【正文】 2021 年第 47 期（總第 808 期） 《成都土地制度改革報告》發(fā)布會簡報一 2021 年 6 月 24 日，北京大學國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎 —— 成都土地制度改革實踐調查報告》發(fā)布會。周其仁教授主持會議，綜合課題組成員向大家匯報了調查報告主要內容，并邀請了多位專家評論。 我們分七期簡略報道發(fā)布會概況。本期簡報報告周其仁教授開場致辭和黃躍同學、 雷曉燕教授 以“ 在現(xiàn)存的征地模式內起步”為題所作報告和評論。 周其仁 土地制度是我們國家一個重要的問題，因為它既牽涉到資源的分配，也牽涉到收入的分配。首先，從資源配置來看，我們這個國家多年在計劃體制下，在戶口、糧食、勞動力流動方面的限制下，城市化進展比正常情況要慢。改革開放以后，城門相對打開，城市化在加速推進。但即便這樣，到 2021 年中國城市化率還是低于世界的平均水平。因此，我國空間資源還處在一個重新配置過程當中，經濟的積聚集中還在發(fā)展，這和已經完成城市化、工業(yè)化的國家具有本質不同。在勞動力、資本、技術開始流動時，土地怎么流動，是一個具有全局意義的挑戰(zhàn)性問題。如果空間資源配置 得不好，對經濟增長、社會發(fā)展長遠來看會有很深遠的影響。 其次，在土地資源積聚、集中的過程中，隨著位置的變化，土地價值就會發(fā)生很大的變化。問題在于增加的價值如何分配？三農問題，首先是農民的權利問題。改革開放以來，種地的權利已經還給農民，農村勞動力的流動權也已經還給農民?，F(xiàn)在我們國家把農民的土地征用為國家土地，用于工業(yè)化、城市化，這個模式帶來大量的挑戰(zhàn)性的問題。土地是農民的，當土地升值的時候，如果農民不能恰當?shù)胤窒硗恋厣?，提高農民收入就在一定程度成為無源之水。光靠財政性的返還，流量很少。亞洲其它國家的農民收入 有三大塊，一是農產品收入，一塊是農民打工收入，三是農民土地在城市化過程中分享的收入。目前，中國農民的第一、第二塊收入在釋放，第三塊收入也在逐步釋放，這是我們關注這個問題的基本出發(fā)點。 為什么關注成都？成都是國家級綜合改革開放的實驗區(qū)。中國發(fā)展經驗告訴我們，越是復雜的問題，越不可能在一下子在面上找到普適性解決辦法，總要在地方先做實驗。 2021 年成都開始推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗，涉及到很多方面重要內容，我們關注的問題，集中在土地制度的改革，試圖觀察學習成都地方干部群眾長期探索和實踐，對求解中國土地制度改革提供了什么啟示 和經驗。 課題組成員大都是北大發(fā)展研究院中國經濟研究中心的師生。國家發(fā)展研究員有專題研討課（ Workshop）的制度。除了上課以外，大家可以對共同感興趣的題目在 workshop 上進行研討。在土地問題工作小組中，來自不同研究領域、不同年級的碩士生、博士生共同對這個課題進行研究。經濟中心的同學課程壓力是非常重的，老師的教學任務、科研任務、發(fā)表論文的任務也非常重，在不影響完成正常教學科研工作任務前提下，我們實施了成都實踐調查項目，做了這項研究，主要是由于成都實踐對我們所有人的吸引力。課題組大部分成員都是初次接觸土地問題，今天把我們調查結果系統(tǒng)提出來，請各位指教。今天會議另外一個目的，就是給我們中心同學提供報告研究成果機會，希望倡導理論聯(lián)系現(xiàn)實的學風，也他們中間某些人今后能夠堅持關注這一問題并成長為未來研究專家。 今天還有幸請到我國研究土地問題的幾個權威專家，請他們一塊兒來幫助我們帶學生。像胡存智先生，從國土資源部角度給我們上過課。天則所的學術委員會主任張曙光教授，他也在進行很重要的土地問題的研究，在全國做個案研究。天則所有一個很好的傳統(tǒng)，研究中國制度變遷，已經持續(xù)很長時間了，這一次他們的研究中國土地制度變遷跟我們的 題目是一樣的。蔣亞平先生是我們的老朋友，人民網的創(chuàng)辦人，現(xiàn)在是國土資源報社的總編輯，也在國土資源部門工作。黃小虎先生是我們國家的土地問題專家，土地規(guī)劃院的黨委書記。劉守英先生是國務院發(fā)展研究中心農村部的資深研究員，多年關心農村和土地問題并有大量發(fā)表。 黃躍：以土地綜合整理為平臺統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 觀察成都農村得到的幾個現(xiàn)象非常重要。第一，農民的土地不僅平整而且成片，很像現(xiàn)代化大農場；農民的住宅不僅整齊、漂亮，而且比許多城市居民的住宅還要好。第二，這些變化都發(fā)生在 2021年之后。在此之前，成都的農村與中國其它中西部 地區(qū)一樣，田塊細碎、地大房差。第三，成都市農村居民的人均年收入不過幾千元（ 2021年僅為 3655元），僅靠農民自己，是絕不可能完成這么大規(guī)模工程的。那么，成都市自 2021年起到底做了什么事情，使得農村發(fā)生了如此巨大的變化？促成這些變化的資金到底從何而來？ 課題組通過深入調研發(fā)現(xiàn)，土地級差地租是上述變化的經濟源泉。城市化發(fā)展要占用耕地，但按國家土地管理法，建設占用耕地，需要依照占多少、補多少的原則，在遠郊農村補充同質同量的耕地。據(jù)了解，成都市自 2021 年提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略以來，在遵守國家關于耕地占補平衡的法 律法規(guī)前提下，通過各種形式的土地綜合整理，將一部分城市土地增值收益返還于遠郊農村，極大地改善了農民的生產和生活條件。成都市的土地綜合整理大致分為農地整理、村莊整理和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤三大類。 農地整理 農村的土地共分為三大類，農地、建設用地、未利用地。成都市早年的土地整理項目多以農地和未利用地整理為主，故簡稱為農地整理。以成都市金堂縣棲賢鄉(xiāng)向前村為例， 2021年，成都市為了推進中心城區(qū)的城市化建設，需要征用一千多畝耕地。于是，市政府投資 萬元，在其下屬的金堂縣棲賢鄉(xiāng)向前村以農地整理項目的方式補充耕地。據(jù)了解，這個項目共整理土地 畝，通過田土坎調整、農田歸并、荒草地及荒河灘開發(fā)，凈增 畝耕地，新增耕地仍由向前村農民耕種，市區(qū)僅帶走 畝耕地占補平衡指標。獲得指標后，市政府將規(guī)劃發(fā)展區(qū)內的耕地征為國有拍賣，收回前期補充耕地的投資。 這么大規(guī)模的農地整理項目，只有以城市的發(fā)展為基礎，才可能做到，由農民來出錢啟動幾乎不可能。以這個項目為例，依托于城市化的集聚效應，只需要利用城市土地增值收益的很少部分就可完成。 村莊整理 隨著成都市中心城區(qū)土地價格不斷上漲，征地規(guī)模越來越大，由此導致耕地占補平衡的壓力日益緊迫。加之成都市的遠郊農村多為山區(qū)，農地及未利用地整理新增耕地潛力相當有限。到哪里找到可供補充耕地的后備資源，成為困擾成都市地方發(fā)展的一大難題。 成都通過實踐發(fā)現(xiàn)，農村建設用地存量驚人，若將其集約利用，可新增大量耕地。據(jù) 2021年的土地詳查統(tǒng)計，成都市 20個區(qū)（市）縣共有農村建設用地 139萬余畝，農村人均建設用地面積 154平方米，其中近 90%是宅基地。此外，農村居民住宅具有點多面廣、林盤院壩面積大等特點，如果可以通過土地整理 ，將農村居民人均宅基地面積降至 70平米，則全市共可騰出約 65萬畝耕地占補平衡指標用于城市發(fā)展建設。結合農村居民普遍存在的建新房愿望，成都市政府主動增加投入，開始了以建設用地整理為主的新型土地整理，也即村莊整理。 新津縣普興鎮(zhèn)的土地整理項目就是村莊整理的典型。這個項目也是成都市為緩解中心城區(qū)發(fā)展用地矛盾，由市財政從城市土地預期增殖收益中拿出一部分投資進行的。此項目 2021 年3 月開工，同年 12月竣工，共花費 3894 萬元。整個項目新增耕地 1770畝，其中宅基地整理新增 ，占新增耕地總量的 %。以新增耕地面積算，每畝投資約 。相當于僅用了不到 1%的城市土地收益，就完成了相當龐大的農村建設工程。村莊整理后，農民的生產和生活條件得到了極大地改善，新建的農民社區(qū)相當漂亮、整潔。 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目區(qū) 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目區(qū)（以下簡稱掛鉤項目）由村莊整理演變而來，與后者的主要差別在于：第一，掛鉤項目的城鎮(zhèn)建新區(qū)所使用的耕地不占國家下達的年度新增建設用地指標。第二，為便于管理，掛鉤項目封閉運行。由于掛鉤項目屬于國家規(guī)劃外的新增建設用地行為，為了防止只占不補、占多補少、占東補西的現(xiàn)象發(fā)生， 國家規(guī)定，城鎮(zhèn)建新區(qū)和實施村莊整理的農村拆舊區(qū)必須在立項之初一同上報，一旦確定，不得隨意改變。第三，也是由于它屬于國家規(guī)劃外新增建設用地行為，掛鉤項目返還于農村的資金投入量也更大。 以成都市郫縣犀浦鎮(zhèn)、友愛鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設用地增加與郫縣唐園鎮(zhèn)長林村農村建設用地減少相掛鉤的項目為例，長林村為實施村莊整理的農村拆舊區(qū)，項目實施前，這里的人均建設用地面積為 255平方米。通過整理，人均建設用地面積減少為 ，為城鎮(zhèn)建新區(qū)的犀浦鎮(zhèn)、友愛鎮(zhèn)提供了 263畝建設用地指標。 整個項目通算，城鎮(zhèn)建新區(qū)的 263畝耕地，在取得掛 鉤指標后，以每畝 420 萬的價格拍賣，總價款 11 億。唐元鎮(zhèn)長林村共得補償 5500萬，合每畝 20 萬（宅基地整理復墾后新增的耕地仍由長林村村民耕種）。城鎮(zhèn)建新區(qū)的農民因失地共得補償 8000多萬，合每畝 40 萬元。上繳中央各種稅費總計約 。郫縣政府共得財政收入約 4億。以新增耕地面積算，相當于有 5%的城市土地收益反哺給了遠郊的長林村。 價量齊動 , 從點到面 成都市在主動提高投資標準（農地整理 /畝，村莊整理 /畝，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目十多萬元 /畝）的同時，還擴大了各種形式土地整理的規(guī)模。數(shù)據(jù)顯示，全市的土地整理總面積從 2021年的 ，上升為 2021年的 ，年均增長率%。橫向比較，在人口近千萬的八個大城市中， 2021年，成都市的土地整理面積占城市國土總面積之比僅為 ％，與哈爾濱的水平相當，大大低于上海（ ％）和天津（ ％），也低于重慶（ ％）、石家莊（ %）和北京（ %）；但到 202107年，成都的同一指標分別為 ％和 3． 75％，遠高于上述其他幾個大城市的水平。據(jù)統(tǒng) 計，截止到 2021年底，成都市共實施了 135個土地綜合整理項目，新增耕地 19萬畝，累計投入 。 評論 如此“價”、“量”齊動，顯著加大了城市化土地增值收益返農的力度。這就使成都的農村、包括那些遠離中心城區(qū)的偏遠地方，也能得到一筆僅靠農村和農民自己根本無從籌措的資本，用于增加農業(yè)資產存量、加大農民收入流量。一大批村莊的面貌因農地整理、村莊整理、增減掛鉤項目得到顯著改變。很清楚，離開了城市土地增值向農村的重新注入，根本不可能有效推進新農村建設。雖然土地綜合整理在具體實施方面還有很多細節(jié)問題值得商榷，但是，與沒有這項政策相比，城市土地增值收入的分配格局確實得到了很大程度的改善。因此，課題組認為，成都市以這幾類方式 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體思路是大體正確和值得推廣的。 另一方面，在推進過程中，需要認真考慮和處理如下幾個問題： 第一，土地綜合整理項目的實施分配與定價規(guī)則需要讓農民參與，保證公開、公平。雖然成都市在過去幾年中實施了不少土地綜合整理的項目，但還是有很多村莊沒有獲得項目實施權，而這些地區(qū)的農民也有改善生產和生活條件的強烈愿望。而且，掛鉤項目（ 1020 萬 /畝）與農地整理項目（ /畝）的補償標準不一樣，到底誰有權拿到補償更高的掛鉤項目 ?分配的規(guī)則及相應的依據(jù)是什么 ? 第二，課題組在實際調研過程中看到，在實施 完農地整理、村莊整理或掛鉤項目后，雖然農民的房子變漂亮了，耕地增加了，但由于種糧的經濟收入仍遠低于從事二三產業(yè)的收入，大多數(shù)農民還是選擇進城務工。他們在城市那頭需要自己花錢租房，而在農村這頭的新房卻又長期閑置。 第三，有些農民為了獲得更高的土地增值收益，在自己的耕地上修建了經營性用房，這對于國家的耕地占補平衡是不利的 。 雷曉燕：從農地整理到掛鉤 —— 強制征地制度內有限彈性 前面黃躍同學對成都從農地整理到掛鉤的經驗做了直觀的介紹，下面我就這個方面對成都經驗作一個簡單概括。 假設要在一個城市的近郊發(fā)展一個房地產項 目，需要占用一塊耕地。我們知道城市近郊的土地拍賣一般會得到較高的收入，那么這個收入是怎樣分配的呢？首先要從政府獲得一個征地指標（在年度征地計劃之內），同時要向政府交付農轉用的費用以及征地其他費用，這是很大的一塊；另外還有一部分是付給這些近郊農民的征地拆遷補償，現(xiàn)行征地制度下，這還是比較低的比例；此外，根據(jù)我們國家法律規(guī)定，占用了耕地需要占補平衡，也就是說，需要從別的地方補充一塊同質同量的耕地。這個耕地從哪里來？成都最初的方式是在遠郊農村進行農地整理，也就是把未利用農地整理成為耕地，這樣有一部分收益就要付給這 些遠郊農村，作為農地整理的補償，這個補償基本上是彌補土地整理的成本，所以相對還是比較低的。對于這些遠郊農民來講，相當于是（免費）增加了一塊耕地。 但是，農村的未利用地畢竟有限，不能滿足城市化的發(fā)展，這就促使農地整理轉向了村莊整理。村莊整理讓農民更集約節(jié)約利用建設用地，減小住房占地面積，從而將騰出來的建設用地復墾為耕地，作為占補平衡之用。由于村莊整理的成本比農地整理高，其補償也相應提高一些，從每畝 萬提高到 萬。 成都從村莊整理中發(fā)現(xiàn)了一個特別之處，那就是村莊整理騰出來的本來就是建設用地，如果復墾為耕地，那就有了可以使用建設用地的指標，這些指標就可以為城市發(fā)展所用，這就發(fā)展成為以后的“掛鉤”項目，也就是將遠郊農村整理出來的建設用地指標，賣給近郊發(fā)展城市化所用。這個掛鉤項目有什么特別之處呢？首先就是有了建設用地指標，就可以不用向政府繳付農轉用的費用了，轉為向遠郊農民支付指標費用，另外這個建設用地指標最初并沒有在年度征地計劃限制之內。由于城市化的發(fā)展迅速，很多地方每年的征地計劃都不夠用，所以向別的地方調劑或者向國土部門申 請預支將來的計劃非常普遍，所以掛鉤得來的建設用地指標就顯得非常珍貴了，尤其是對于房價比較高的地區(qū)。因此，向遠郊農民支付的指標費用比以前的農地整理或者村莊整理要高很多，目前是每畝 15 萬