【正文】 第二，在這種情況下，地方政府缺乏節(jié)約用地的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，因?yàn)樗挥型ㄟ^(guò)不斷征地、賣(mài)地才能獲得土地出讓收入，而不會(huì)在意小量的正規(guī)的土地稅費(fèi)。 下面我先介紹一下現(xiàn)有征地制度下土地財(cái)政的特點(diǎn)。因此，地方政府公共職能也需要轉(zhuǎn)型。很重要的一點(diǎn)，就是要以對(duì)占有土地、房產(chǎn)等資源進(jìn)行普遍征稅來(lái)替代現(xiàn)有的土地財(cái)政。這無(wú)疑會(huì)使得土地財(cái)政大幅萎縮，那么地方政府愿意嗎？如果地方政府不愿意的話，我們改革征地制度就只能是一個(gè)“烏托邦”。政府通過(guò)壟斷力量低價(jià)從農(nóng)民那里拿到地，高價(jià)出讓出去，形成的土地績(jī)差收益成為城市化推進(jìn)的動(dòng)力。所以下面我從公共財(cái)政的角度來(lái)講一下改革征地制度所面臨的稅收轉(zhuǎn)型問(wèn)題。然而，改革征地制度所面臨的主體還是政府，尤其是地方政府。本部分有兩位報(bào)告人發(fā)言，分別是北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院 李力行教授 和研究生譚力同學(xué)。 我們分七期簡(jiǎn)略報(bào)道發(fā)布會(huì)概況。 2021 年第 52 期（總第 813 期） 《成都土地制度改革報(bào)告》發(fā)布會(huì)簡(jiǎn)報(bào)六 2021 年 6 月 24 日，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院在朗潤(rùn)園舉行《還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ) —— 成都土地制度改革實(shí)踐調(diào)查報(bào)告》發(fā)布會(huì)。 最后需要強(qiáng)調(diào)，確權(quán)操作中的問(wèn)題絕不會(huì)掩蓋這項(xiàng)工作的重大意義，或影響我們對(duì)這項(xiàng)工作的肯定。當(dāng)然，這種意識(shí)的傳播，在政府之外，更需要媒體、社會(huì)大眾作為媒介。其次，工作中出現(xiàn)了部分按臺(tái)帳確權(quán)，或者“確空權(quán)”的問(wèn)題（報(bào)告里已有詳細(xì)討論）。第一，它是建國(guó) 60年第一次全面推進(jìn)的“清資核產(chǎn)”工作；第二，它是從權(quán)利上提供城鄉(xiāng)公平的起點(diǎn)；第三，它是這次報(bào)告中提到的，圍繞土地問(wèn)題思考城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基石；第四，它是提供廣泛公共服務(wù)的落腳點(diǎn) —— 如果有一個(gè)不動(dòng)的土地、不動(dòng)的資產(chǎn)，和人民聯(lián)起來(lái)形成服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，公共服務(wù)就會(huì)延續(xù)下去；第五，它同樣也是未來(lái)財(cái)稅體系的支撐：只有先確定權(quán)利，才可能正常進(jìn)行財(cái)稅或補(bǔ)貼。但這些花費(fèi)并不是沒(méi)有價(jià)值的，因?yàn)樗且环N無(wú)形的、抽象的建設(shè)，是“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)設(shè)施投資”。 當(dāng)下的金融危機(jī)，政府撥了 4萬(wàn)億做基礎(chǔ)設(shè)施投資。而更好的釋放土地級(jí)差收入，更多引入資本，擴(kuò)大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量，都有賴(lài)于更廣泛的交易可能性。而有了正規(guī)的權(quán)證與保障體系，相互不認(rèn)識(shí)的經(jīng)濟(jì)參與者，即使不見(jiàn)面，甚至有不同的文化、國(guó)籍、語(yǔ)言，也可以放心地廣泛參與到交易中。”確權(quán)實(shí)際上不僅是在保護(hù)交易，而且還在提供新的更廣泛的交易機(jī)會(huì)。首先是“止紛定爭(zhēng)”，使人們的精力都投入到生產(chǎn)生活中；其次，這種表達(dá)使遠(yuǎn)距離對(duì)資源的擁有及取得收入成為可能，這在如今大量農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工的背景下尤為重要，使他們不必?fù)?dān)心他們擁有使用權(quán)的土地或其帶來(lái)的收益因自己的離開(kāi)而被他人侵占。換句話說(shuō)，確權(quán)是把“政府思考如何保護(hù)農(nóng)民”的現(xiàn)狀部分地變到“讓農(nóng)民有權(quán)自己保護(hù)自己”；這樣在某種程度上為農(nóng)民提供了系統(tǒng)性的保障，為改革加上了保險(xiǎn)閥。土地也是同樣的道理：農(nóng)民的地由政府來(lái)考慮如何賣(mài)，如何處置，有時(shí)候總不免有“我賣(mài)別人東西”的感覺(jué)。其次是確立農(nóng)民的主體地位。成都下如此大決心，率先全面推開(kāi)“確權(quán)”工作，是因?yàn)榇_權(quán)可以消除“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地制度改革中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”。 2021 年成都市委一號(hào)文件部署“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”，其中首要任務(wù)是進(jìn)行全面的確權(quán)，尤其是要權(quán)屬明晰到戶。 這種分塊處理的啟示包括：在宅基地現(xiàn)行的“無(wú)償性”，與“引入經(jīng)濟(jì)杠桿的需求”這對(duì)矛盾中，可以對(duì)“批準(zhǔn)農(nóng)村宅基地部分”保持無(wú)償，而對(duì)其余 部分討論收取稅費(fèi)的可能；此外，可以規(guī)定“批準(zhǔn)部分”使其不可流轉(zhuǎn)，而相應(yīng)對(duì)“其余部分”討論流轉(zhuǎn)的可能性 —— 這樣硬化一部分，軟化另一部分，可能是解決“流轉(zhuǎn)帶來(lái)級(jí)差地租與土地集約利用”與“失房的擔(dān)心”這對(duì)矛盾的一個(gè)途徑。成都市在確權(quán)時(shí)找到了政策與現(xiàn)實(shí)間一個(gè)平衡的辦法：將現(xiàn)有宅基地的實(shí)測(cè)面積分為兩個(gè)條目進(jìn)行確權(quán)。 第二，確權(quán) 過(guò)程中宅基地面積分塊處理。 一、成都確權(quán)工作中帶給我們的直接啟發(fā)： 第一，確權(quán)工作中解決糾紛的辦法是：政府只控制總量，具體怎么分由農(nóng)民自己做主；農(nóng)村創(chuàng)立以“議事會(huì)”為代表的新的村級(jí)治理結(jié)構(gòu)。可以說(shuō)，像都江堰柳街鎮(zhèn)這樣的確權(quán)工作，終于在“權(quán)證的規(guī)范擁有”意義上把城、鄉(xiāng)的距離拉平。后來(lái)一些鄉(xiāng)村下發(fā)了《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)證》，發(fā)證單位級(jí)別低，也很不規(guī)范 —— 于是形成了“規(guī)范”與“不規(guī)范”的對(duì)比。我手中是一張《城市房屋所有權(quán)證》，這是從我家里拿來(lái)的；如我家一樣，在城市里家家戶戶都有這個(gè)證。建立一個(gè)類(lèi)似魚(yú)鱗系統(tǒng)的、完整有效的農(nóng)村基層數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)是十分有必要的。清晰明確的產(chǎn)權(quán)，為保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，該系統(tǒng)能夠清晰的表達(dá)有關(guān)土地的信息，為土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。只要用鼠標(biāo)在魚(yú)鱗系統(tǒng)中隨意圈出一塊多邊形土地 ，這塊地的權(quán)屬、面積、地類(lèi)、四至都可以顯示出來(lái)。但是，自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)還沒(méi)有一個(gè)清晰有效的記載和管理土地信息的方法。 在確權(quán)工作中，柳街鎮(zhèn)另一個(gè)值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)是發(fā)明了現(xiàn)代化的地籍信息管理系統(tǒng)，也就是魚(yú)鱗圖系統(tǒng)。如果在公示期內(nèi)沒(méi)有異議，就將公示結(jié)果交由相關(guān)部門(mén)作為發(fā)證的依據(jù)。如果有問(wèn)題，重新進(jìn)行測(cè)繪、戶調(diào)，一直到?jīng)]有問(wèn)題才進(jìn)入公示階段。 測(cè)繪、戶調(diào)完了之后就是校對(duì)，校對(duì)包括權(quán)屬校對(duì)和數(shù)據(jù)校對(duì)。確權(quán)方面的其他糾紛，也用類(lèi)似的方式予以規(guī)定。 在議事會(huì)的基礎(chǔ)上，柳街鎮(zhèn)各個(gè)村組制訂了《村規(guī)民約》，把確權(quán)中的糾紛以《村規(guī)民約》的形式固定下來(lái)。由他們組成議事會(huì)來(lái)調(diào)解農(nóng)戶之間的糾紛，農(nóng)戶一般都比較容易接受，這就 極大的加快了確權(quán)的進(jìn)度。在這次產(chǎn)權(quán)改革中，柳街鎮(zhèn)通過(guò)選舉議事會(huì)的方式，很好地解決了這一問(wèn)題。同一塊田，張三說(shuō)是張三的，李四說(shuō)是李四的。一輪承包、 二輪承包、 2021 年農(nóng)業(yè)稅的取消，都使得土地的占有發(fā)生了多次變動(dòng)。這不是一件容易的事情。這次確權(quán)幫助我們把農(nóng)村的基本人口信息也搞清楚了。確權(quán)中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村的人口信息也是不準(zhǔn)確的：有的人在公安系統(tǒng)里有記錄，卻沒(méi)有戶口本；有的人有戶口本，但在公安系統(tǒng)的記錄中找不到這個(gè)人；有的人既沒(méi)有戶口本，在公安系統(tǒng)的記錄中也沒(méi)有這個(gè)人，也就是所謂的“黑人”。比如，這家的戶主是誰(shuí)，有哪些家 庭成員；在這個(gè)地區(qū)居住的人中，有哪些人享有集體組織成員權(quán)。 確權(quán)的第二個(gè)工作是戶調(diào)。同樣的臺(tái)帳面積，產(chǎn)量高的田實(shí)際面積小，產(chǎn)量低的田實(shí)際面積大。由于要上稅，臺(tái)帳面積一般比實(shí)際面積小 30%。 建國(guó)六十年來(lái)，我國(guó)還沒(méi)有一套真實(shí)的、完整的土地?cái)?shù)據(jù)資料，這給確權(quán)工作帶來(lái)了困難。 確權(quán)工作分為測(cè)繪、戶調(diào)、校對(duì)、公示等幾個(gè)階段。農(nóng)村的土地和房屋經(jīng)過(guò)多年的變動(dòng)，邊界已經(jīng)模糊，要確權(quán)不是一件容易的事。 2021 年 3 月份，柳街鎮(zhèn) 鶴鳴村村民領(lǐng)到了《中華人民共和國(guó)房屋所有權(quán)證》、《中華人民共和國(guó)林權(quán)證》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，《中華人民共和國(guó)集體土地所有權(quán)證》和《中華人民共和國(guó)集體土地使用權(quán)證》?？梢哉f(shuō)，確權(quán)是流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。然而，一旦財(cái)產(chǎn)開(kāi)始流轉(zhuǎn)，有了市場(chǎng)價(jià)值，大家就都想爭(zhēng)奪這個(gè)市場(chǎng)價(jià)值，在權(quán)屬不清的情況下，農(nóng)民的權(quán)益就可能受到侵犯。 路乾：都江堰柳街鎮(zhèn)確權(quán)實(shí)踐 之前幾個(gè)流轉(zhuǎn)案例都提到了確權(quán)的重要性。 我們分七期簡(jiǎn)略報(bào)道發(fā)布會(huì)概況。 2021 年第 51 期（總第 812 期） 《成都土地制度改革報(bào)告》發(fā)布會(huì)簡(jiǎn)報(bào)五 2021 年 6 月 24 日，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院在朗潤(rùn)園舉行《 還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ) —— 成都土地制度改革實(shí)踐調(diào)查報(bào)告》發(fā)布會(huì)。這個(gè)土地制度支撐了我們中國(guó)當(dāng)代工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的發(fā)展，包括解決了我們現(xiàn)在很多人擔(dān)心的吃飯問(wèn)題。人民公 社的基因在我們聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度里是存在的，這個(gè)制度是去不掉它，既然去不掉就要面對(duì)它，很好地把它變成財(cái)富。然而，國(guó)家、集體、農(nóng)民三方面在土地制度中都要獲得利益。土地制度中有三個(gè)主體，一是中央政府，二是工廠、學(xué)校、單位，三是農(nóng)民。我們對(duì)成都經(jīng)驗(yàn)的關(guān)注，怎么關(guān)注都不過(guò)分，當(dāng)然，成都也有很多問(wèn)題需要繼續(xù)解決。成都這件事情是成都當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)和群眾、中層干部非常自覺(jué)的改革，當(dāng)然他們也是沒(méi)辦法，逼出來(lái)的 。改革開(kāi)放三十年的成功大家都是認(rèn)可的，但并沒(méi)有最終完成。周老師日前在成都土地問(wèn)題現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上發(fā)言，對(duì)成都的經(jīng)驗(yàn)有四個(gè)概括：第一，級(jí)差地租是大學(xué)校；第二，確權(quán)是基礎(chǔ)；第三，現(xiàn)有制度，包括耕?；鸷驼鞯刂贫龋季哂袕椥?；第四，要尋求利益平衡點(diǎn)。真的感謝你們。徐建煒在整個(gè)表達(dá)、講述當(dāng)中，表現(xiàn)出對(duì)自己研究的一種自信，讓人印象深刻。剛才聽(tīng)到四位同學(xué)，黃躍、程令國(guó)、趙瓊和徐建煒的演講，印象都非常深。令我感觸更深的，是周老師的那句話：這個(gè)發(fā)布會(huì)真的是收獲學(xué)生。最后，需要解決集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益在土地所有者、土地使用者以及政府等不同主體之間合理分配的問(wèn)題。同時(shí)，要防止確權(quán)過(guò)程中，農(nóng)民的個(gè)人權(quán)利被弱化，集體經(jīng)濟(jì)組織被控制在村莊的核心人物手中的問(wèn)題。如果不解決資金問(wèn)題，這個(gè)模式是無(wú)法復(fù)制的。 錦江模式的經(jīng)驗(yàn)與啟示是：首先，成立了作為集體經(jīng)濟(jì)組 織的有限責(zé)任公司，使得集體土地所有權(quán)主體實(shí)化；其次，搭建了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，為整個(gè)集體土地流轉(zhuǎn)提供了基礎(chǔ)設(shè)施，流轉(zhuǎn)土地可獲頒證，是對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)合法性的肯定；最后，該模式繞過(guò)了征地制度，解決了實(shí)際建設(shè)用地面積和臺(tái)帳面積存在較大差異這樣的歷史遺留問(wèn)題；統(tǒng)籌了集體土地收益分配，實(shí)現(xiàn)了土地資源價(jià)值最大化。而集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面就會(huì)復(fù)雜很多，要先進(jìn)行核算，然后一次流轉(zhuǎn)到集體經(jīng)濟(jì)組織，二次流轉(zhuǎn)到農(nóng)錦公司，再通過(guò)受托的農(nóng)投公司，再通過(guò)官方的交易平臺(tái)，最后才到產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目業(yè)主。錦江區(qū)將整個(gè)整理區(qū)域通盤(pán)考慮，通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)調(diào)進(jìn)行，這反映出錦江區(qū)土地產(chǎn)權(quán) 改革的政府主導(dǎo)性特點(diǎn)。由于集體建設(shè)用地沒(méi)有通過(guò)征地的方式入市，流轉(zhuǎn)收益在扣除土地整理等成本后，將全部通過(guò)農(nóng)錦公司以股份的方式返還農(nóng)民。錦江區(qū)已通過(guò)招、拍、掛的形式流轉(zhuǎn)了四宗共約 畝，成交價(jià)為 80萬(wàn)元 /畝的集體建設(shè)用地。 在流轉(zhuǎn)方面，錦江區(qū)專(zhuān)門(mén)成立了農(nóng)村土地房屋交易登記中心，由國(guó)土、統(tǒng)籌、房管三部門(mén)相關(guān)職能整合而成。除新型社區(qū)和其他公共設(shè)施建設(shè)用地外，可結(jié)余 2501 畝用于流轉(zhuǎn)和開(kāi)發(fā)建設(shè)，占整理出建設(shè)用地的 87%，可見(jiàn)整理效率還是比較高的。全面完成后，可整理出建設(shè)用地 2863 畝。 再說(shuō)土地整理和拆院分院。分紅時(shí)，先分到村民小組組長(zhǎng)，再平分給具體村民。按 公司章程是一人一股平均分配收益，但實(shí)際上這與公司法相沖突。 作為集體經(jīng)濟(jì)組織而成立有限責(zé)任公司的股東為原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員選出的村民代表，公司的資產(chǎn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織原經(jīng)營(yíng)管理的集體財(cái)產(chǎn)及村組集體土地。同時(shí)， 11個(gè)村級(jí)新型集體經(jīng)濟(jì)組織又共同組建成立了成都市農(nóng)錦集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司，委托其統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理所有集體土地。錦江區(qū)的改革在確權(quán)時(shí)是把這個(gè)問(wèn)題和后面的流轉(zhuǎn)貫通思考的。確權(quán)的一個(gè)問(wèn)題是，在城鄉(xiāng)結(jié)合部，存在大量農(nóng)村宅基地多占、少批、未批和工礦企業(yè)違法用地的情況。大概流程分為三步，首先從確權(quán)開(kāi)始，接著是拆院并院，然后流轉(zhuǎn)。借取成都市作為城鄉(xiāng)配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)先行先試的優(yōu)勢(shì)，錦江區(qū)利用機(jī)會(huì)進(jìn)行了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的探索。錦江作為成都市的五個(gè)主城區(qū)之一，有 平方公里位于 198 這個(gè)區(qū)域。農(nóng)民上交所有權(quán)后，換取對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組 織所擁有的股權(quán)，交易收益再通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織的股份返還農(nóng)民。集體土地的流轉(zhuǎn)交易，可以像國(guó)有建設(shè)用地一樣，在官方建立的流轉(zhuǎn)平臺(tái)上，通過(guò)招拍掛進(jìn)行。農(nóng)民將土地使用權(quán)交給集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織擁有所有權(quán)和使用權(quán)相統(tǒng)一的完整產(chǎn)權(quán)。與以上提到的模式不同的是，錦江區(qū)的改革一樣也突破了既有制度框架的限制，卻基本是由錦江區(qū)政府推動(dòng)的，完全合法的實(shí)驗(yàn)（至少符合當(dāng)?shù)卣囊?guī)范性文件）。第二是關(guān)于成員權(quán)的限制。 在現(xiàn)有的制度框架下，集體用地流轉(zhuǎn)比農(nóng)用地流轉(zhuǎn)更困難復(fù)雜。 本期簡(jiǎn)報(bào)將報(bào)道發(fā)布會(huì)第二部分《突破征地制度的嘗試》的部分內(nèi)容：北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院研究生黃凱同學(xué)發(fā)言和中國(guó)國(guó)土資源報(bào)社總編蔣亞平先生評(píng)論。周其仁教授主持會(huì)議，綜合課題組成員向大家匯報(bào)了調(diào)查報(bào)告主要內(nèi)容，并邀請(qǐng)了多位專(zhuān)家評(píng)論。因此他們的意見(jiàn)我們也要聽(tīng)取。一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府都不太贊成。但把聯(lián)建推廣到務(wù)農(nóng)區(qū)等地方就很麻煩。因此，除非我們認(rèn)定這種方式就是我們今后的生活方式，聯(lián)建才可能值得鼓勵(lì)。然而，公共資源并沒(méi)有收 到相應(yīng)的回報(bào)。而且聯(lián)建能夠有收益，很大程度上是因?yàn)槔昧宋覀兊墓操Y源。我認(rèn)為，聯(lián)建有局域性，即使在成都也有局域性。在法定面積給出合法用地；擁有合法用地資源的主體，拿這個(gè)資源換取我應(yīng)得的利益應(yīng)該受到鼓勵(lì)。不能想象，沒(méi)有政府的鼓勵(lì)和支持，這些房能蓋起來(lái)。 “小產(chǎn)權(quán)房”的提法本身就是不科學(xué)的，是一種自我掩飾的說(shuō)法。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原理。 第三個(gè)案例是三道堰的“小產(chǎn)權(quán)房”。他把全部農(nóng)村集體土地變成國(guó)有土地，由他來(lái)支配，叫“自征自用”，辦了很多工廠，收益 都?xì)w當(dāng)?shù)?。這些集體建設(shè)用地在跟政府爭(zhēng)奪用地。因此，需要從總量上進(jìn)行控制。廣東的建設(shè)用地規(guī)模就已經(jīng)搞得太大了，小區(qū)域中建設(shè)用地面積達(dá)到一半以上，不知道怎么補(bǔ)救。在規(guī)范蛟龍工業(yè)港的過(guò)程中，為什么罰他、找他麻煩呢？因 為它違反了農(nóng)轉(zhuǎn)用的規(guī)則，破壞了控制規(guī)模上的要求，而不是所有制歧視。發(fā)展工業(yè)，用集體土地不是關(guān)鍵，誰(shuí)來(lái)開(kāi)發(fā)也不是關(guān)鍵，用的是不是建設(shè)用地才是關(guān)鍵，建設(shè)用地的規(guī)模有多少才是關(guān)鍵。假如市場(chǎng)放開(kāi)之后，蛟龍工業(yè)園區(qū)還是否能以低廉的成本提供服務(wù)，恐怕是一個(gè)問(wèn)題。由于只有它一家企業(yè)要土地，因此只要收益高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值就可能成交。 第二個(gè)案例，蛟龍工業(yè)區(qū)使用集體建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)，我認(rèn)為這是一個(gè)非市場(chǎng)模式情況下出現(xiàn)的一種特例。今年我們加大力度，對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)有好處，但是如果放到往年去看就有問(wèn)題。審批不是