【正文】 ，只有在批準(zhǔn)的項(xiàng)目區(qū)才能進(jìn)行掛鉤。在總量控制之下，通過位移，讓級(jí)差地租部分地釋放出來。因此，向遠(yuǎn)郊農(nóng)民支付的指標(biāo)費(fèi)用比以前的農(nóng)地整理或者村莊整理要高很多，目前是每畝 15 萬元。由于村莊整理的成本比農(nóng)地整理高，其補(bǔ)償也相應(yīng)提高一些，從每畝 萬提高到 萬。這個(gè)耕地從哪里來？成都最初的方式是在遠(yuǎn)郊農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)地整理，也就是把未利用農(nóng)地整理成為耕地，這樣有一部分收益就要付給這 些遠(yuǎn)郊農(nóng)村，作為農(nóng)地整理的補(bǔ)償，這個(gè)補(bǔ)償基本上是彌補(bǔ)土地整理的成本，所以相對(duì)還是比較低的。 第三，有些農(nóng)民為了獲得更高的土地增值收益，在自己的耕地上修建了經(jīng)營(yíng)性用房，這對(duì)于國(guó)家的耕地占補(bǔ)平衡是不利的 。 另一方面，在推進(jìn)過程中，需要認(rèn)真考慮和處理如下幾個(gè)問題： 第一，土地綜合整理項(xiàng)目的實(shí)施分配與定價(jià)規(guī)則需要讓農(nóng)民參與，保證公開、公平。一大批村莊的面貌因農(nóng)地整理、村莊整理、增減掛鉤項(xiàng)目得到顯著改變。橫向比較，在人口近千萬的八個(gè)大城市中， 2021年，成都市的土地整理面積占城市國(guó)土總面積之比僅為 ％，與哈爾濱的水平相當(dāng)，大大低于上海（ ％）和天津（ ％），也低于重慶（ ％）、石家莊（ %）和北京（ %）；但到 202107年，成都的同一指標(biāo)分別為 ％和 3． 75％，遠(yuǎn)高于上述其他幾個(gè)大城市的水平。郫縣政府共得財(cái)政收入約 4億。 整個(gè)項(xiàng)目通算，城鎮(zhèn)建新區(qū)的 263畝耕地，在取得掛 鉤指標(biāo)后，以每畝 420 萬的價(jià)格拍賣，總價(jià)款 11 億。由于掛鉤項(xiàng)目屬于國(guó)家規(guī)劃外的新增建設(shè)用地行為，為了防止只占不補(bǔ)、占多補(bǔ)少、占東補(bǔ)西的現(xiàn)象發(fā)生， 國(guó)家規(guī)定，城鎮(zhèn)建新區(qū)和實(shí)施村莊整理的農(nóng)村拆舊區(qū)必須在立項(xiàng)之初一同上報(bào)，一旦確定，不得隨意改變。相當(dāng)于僅用了不到 1%的城市土地收益，就完成了相當(dāng)龐大的農(nóng)村建設(shè)工程。這個(gè)項(xiàng)目也是成都市為緩解中心城區(qū)發(fā)展用地矛盾，由市財(cái)政從城市土地預(yù)期增殖收益中拿出一部分投資進(jìn)行的。據(jù) 2021年的土地詳查統(tǒng)計(jì)，成都市 20個(gè)區(qū)（市）縣共有農(nóng)村建設(shè)用地 139萬余畝，農(nóng)村人均建設(shè)用地面積 154平方米，其中近 90%是宅基地。 村莊整理 隨著成都市中心城區(qū)土地價(jià)格不斷上漲，征地規(guī)模越來越大，由此導(dǎo)致耕地占補(bǔ)平衡的壓力日益緊迫。據(jù)了解，這個(gè)項(xiàng)目共整理土地 畝，通過田土坎調(diào)整、農(nóng)田歸并、荒草地及荒河灘開發(fā)，凈增 畝耕地，新增耕地仍由向前村農(nóng)民耕種，市區(qū)僅帶走 畝耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。 農(nóng)地整理 農(nóng)村的土地共分為三大類，農(nóng)地、建設(shè)用地、未利用地。那么，成都市自 2021年起到底做了什么事情，使得農(nóng)村發(fā)生了如此巨大的變化？促成這些變化的資金到底從何而來？ 課題組通過深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地級(jí)差地租是上述變化的經(jīng)濟(jì)源泉。第一，農(nóng)民的土地不僅平整而且成片，很像現(xiàn)代化大農(nóng)場(chǎng)；農(nóng)民的住宅不僅整齊、漂亮，而且比許多城市居民的住宅還要好。蔣亞平先生是我們的老朋友，人民網(wǎng)的創(chuàng)辦人，現(xiàn)在是國(guó)土資源報(bào)社的總編輯，也在國(guó)土資源部門工作。 今天還有幸請(qǐng)到我國(guó)研究土地問題的幾個(gè)權(quán)威專家，請(qǐng)他們一塊兒來幫助我們帶學(xué)生。在土地問題工作小組中，來自不同研究領(lǐng)域、不同年級(jí)的碩士生、博士生共同對(duì)這個(gè)課題進(jìn)行研究。 2021 年成都開始推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)，涉及到很多方面重要內(nèi)容，我們關(guān)注的問題，集中在土地制度的改革，試圖觀察學(xué)習(xí)成都地方干部群眾長(zhǎng)期探索和實(shí)踐，對(duì)求解中國(guó)土地制度改革提供了什么啟示 和經(jīng)驗(yàn)。亞洲其它國(guó)家的農(nóng)民收入 有三大塊，一是農(nóng)產(chǎn)品收入，一塊是農(nóng)民打工收入，三是農(nóng)民土地在城市化過程中分享的收入。改革開放以來，種地的權(quán)利已經(jīng)還給農(nóng)民，農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)權(quán)也已經(jīng)還給農(nóng)民。在勞動(dòng)力、資本、技術(shù)開始流動(dòng)時(shí)，土地怎么流動(dòng)，是一個(gè)具有全局意義的挑戰(zhàn)性問題。首先，從資源配置來看，我們這個(gè)國(guó)家多年在計(jì)劃體制下，在戶口、糧食、勞動(dòng)力流動(dòng)方面的限制下，城市化進(jìn)展比正常情況要慢。周其仁教授主持會(huì)議，綜合課題組成員向大家匯報(bào)了調(diào)查報(bào)告主要內(nèi)容，并邀請(qǐng)了多位專家評(píng)論。 我們分七期簡(jiǎn)略報(bào)道發(fā)布會(huì)概況。改革開放以后，城門相對(duì)打開，城市化在加速推進(jìn)。如果空間資源配置 得不好，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)來看會(huì)有很深遠(yuǎn)的影響?，F(xiàn)在我們國(guó)家把農(nóng)民的土地征用為國(guó)家土地，用于工業(yè)化、城市化，這個(gè)模式帶來大量的挑戰(zhàn)性的問題。目前，中國(guó)農(nóng)民的第一、第二塊收入在釋放，第三塊收入也在逐步釋放，這是我們關(guān)注這個(gè)問題的基本出發(fā)點(diǎn)。 課題組成員大都是北大發(fā)展研究院中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心的師生。經(jīng)濟(jì)中心的同學(xué)課程壓力是非常重的，老師的教學(xué)任務(wù)、科研任務(wù)、發(fā)表論文的任務(wù)也非常重，在不影響完成正常教學(xué)科研工作任務(wù)前提下，我們實(shí)施了成都實(shí)踐調(diào)查項(xiàng)目，做了這項(xiàng)研究，主要是由于成都實(shí)踐對(duì)我們所有人的吸引力。像胡存智先生，從國(guó)土資源部角度給我們上過課。黃小虎先生是我們國(guó)家的土地問題專家，土地規(guī)劃院的黨委書記。第二，這些變化都發(fā)生在 2021年之后。城市化發(fā)展要占用耕地，但按國(guó)家土地管理法，建設(shè)占用耕地，需要依照占多少、補(bǔ)多少的原則，在遠(yuǎn)郊農(nóng)村補(bǔ)充同質(zhì)同量的耕地。成都市早年的土地整理項(xiàng)目多以農(nóng)地和未利用地整理為主，故簡(jiǎn)稱為農(nóng)地整理。獲得指標(biāo)后，市政府將規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)的耕地征為國(guó)有拍賣，收回前期補(bǔ)充耕地的投資。加之成都市的遠(yuǎn)郊農(nóng)村多為山區(qū)，農(nóng)地及未利用地整理新增耕地潛力相當(dāng)有限。此外，農(nóng)村居民住宅具有點(diǎn)多面廣、林盤院壩面積大等特點(diǎn)，如果可以通過土地整理 ，將農(nóng)村居民人均宅基地面積降至 70平米，則全市共可騰出約 65萬畝耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)用于城市發(fā)展建設(shè)。此項(xiàng)目 2021 年3 月開工，同年 12月竣工，共花費(fèi) 3894 萬元。村莊整理后，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件得到了極大地改善，新建的農(nóng)民社區(qū)相當(dāng)漂亮、整潔。第三，也是由于它屬于國(guó)家規(guī)劃外新增建設(shè)用地行為，掛鉤項(xiàng)目返還于農(nóng)村的資金投入量也更大。唐元鎮(zhèn)長(zhǎng)林村共得補(bǔ)償 5500萬，合每畝 20 萬（宅基地整理復(fù)墾后新增的耕地仍由長(zhǎng)林村村民耕種）。以新增耕地面積算，相當(dāng)于有 5%的城市土地收益反哺給了遠(yuǎn)郊的長(zhǎng)林村。據(jù)統(tǒng) 計(jì)，截止到 2021年底，成都市共實(shí)施了 135個(gè)土地綜合整理項(xiàng)目，新增耕地 19萬畝，累計(jì)投入 。很清楚，離開了城市土地增值向農(nóng)村的重新注入，根本不可能有效推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。雖然成都市在過去幾年中實(shí)施了不少土地綜合整理的項(xiàng)目，但還是有很多村莊沒有獲得項(xiàng)目實(shí)施權(quán)，而這些地區(qū)的農(nóng)民也有改善生產(chǎn)和生活條件的強(qiáng)烈愿望。 雷曉燕：從農(nóng)地整理到掛鉤 —— 強(qiáng)制征地制度內(nèi)有限彈性 前面黃躍同學(xué)對(duì)成都從農(nóng)地整理到掛鉤的經(jīng)驗(yàn)做了直觀的介紹，下面我就這個(gè)方面對(duì)成都經(jīng)驗(yàn)作一個(gè)簡(jiǎn)單概括。對(duì)于這些遠(yuǎn)郊農(nóng)民來講，相當(dāng)于是（免費(fèi)）增加了一塊耕地。 成都從村莊整理中發(fā)現(xiàn)了一個(gè)特別之處，那就是村莊整理騰出來的本來就是建設(shè)用地，如果復(fù)墾為耕地，那就有了可以使用建設(shè)用地的指標(biāo)，這些指標(biāo)就可以為城市發(fā)展所用，這就發(fā)展成為以后的“掛鉤”項(xiàng)目，也就是將遠(yuǎn)郊農(nóng)村整理出來的建設(shè)用地指標(biāo)，賣給近郊發(fā)展城市化所用。對(duì)于農(nóng)民來講，基本不用付什么成本，就能搬進(jìn)新居，同時(shí)擁有的耕地增加。在強(qiáng)制征地制度之內(nèi)，有了一定交易的成分，更加符合市場(chǎng)規(guī)律。其次，價(jià)格也由行政決定而不 是由市場(chǎng)決定。最后，如前面所講，掛鉤項(xiàng)目吸引人的很大一個(gè)原因是不算在年度征地計(jì)劃內(nèi)，但聽說現(xiàn)在已經(jīng)在實(shí)行或者在考慮要將其納入征地計(jì)劃中。 2021 年 第 48 期（總第 809 期） 《成都土地制度改革報(bào)告》發(fā)布會(huì)簡(jiǎn)報(bào)二 2021 年 6 月 24 日，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院在朗潤(rùn)園舉行《還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ) —— 成都土地制度改革實(shí)踐調(diào)查報(bào)告》發(fā)布會(huì)。以下是報(bào)告具體內(nèi)容。研究蛟龍工業(yè)港這個(gè)案例，對(duì)我們理解和探討新的工業(yè)用地模式提供了很多啟發(fā)。從青羊園區(qū)的照片可以看到，整個(gè) 廠區(qū)規(guī)劃的非常科學(xué)。蛟龍工業(yè)港兩處園區(qū)共占地 5 平方公里， 2021 年， 800 多家企業(yè)入住，吸收 10 人就業(yè)，年度創(chuàng)造 GDP10 億，繳稅 億。他經(jīng)歷了早年創(chuàng)業(yè)磨難，到 90 年代中期已頗有家底。 1999 年，黃玉蛟在成都青羊區(qū)拿到 5 畝地想辦一家衛(wèi)生巾廠，廠房建好后因地氣過于潮濕一直未能開工；這時(shí)有一家企業(yè)找到他表示愿意 每年出 20 萬租用他的廠房，黃由此發(fā)現(xiàn)商機(jī)。 2021 年，雙流縣招商小組到青羊找到黃玉蛟，先后承諾給他 4平方公里的土地供開發(fā)使用，這便是今天的雙流園區(qū)?，F(xiàn)有的國(guó)有工業(yè)園區(qū)，門檻太高。 蛟龍的核心競(jìng)爭(zhēng) 力用一句話來概括就是“方便”加“便宜”。而用蛟龍模式，你只要預(yù)付 2萬元定金，每月付 萬租金（ 2021*7 元 /m2），就可以開工上路了。三，蛟龍按年發(fā)放租金或“土地分紅”。其次，較之 “ 家家生火，戶戶冒煙 ” 的分散的工業(yè)發(fā)展和工業(yè)用地模式，蛟龍工業(yè)園能更加集約地利用土地。租金按一定金額或比率每三，五年上調(diào)一次，使農(nóng)民可以分享土地不斷增值的收益。按土地管理法的規(guī)定， 外來投資者是不能使用集體土地搞建設(shè)。至此蛟龍完成了合法化，成為成都市招商引資的典型。一方面，在計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)總量一定的前提下，既然政府自己使用農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)的目的也是為了發(fā)展工業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)，在今天征地成本逐漸升高的今天，既然蛟龍模式可以達(dá)到同樣的目的，為什么不采用這種新的模式呢？ 當(dāng)然，蛟龍模式還存在一些遺留下的問題，需要我們繼續(xù)保持關(guān)注：首先，后續(xù)的立法工作應(yīng)跟上。 趙瓊：集體土地上的經(jīng)營(yíng)性住房 三道堰鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí) 三道堰鎮(zhèn)是成都市的水源地，不可發(fā)展工業(yè)。面對(duì)不能發(fā)展工業(yè)的限制，當(dāng)?shù)卣芍^一籌莫展。 仔細(xì)看看，如此大規(guī)模的舊城改造工程，財(cái)政的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；依賴的就是級(jí)差地租。當(dāng)?shù)厝送粯巧啼佊糜诮?jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)租，二樓自住，高層出售，售價(jià)為 10001200元 /平米，這意味著只要高層售得出就基本可以覆蓋拆 舊建新的費(fèi)用。全部的買房人都需要支付村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)，這筆費(fèi)用直接留在鎮(zhèn)上使用。 20212021 年第一批舊城改造只有 8 戶參與，建房為一樓一底 —— 這意味當(dāng)時(shí)并非是為了賣房才建；當(dāng)時(shí)的成本價(jià)是 350 元 /平米，轉(zhuǎn)讓的價(jià)格也大致是這個(gè)價(jià)格 —— 主要是因?yàn)榇说厣形磪R聚成都的買房需求，而且當(dāng)時(shí)成都的房?jī)r(jià)也沒有達(dá)到后面那么高。 三道堰的發(fā)展無疑是利用了級(jí)差地租規(guī)律，各方獲益的現(xiàn)實(shí)也昭示了其中的合理性，但此過程確實(shí)和現(xiàn)行法律法規(guī)有沖突之處。在建設(shè)用地的使用上，國(guó)有土地和集體土地是高度不同權(quán)的；長(zhǎng)期以來，國(guó)有土地是 建設(shè)用地的唯一合法供地來源，集體建設(shè)而用地入市雖然也有三個(gè)例外，但仍然受到嚴(yán)格限制。 這樣的權(quán)利結(jié)構(gòu)有著深刻的歷史原因，適應(yīng)于當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)需要和意識(shí)形態(tài)需要，然而到了今天，卻和現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了巨大的沖突。首先，通過震后的“掛鉤指標(biāo)”來解決農(nóng)轉(zhuǎn)用的問題；第二步就是，在符合規(guī)劃的前提下，經(jīng)過報(bào)建等常規(guī)手續(xù)，根據(jù)條件來決定是否征為國(guó)有，然后以協(xié)議出讓的方式交給開發(fā)商。 分析和政策討論 總的來說，我認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房問題是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇。 根據(jù)調(diào)研中的發(fā)現(xiàn)，我認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房問題是必須盡快解決的。再次，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，是法律的尷尬。 由此，我們得出的結(jié)論是小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)該是 有解的，而且有求解的必要性。 反對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的一個(gè)主要擔(dān)心，是擔(dān)心放開后農(nóng)地會(huì)受到更多侵蝕。其他的問題，如宅基地的來源問題、會(huì)不會(huì)出現(xiàn)失房農(nóng)民的問題、還有政府稅費(fèi)的問題，只要級(jí)差地租得到合理釋放，房產(chǎn)交易有序、穩(wěn)妥進(jìn)行，有理由相信利益 平衡點(diǎn)可以被找到。第四，整治 中節(jié)約出的集體建設(shè)用地指標(biāo)要通過掛鉤指標(biāo)市場(chǎng)來用到建設(shè)用地資源區(qū)位價(jià)值高的地區(qū)，而以什么價(jià)格買指標(biāo)、由哪里購(gòu)買到這個(gè)指標(biāo)，基本由市場(chǎng)決定。 2021 年第 49 期（總第 810 期） 《成都土地制度改革報(bào)告》發(fā)布會(huì)簡(jiǎn)報(bào)三 2021 年 6 月 24 日，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院在朗潤(rùn)園舉行《還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ) —— 成都土地制度改革實(shí)踐調(diào)查報(bào)告》發(fā)布會(huì)。以下是報(bào)告和評(píng)論的具體內(nèi)容。即便僅計(jì)算房屋的建筑成本，按每戶10萬的建筑成本，僅農(nóng)村部分也需要籌集 270 億的資金。最后他們想到了一招，就是充分利用成都市的土地極差地租。 在具體介紹聯(lián)建以前，讓我們看看聯(lián)建有什么樣效果。所以，如此大資金的釋放和漂亮房屋的修建，都是聯(lián)建所帶來的變化。農(nóng)戶最大的資產(chǎn)就是土地，但是，僅僅靠土地資源，如果缺乏資金的配合，是沒有辦法實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的。整個(gè)交易，是通過市場(chǎng)方式完成的。但受當(dāng)時(shí)法律的限制，一直沒能實(shí)現(xiàn)。很可惜的是，王全和張先生雖然是第一例進(jìn)行聯(lián)建運(yùn)作，但直到我們一月份前往調(diào)研，仍然沒有能夠獲得土地使用權(quán)證，原因是他在修房子的時(shí)候占用了一部分耕地，而根據(jù)聯(lián)建政策，必須在原有建設(shè)用地里拿出一部分復(fù)墾為耕地以后才能頒發(fā)土地使用證。值得注意的事，聯(lián)建案例中所有的房屋都是鄉(xiāng)村酒店，沒有“小產(chǎn)權(quán)房”。因此，不久后便產(chǎn)生了一對(duì)七、一對(duì)十三等多戶聯(lián)建形式。同一時(shí)間，成都市一家房地產(chǎn)開放商明科置業(yè)與青城山鎮(zhèn)味江村 13組達(dá)成聯(lián)建協(xié)議，按 40平方 /人補(bǔ)償住房，其余面積均可開發(fā)旅游度假養(yǎng)老項(xiàng)目（號(hào)稱可以出租 50或 70 年）。（ 3）農(nóng)戶自愿尋找聯(lián)建方，也可以委托村組共同尋找聯(lián)建方，初步達(dá)成聯(lián)建協(xié)議。 既然聯(lián)建能夠在災(zāi)后重建中發(fā)揮巨大的作用，那么它能否適用于沒有發(fā)生地震的地方，幫助那里的農(nóng)民致富呢？我們比較一下聯(lián)建、征地制 度和“小產(chǎn)權(quán)房”的差異：（ 1）聯(lián)建和小產(chǎn)權(quán)房都是市場(chǎng)主導(dǎo)的，而征地是政府主導(dǎo)的。聯(lián)建則很有意思，土地性質(zhì)沒有發(fā)生變化，仍然是農(nóng)村的，但是政府卻可以對(duì)外來投資方和原來農(nóng)戶同時(shí)頒發(fā)土地使用證，交易受法律保護(hù)，具有很高的效率，農(nóng)戶利益也得到最大程度保障。政府對(duì)征地有占補(bǔ)平衡的要求，耕地?cái)?shù)量得到嚴(yán)格保障。因此，聯(lián)建政策為突破征地制度和解決小產(chǎn)權(quán)房提供了很好的參考。村集體在概念意義