和漂亮房屋的修建，都是聯(lián)建所帶來的變化。 首先，對聯(lián)建下一個定義。聯(lián)建，又稱開發(fā)重建，是指集體經濟組織以外的個人或法人機構，通過幫助受災農戶重建家園，獲準使用整理出的剩余集體建設用地，發(fā)展旅游業(yè)、服務業(yè)、商業(yè)和工業(yè)等經營性用途。本質上看，這是市場機制對土地價值的實現(xiàn)。農戶最大的資產就是土地，但是，僅僅靠土地資源，如果缺乏資金的配合，是沒有辦法實現(xiàn)土地價值的。所以，聯(lián)建在這個過程中使得城市資金和農村土地結合在一起，實現(xiàn)土地的最大價 值，然后，對這種實現(xiàn)的價值做重新的收入分配。農村的居民從中獲得了房屋重建的資金，而城市投資者獲得剩余集體建設用地開發(fā)的權利。在整個過程中，政府的工作是被嚴格限定的，僅僅包括提供規(guī)劃、把關質量和確權辦證。整個交易，是通過市場方式完成的。 接下來，介紹看幾個典型的案例。王全家是在地震中房屋受毀的一戶農民。在地震發(fā)生以前，許多城里人就想到他家購置房產，他也有意愿出售。但受當時法律的限制，一直沒能實現(xiàn)。 2021 年 6月份地震剛剛結束，政府提出聯(lián)建政策，王全和城里的張先生就一拍即合，達成協(xié)議：張先生用其中 132平方米幫 助王全建設新屋房屋，花費 28 萬；張先生自己用剩下的 100 平方米建設一家由他所擁有產權并經營的鄉(xiāng)村“酒店”（其實自己住）。這一例還節(jié)余 50 平米的建設用地，仍然歸王全承包經營。實際上，張先生是花了 28萬元購買 100 平方米的土地使用權。很可惜的是，王全和張先生雖然是第一例進行聯(lián)建運作，但直到我們一月份前往調研，仍然沒有能夠獲得土地使用權證，原因是他在修房子的時候占用了一部分耕地，而根據聯(lián)建政策，必須在原有建設用地里拿出一部分復墾為耕地以后才能頒發(fā)土地使用證。在聯(lián)建過程中，耕地的把關是非常嚴格的。正因為如此，才讓附 近的王正良和鄧小林拿到了第一戶聯(lián)建相關的土地使用權證。據我們了解，現(xiàn)在王正良已經把房子轉租給鄧小林，和鄧小林一起做鄉(xiāng)村酒店開發(fā)。值得注意的事，聯(lián)建案例中所有的房屋都是鄉(xiāng)村酒店，沒有“小產權房”。右下方這幅照片，就是鄧小林獲得的第一張土地使用證，用途是住宿餐飲用地。這是中華人民共和國建國以來第一張非農村集體經濟組織成員獲得的農村集體土地使用權證。一對一單戶聯(lián)建的規(guī)模都比較小，無法滿足城市化的土地資源需求量。因此，不久后便產生了一對七、一對十三等多戶聯(lián)建形式。土地使用面積的增加，也衍生出一系列問題，后面會講到。 2021 年 7 月份，茶坪村出現(xiàn)了一對三十五戶聯(lián)建。聯(lián)建方中國建筑建設集團是國資委下屬的一家央企，與 35戶農民達成協(xié)議，流轉 24 畝土地，其中用 3畝用做農戶的災后安置，剩下 21畝供開發(fā)使用。同一時間，成都市一家房地產開放商明科置業(yè)與青城山鎮(zhèn)味江村 13組達成聯(lián)建協(xié)議，按 40平方 /人補償住房，其余面積均可開發(fā)旅游度假養(yǎng)老項目（號稱可以出租 50或 70 年）。 隨著案例逐漸增加，都江堰市總結出一套完整的規(guī)范化聯(lián)建流程。這后來也成為成都市聯(lián)建規(guī)范的基礎，具體步驟如下：（ 1）土地確權到戶。（ 2）召開村民大會，由三分之二村 民同意在本村開展聯(lián)建，確定聯(lián)建方案。（ 3）農戶自愿尋找聯(lián)建方，也可以委托村組共同尋找聯(lián)建方，初步達成聯(lián)建協(xié)議。（ 4）農戶、聯(lián)建方、集體達成三方協(xié)議，在農戶的房屋建設和耕地復墾完成以后，由農戶將土地交還給集體，然后由后者將使用權重新分配給農戶和聯(lián)建方。農戶自用部分作為劃撥宅基地，聯(lián)建方所占部分作為直接流轉的非住宅（期限 40年），分別頒發(fā)土地使用證。土地使用證的頒發(fā)是對現(xiàn)有制度很大的突破。 既然聯(lián)建能夠在災后重建中發(fā)揮巨大的作用，那么它能否適用于沒有發(fā)生地震的地方，幫助那里的農民致富呢？我們比較一下聯(lián)建、征地制 度和“小產權房”的差異：（ 1）聯(lián)建和小產權房都是市場主導的，而征地是政府主導的。（ 2）聯(lián)建和小產權房的開發(fā)主體是農戶，土地到底流不流轉、流轉給誰，都是由農戶決定，而征地是政府強制性決定。（ 3）對于聯(lián)建和“小產權房”，土地性質沒有發(fā)生變化，仍然歸農村集體所有，而征地制度是把集體土地變成國有土地。（ 4）產權保護狀況而言，征地制度受到現(xiàn)行法律保護，而“小產權房”是不能頒證的，處于法外狀態(tài)。聯(lián)建則很有意思，土地性質沒有發(fā)生變化，仍然是農村的，但是政府卻可以對外來投資方和原來農戶同時頒發(fā)土地使用證，交易受法律保護，具有很高的效率，農戶利益也得到最大程度保障。（ 5）原來的征地制度是以土地原有制度為基礎進行補償，農村的收入非常低，而“小產權房”雖然也是一種市場磋商形成價值，但沒有對交易后外來投資方的資產形成產權保護，交易價格有限，農民獲得的收益也就是有限的。而聯(lián)建則不一樣，它既有法律保護，又可以由市場磋商形成價格，農民權益可以得到保護。（ 6）聯(lián)建還可以有效保護耕地。政府對征地有占補平衡的要求，耕地數(shù)量得到嚴格保障。聯(lián)建同樣可以做到這一點，而且保護是由農戶自己完成的。例如，剛才講的王全案例，土地沒有完成復墾，政府就不給發(fā)土地 使用證，直到把耕地數(shù)量還回來為止。小產權房缺乏法律保護，保護耕地成為空談。因此，聯(lián)建政策為突破征地制度和解決小產權房提供了很好的參考。至于能否幫助非災區(qū)的農戶致富，這個問題，就留給讀者思考。 當然，現(xiàn)有的聯(lián)建政策也存在一些問題。第一，土地的所有權是村集體，農戶在交易時必須把自己的土地還給村集體，獲得村集體所有者同意才行。村集體在概念意義上是虛化的。如果缺少良好的村莊民主建設的話，村集體、所有權、使用權交織在一起，極可能造成少數(shù)人侵犯多數(shù)人利益，這是潛在的隱患。第二，聯(lián)建對確權提出更高的要求。開展聯(lián)建以后，農 民財產權被撤底盤活，原來不甚明顯的農民利益也就激顯出來。如果之前的確權工作不夠細致，那么一旦開始交易，農民之間可能再次出現(xiàn)爭議，到時候難保不會出現(xiàn)重新確權的要求。這實際上是對確權的考驗。第三，在現(xiàn)有的聯(lián)建過程中，村集體和地方政府都沒有從中收取任何集體基金或者稅費配套。但是，村莊始終還是需要公共品投資的，比如道路、溝渠等等。缺乏集體資金配套，公共開支的資金從哪里來呢？在最初聯(lián)建的時候，政府一分錢都沒有收，這對于剛開始試點是可行的，但是以后要推廣或者更大面積鋪開的話，稅費基礎就成為重要的配套環(huán)節(jié)，希望有關部門注 意。 胡存智：評論 本次報告談的不是征地制度改革本身，然而展開探討了征地與不征地之間存在的新選擇。成都改革對征地制度改革來說也非常有意義，將來可能對征地改革起到一個繞道上山的作用，這是我聽前面三個同學和老師報告的一個總體感覺。 我從四個方面對案例來進行評論。第一，土地整理。大家談得非常細致深入，并且用了實證的方法。掛鉤周轉實質上是解決城鎮(zhèn)化進行過程中地怎么隨人進城的問題。首先要優(yōu)化用地的結構和布局，之后才考慮怎么集約用地。就掛鉤周轉來說，我們給的補償不是全部建設用地的收益。這點要非常明確，就是我們不會對土地發(fā)展權補償。原來這塊地不能用，有了指標后可以作為建設用地來發(fā)展，那么由此獲得的收益是不是應該全給擁有生產指標的一方呢？不對。不管是2021 年還是 2021 年用，反正最后都能用。指標的提供方只是讓落地的地方提前兩年能夠使用，所以對指 標提供方進行的補償只是對發(fā)展權的時序提前所做的補償，這不等于所有的農地轉為建設用地的收益要全部返回去。 回到規(guī)劃上的老問題來說，掛鉤周轉也要有規(guī)?？刂?。審批不是要限制周轉，而是由于宏觀調控上的考慮，需要對它的規(guī)模進行控制。比方說一個地區(qū)經濟已經過熱，如果這一塊再加一塊建設用地就麻煩了。今年我們加大力度，對拉動經濟有好處，但是如果放到往年去看就有問題。另外，需要防止制度不太成熟時，弄成大拆大建，侵害農民利益。 第二個案例，蛟龍工業(yè)區(qū)使用集體建設用地發(fā)展工業(yè)，我認為這是一個非市場模式情況下出現(xiàn)的一種特例。它的形 成過程并不是一種市場的交易行為。由于只有它一家企業(yè)要土地，因此只要收益高于農業(yè)產值就可能成交。那么為何國有土地