【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 些資產(chǎn)并沒(méi)有成為資本，為農(nóng)民帶來(lái)源源不斷的收入，農(nóng)民的年收入僅為城市居民的 1/3。 如果盤(pán)活這些資產(chǎn)，給予這些資產(chǎn)流轉(zhuǎn)以合法的渠道，并妥善地尋求利益平衡點(diǎn)，將釋放多大的經(jīng)濟(jì)潛能？參照城市房改這個(gè)體系，集體建設(shè)用地入市問(wèn)題，甚至小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，如果能妥善解決，很可能成為下一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善分配關(guān)系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的發(fā)力點(diǎn)。 根據(jù)調(diào)研中的發(fā)現(xiàn)，我認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題是必須盡快解決的。大規(guī)模的房產(chǎn)交易流于法外，將滋生很多的隱患。首先，缺乏房屋記錄和權(quán)屬認(rèn)證，容易形成紛爭(zhēng)，造成不必要的社會(huì)成本。買(mǎi)房人如果不能獲得房證和地證，下一步的流轉(zhuǎn)如何完成？如果考慮不到下一次流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)小產(chǎn)權(quán)房的居民、農(nóng)民，如何充分認(rèn)識(shí)到房產(chǎn)的價(jià)值？其次，房屋通常沒(méi)有走過(guò)報(bào)建、規(guī)劃等程序，因此質(zhì)量缺乏有效監(jiān)控。再次，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，是法律的尷尬。 效率上的損失更讓人惋惜。隨著城市化的進(jìn)程，已經(jīng)有兩億農(nóng)民進(jìn)了城，如果家中有一塊宅基地，只允許占用不允許流轉(zhuǎn)，是不是一種浪費(fèi)呢？更明顯的情況是，同樣是由于制度變革滯后，城市并沒(méi)有接納這些城市建設(shè)者的制度環(huán)境，很多農(nóng)民辛辛苦苦在沿海的工廠打工掙到錢(qián)，不用于教育，不用于生意投資，用于修老家的房子。這樣的房子恐怕只有老父親和老母親在住，真是一種巨大的浪費(fèi)。 由此，我們得出的結(jié)論是小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題應(yīng)該是 有解的，而且有求解的必要性。面對(duì)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，各國(guó)政府都可能面對(duì)“法外存在”大規(guī)模產(chǎn)生的情形。如何吸收其中的合理因素、規(guī)范不合理因素，正是國(guó)家改革能力、創(chuàng)新能力的集中體現(xiàn)。對(duì)于利益錯(cuò)綜復(fù)雜，且涉及主體眾多的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，不但要拿出勇氣來(lái)管，而且要積極地給出解決措施，尋求規(guī)范和應(yīng)對(duì)的正確渠道。 反對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的一個(gè)主要擔(dān)心，是擔(dān)心放開(kāi)后農(nóng)地會(huì)受到更多侵蝕。事實(shí)表明，占地問(wèn)題往往跟地方政府的行為是分不開(kāi)的，尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府?？墒堑胤秸疄槭裁匆@樣做呢？我們?cè)倩氐?2021 年的三道堰鎮(zhèn)，難道你固守著這個(gè)發(fā)展的機(jī)遇嗎？而且新增建設(shè)用地指標(biāo)一般不會(huì)下到縣以及縣以下的，對(duì)于一些發(fā)展機(jī)會(huì)好的縣難道就不發(fā)展了嗎？占地是對(duì)現(xiàn)行建設(shè)用地資源，依賴(lài)行政配置，通過(guò)規(guī)劃、土地指標(biāo)的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的回應(yīng)，是建設(shè)用地資源行政配置缺乏效率的集中體現(xiàn)。如果有一個(gè)市場(chǎng)來(lái)對(duì) 億畝建設(shè)用地資源說(shuō)“是”，而且可以搭建一個(gè)空間配置的平臺(tái)的話，那么占地的壓力也會(huì)隨之得到緩解。其他的問(wèn)題，如宅基地的來(lái)源問(wèn)題、會(huì)不會(huì)出現(xiàn)失房農(nóng)民的問(wèn)題、還有政府稅費(fèi)的問(wèn)題，只要級(jí)差地租得到合理釋放，房產(chǎn)交易有序、穩(wěn)妥進(jìn)行，有理由相信利益 平衡點(diǎn)可以被找到。 最后，根據(jù)實(shí)際的觀察，對(duì)解決這個(gè)問(wèn)題有哪些具體的設(shè)想呢？換句話說(shuō)，集體建設(shè)用地入市的合理渠道該如何搭建呢？首當(dāng)其沖的就是確權(quán)，將支配財(cái)產(chǎn)的權(quán)利明確地確給當(dāng)事人，厘清財(cái)產(chǎn)邊界，止紛定爭(zhēng)，方能為日后權(quán)利保護(hù)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第二步可能還是堅(jiān)持占補(bǔ)平衡政策，事實(shí)證明這是一個(gè)將農(nóng)村發(fā)展和城市化進(jìn)程統(tǒng)籌考慮的政策，同時(shí)滿(mǎn)足了我們對(duì)不同用途土地資源總量控制的需要。第三步就是努力推動(dòng)土地整治的市場(chǎng)運(yùn)行，即不是依靠行政命令來(lái)決定一個(gè)地方是否整治、如何整治，而是在確權(quán)之后，讓當(dāng)?shù)厝藳Q定他們要怎么做。第四，整治 中節(jié)約出的集體建設(shè)用地指標(biāo)要通過(guò)掛鉤指標(biāo)市場(chǎng)來(lái)用到建設(shè)用地資源區(qū)位價(jià)值高的地區(qū)，而以什么價(jià)格買(mǎi)指標(biāo)、由哪里購(gòu)買(mǎi)到這個(gè)指標(biāo)，基本由市場(chǎng)決定。而這里的指標(biāo)價(jià)格，就可以作為第三步中，農(nóng)民農(nóng)村決定是否進(jìn)行村莊整治的主要參照。政府從相關(guān)的環(huán)節(jié)提取稅費(fèi)，甚至可以提留保障資金，建設(shè)同城里人一樣的最低水平的社會(huì)保障體系。第五，強(qiáng)調(diào)政府在其中要進(jìn)行積極的政策配套，尤其要推進(jìn)財(cái)稅制度的變革，這是改革能否穩(wěn)妥進(jìn)行的關(guān)鍵。 2021 年第 49 期（總第 810 期） 《成都土地制度改革報(bào)告》發(fā)布會(huì)簡(jiǎn)報(bào)三 2021 年 6 月 24 日，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院在朗潤(rùn)園舉行《還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ) —— 成都土地制度改革實(shí)踐調(diào)查報(bào)告》發(fā)布會(huì)。周其仁教授主持會(huì)議，綜合課題組成員向大家匯報(bào)了調(diào)查報(bào)告主要內(nèi)容，并邀請(qǐng)了多位專(zhuān)家評(píng)論。 我們分七期簡(jiǎn)略報(bào)道發(fā)布會(huì)概況。 本期簡(jiǎn)報(bào)將報(bào)道發(fā)布會(huì)第二部分《突破征地制度的嘗試》的部分內(nèi)容：北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院研究生徐建煒同學(xué)發(fā)言以及國(guó)土資源部總規(guī)劃師胡存智先生評(píng)論。以下是報(bào)告和評(píng)論的具體內(nèi)容。 徐建煒：災(zāi)后重建中的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn) —— “聯(lián)建” 災(zāi)后重建出現(xiàn)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式，有許多特別之處。根據(jù)成都 市統(tǒng)籌委的統(tǒng)計(jì)，成都市在震后大約有 35萬(wàn)戶(hù)房屋需要重建，其中 27萬(wàn)戶(hù)在農(nóng)村。房屋重建工作中最大的問(wèn)題就是資金問(wèn)題。即便僅計(jì)算房屋的建筑成本，按每戶(hù)10萬(wàn)的建筑成本，僅農(nóng)村部分也需要籌集 270 億的資金。這 270 億的資金從哪里來(lái)呢？依靠災(zāi)損戶(hù)自身顯然不大可能。農(nóng)戶(hù)的財(cái)產(chǎn)在地震中損失慘重，不可能有經(jīng)濟(jì)能力獨(dú)立完成房屋的重建。完全依靠地方財(cái)政也不現(xiàn)實(shí)，成都市政府從2021 到 2021 年的財(cái)政盈余不過(guò) 130 多億，還不夠?yàn)?zāi)后重建的一半。最后他們想到了一招，就是充分利用成都市的土地極差地租。 具體來(lái)說(shuō)，成都市的災(zāi)后重建方式分為五類(lèi)，其中原址重建和貨幣安置適用范圍比較小，對(duì)土地的利用方式較為簡(jiǎn)單，這里就不多做介紹。統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建和統(tǒng)規(guī)自建，主要是采用土地掛鉤的方式實(shí)現(xiàn)級(jí)差地租，只不過(guò)震后操作在量上更大，突破了原有的項(xiàng)目區(qū)范圍，但本質(zhì)上就是黃躍講的那些，這里也不再贅述。我想著重探討聯(lián)建的方式。 在具體介紹聯(lián)建以前，讓我們看看聯(lián)建有什么樣效果。在地震剛剛爆發(fā)的時(shí)候，房屋倒塌狀況是十分嚴(yán)重的，受災(zāi)的農(nóng)戶(hù)不得不搬進(jìn)臨時(shí)搭建的板房。但僅在聯(lián)建政策實(shí)施一年以后（其實(shí)不到一年），原來(lái)的受災(zāi)區(qū)就修成了各式各樣的歐式小樓 。這些樓房都是農(nóng)戶(hù)自己建的，政府基本沒(méi)有在其中投入一分錢(qián)。所以，如此大資金的釋放和漂亮房屋的修建，都是聯(lián)建所帶來(lái)的變化。 首先，對(duì)聯(lián)建下一個(gè)定義。聯(lián)建，又稱(chēng)開(kāi)發(fā)重建，是指集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人或法人機(jī)構(gòu)，通過(guò)幫助受災(zāi)農(nóng)戶(hù)重建家園，獲準(zhǔn)使用整理出的剩余集體建設(shè)用地，發(fā)展旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、商業(yè)和工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途。本質(zhì)上看，這是市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)戶(hù)最大的資產(chǎn)就是土地，但是，僅僅靠土地資源，如果缺乏資金的配合，是沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的。所以，聯(lián)建在這個(gè)過(guò)程中使得城市資金和農(nóng)村土地結(jié)合在一起，實(shí)現(xiàn)土地的最大價(jià) 值，然后，對(duì)這種實(shí)現(xiàn)的價(jià)值做重新的收入分配。農(nóng)村的居民從中獲得了房屋重建的資金，而城市投資者獲得剩余集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)的權(quán)利。在整個(gè)過(guò)程中，政府的工作是被嚴(yán)格限定的，僅僅包括提供規(guī)劃、把關(guān)質(zhì)量和確權(quán)辦證。整個(gè)交易，是通過(guò)市場(chǎng)方式完成的。 接下來(lái)，介紹看幾個(gè)典型的案例。王全家是在地震中房屋受毀的一戶(hù)農(nóng)民。在地震發(fā)生以前，許多城里人就想到他家購(gòu)置房產(chǎn)，他也有意愿出售。但受當(dāng)時(shí)法律的限制，一直沒(méi)能實(shí)現(xiàn)。 2021 年 6月份地震剛剛結(jié)束，政府提出聯(lián)建政策，王全和城里的張先生就一拍即合，達(dá)成協(xié)議：張先生用其中 132平方米幫 助王全建設(shè)新屋房屋，花費(fèi) 28 萬(wàn)；張先生自己用剩下的 100 平方米建設(shè)一家由他所擁有產(chǎn)權(quán)并經(jīng)營(yíng)的鄉(xiāng)村“酒店”（其實(shí)自己?。?。這一例還節(jié)余 50 平米的建設(shè)用地，仍然歸王全承包經(jīng)營(yíng)。實(shí)際上，張先生是花了 28萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi) 100 平方米的土地使用權(quán)。很可惜的是，王全和張先生雖然是第一例進(jìn)行聯(lián)建運(yùn)作，但直到我們一月份前往調(diào)研，仍然沒(méi)有能夠獲得土地使用權(quán)證，原因是他在修房子的時(shí)候占用了一部分耕地，而根據(jù)聯(lián)建政策，必須在原有建設(shè)用地里拿出一部分復(fù)墾為耕地以后才能頒發(fā)土地使用證。在聯(lián)建過(guò)程中，耕地的把關(guān)是非常嚴(yán)格的。正因?yàn)槿绱?，才讓?近的王正良和鄧小林拿到了第一戶(hù)聯(lián)建相關(guān)的土地使用權(quán)證。據(jù)我們了解，現(xiàn)在王正良已經(jīng)把房子轉(zhuǎn)租給鄧小林，和鄧小林一起做鄉(xiāng)村酒店開(kāi)發(fā)。值得注意的事，聯(lián)建案例中所有的房屋都是鄉(xiāng)村酒店，沒(méi)有“小產(chǎn)權(quán)房”。右下方這幅照片，就是鄧小林獲得的第一張土地使用證，用途是住宿餐飲用地。這是中華人民共和國(guó)建國(guó)以來(lái)第一張非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得的農(nóng)村集體土地使用權(quán)證。一對(duì)一單戶(hù)聯(lián)建的規(guī)模都比較小，無(wú)法滿(mǎn)足城市化的土地資源需求量。因此，不久后便產(chǎn)生了一對(duì)七、一對(duì)十三等多戶(hù)聯(lián)建形式。土地使用面積的增加，也衍生出一系列問(wèn)題，后面會(huì)講到。 2021 年 7 月份，茶坪村出現(xiàn)了一對(duì)三十五戶(hù)聯(lián)建。聯(lián)建方中國(guó)建筑建設(shè)集團(tuán)是國(guó)資委下屬的一家央企，與 35戶(hù)農(nóng)民達(dá)成協(xié)議，流轉(zhuǎn) 24 畝土地，其中用 3畝用做農(nóng)戶(hù)的災(zāi)后安置，剩下 21畝供開(kāi)發(fā)使用。同一時(shí)間，成都市一家房地產(chǎn)開(kāi)放商明科置業(yè)與青城山鎮(zhèn)味江村 13組達(dá)成聯(lián)建協(xié)議，按 40平方 /人補(bǔ)償住房，其余面積均可開(kāi)發(fā)旅游度假養(yǎng)老項(xiàng)目（號(hào)稱(chēng)可以出租 50或 70 年）。 隨著案例逐漸增加，都江堰市總結(jié)出一套完整的規(guī)范化聯(lián)建流程。這后來(lái)也成為成都市聯(lián)建規(guī)范的基礎(chǔ)，具體步驟如下：（ 1）土地確權(quán)到戶(hù)。（ 2）召開(kāi)村民大會(huì)，由三分之二村 民同意在本村開(kāi)展聯(lián)建，確定聯(lián)建方案。（ 3）農(nóng)戶(hù)自愿尋找聯(lián)建方，也可以委托村組共同尋找聯(lián)建方，初步達(dá)成聯(lián)建協(xié)議。（ 4）農(nóng)戶(hù)、聯(lián)建方、集體達(dá)成三方協(xié)議，在農(nóng)戶(hù)的房屋建設(shè)和耕地復(fù)墾完成以后，由農(nóng)戶(hù)將土地交還給集體，然后由后者將使用權(quán)重新分配給農(nóng)戶(hù)和聯(lián)建方。農(nóng)戶(hù)自用部分作為劃撥宅基地，聯(lián)建方所占部分作為直接流轉(zhuǎn)的非住宅（期限 40年），分別頒發(fā)土地使用證。土地使用證的頒發(fā)是對(duì)現(xiàn)有制度很大的突破。 既然聯(lián)建能夠在災(zāi)后重建中發(fā)揮巨大的作用，那么它能否適用于沒(méi)有發(fā)生地震的地方，幫助那里的農(nóng)民致富呢？我們比較一下聯(lián)建、征地制 度和“小產(chǎn)權(quán)房”的差異：（ 1）聯(lián)建和小產(chǎn)權(quán)房都是市場(chǎng)主導(dǎo)的，而征地是政府主導(dǎo)的。（ 2）聯(lián)建和小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)主體是農(nóng)戶(hù)，土地到底流不流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰(shuí)，都是由農(nóng)戶(hù)決定，而征地是政府強(qiáng)制性決定。（ 3）對(duì)于聯(lián)建和“小產(chǎn)權(quán)房”，土地性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生變化，仍然歸農(nóng)村集體所有，而征地制度是把集體土地變成國(guó)有土地。（ 4）產(chǎn)權(quán)保護(hù)狀況而言，征地制度受到現(xiàn)行法律保護(hù)，而“小產(chǎn)權(quán)房”是不能頒證的，處于法外狀態(tài)。聯(lián)建則很有意思，土地性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生變化，仍然是農(nóng)村的，但是政府卻可以對(duì)外來(lái)投資方和原來(lái)農(nóng)戶(hù)同時(shí)頒發(fā)土地使用證，交易受法律保護(hù)，具有很高的效率，農(nóng)戶(hù)利益也得到最大程度保障。（ 5）原來(lái)的征地制度是以土地原有制度為基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)償，農(nóng)村的收入非常低，而“小產(chǎn)權(quán)房”雖然也是一種市場(chǎng)磋商形成價(jià)值，但沒(méi)有對(duì)交易后外來(lái)投資方的資產(chǎn)形成產(chǎn)權(quán)保護(hù)，交易價(jià)格有限，農(nóng)民獲得的收益也就是有限的。而聯(lián)建則不一樣，它既有法律保護(hù)，又可以由市場(chǎng)磋商形成價(jià)格，農(nóng)民權(quán)益可以得到保護(hù)。（ 6）聯(lián)建還可以有效保護(hù)耕地。政府對(duì)征地有占補(bǔ)平衡的要求，耕地?cái)?shù)量得到嚴(yán)格保障。聯(lián)建同樣可以做到這一點(diǎn)，而且保護(hù)是由農(nóng)戶(hù)自己完成的。例如，剛才講的王全案例，土地沒(méi)有完成復(fù)墾，政府就不給發(fā)土地 使用證，直到把耕地?cái)?shù)量還回來(lái)為止。小產(chǎn)權(quán)房缺乏法律保護(hù)，保護(hù)耕地成為空談。因此，聯(lián)建政策為突破征地制度和解決小產(chǎn)權(quán)房提供了很好的參考。至于能否幫助非災(zāi)區(qū)的農(nóng)戶(hù)致富，這個(gè)問(wèn)題，就留給讀者思考。 當(dāng)然，現(xiàn)有的聯(lián)建政策也存在一些問(wèn)題。第一，土地的所有權(quán)是村集體，農(nóng)戶(hù)在交易時(shí)必須把自己的土地還給村集體，獲得村集體所有者同意才行。村集體在概念意義上是虛化的。如果缺少良好的村莊民主建設(shè)的話，村集體、所有權(quán)、使用權(quán)交織在一起，極可能造成少數(shù)人侵犯多數(shù)人利益，這是潛在的隱患。第二，聯(lián)建對(duì)確權(quán)提出更高的要求。開(kāi)展聯(lián)建以后，農(nóng) 民財(cái)產(chǎn)權(quán)被撤底盤(pán)活，原來(lái)不甚明顯的農(nóng)民利益也就激顯出來(lái)。如果之前的確權(quán)工作不夠細(xì)致，那么一旦開(kāi)始交易，農(nóng)民之間可能再次出現(xiàn)爭(zhēng)議，到時(shí)候難保不會(huì)出現(xiàn)重新確權(quán)的要求。這實(shí)際上是對(duì)確權(quán)的考驗(yàn)。第三，在現(xiàn)有的聯(lián)建過(guò)程中，村集體和地方政府都沒(méi)有從中收取任何集體基金或者稅費(fèi)配套。但是，村莊始終還是需要公共品投資的，比如道路、溝渠等等。缺乏集體資金配套，公共開(kāi)支的資金從哪里來(lái)呢？在最初聯(lián)建的時(shí)候，政府一分錢(qián)都沒(méi)有收，這對(duì)于剛開(kāi)始試點(diǎn)是可行的，但是以后要推廣或者更大面積鋪開(kāi)的話，稅費(fèi)基礎(chǔ)就成為重要的配套環(huán)節(jié)，希望有關(guān)部門(mén)注 意。 胡存智：評(píng)論 本次報(bào)告談的不是征地制度改革本身，然而展開(kāi)探討了征地與不征地之間存在的新選擇。成都改革對(duì)征地制度改革來(lái)說(shuō)也非常有意義，將來(lái)可能對(duì)征地改革起到一個(gè)繞道上山的作用，這是我聽(tīng)前面三個(gè)同學(xué)和老師報(bào)告的一個(gè)總體感覺(jué)。 我從四個(gè)方面對(duì)案例來(lái)進(jìn)行評(píng)論。第一，土地整理。大家談得非常細(xì)致深入，并且用了實(shí)證的方法。掛鉤周轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是解決城鎮(zhèn)化進(jìn)行過(guò)程中地怎么隨人進(jìn)城的問(wèn)題。首先要優(yōu)化用地的結(jié)構(gòu)和布局，之后才考慮怎么集約用地。就掛鉤周轉(zhuǎn)來(lái)說(shuō)，我們給的補(bǔ)償不是全部建設(shè)用地的收益。這點(diǎn)要非常明確，就是我們不會(huì)對(duì)土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。原來(lái)這塊地不能用，有了指標(biāo)后可以作為建設(shè)用地來(lái)發(fā)展，那么由此獲得的收益是不是應(yīng)該全給擁有生產(chǎn)指標(biāo)的一方呢？不對(duì)。不管是2021 年還是 2021 年用，反正最后都能用。指標(biāo)的提供方只是讓落地的地方提前兩年能夠使用，所以對(duì)指 標(biāo)提供方進(jìn)行的補(bǔ)償只是對(duì)發(fā)展權(quán)的時(shí)序提前所做的補(bǔ)償，這不等于所有的農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的收益要全部返回去。 回到規(guī)劃上的老問(wèn)題來(lái)說(shuō)，掛鉤周轉(zhuǎn)也要有規(guī)?？刂?。審批不是要限制周轉(zhuǎn)，而是由于宏觀調(diào)控上的考慮，需要對(duì)它的規(guī)模進(jìn)行控制。比方說(shuō)一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)過(guò)熱，如果這一塊再加一塊建設(shè)用地就麻煩了。今年我們加大力度，對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)有好處，但是如果放到往年去看就有問(wèn)題。另外，需要防止制度不太成熟時(shí)，弄成大拆大建，侵害農(nóng)民利益。 第二個(gè)案例，蛟龍工業(yè)區(qū)使用集體建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)，我認(rèn)為這是一個(gè)非市場(chǎng)模式情況下出現(xiàn)的一種特例。它的形 成過(guò)程并不是一種市場(chǎng)的交易行為。由于只有它一家企業(yè)要土地，因此只要收益高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值就可能成交。那么為何國(guó)有土地