【正文】 第一，一次性的土地出讓收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過常規(guī)的土地稅費(fèi)，比如土地增值稅。另外，地方政府獲得的土地級(jí)差收入也用于地方公共支出，土地財(cái)政的縮減會(huì)造成公共支出的減少，政府公共職能能否完成也成 為一個(gè)問題。征地制度改革就是要?jiǎng)儕Z政府的這種壟斷權(quán)力。如果改革對(duì)政府來講沒有好處只有壞處的話，那么這樣的改革是不可行的。 本期簡(jiǎn)報(bào)將報(bào)道發(fā)布會(huì)第四部分：《全面改革征地制度的思考》的內(nèi)容。 全面地推進(jìn)確權(quán)工作，將為我國(guó)土地制度深層改革與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)奠定制度性基石。第三，現(xiàn)在很多農(nóng)民對(duì)確權(quán)之后流轉(zhuǎn)可能性的意識(shí)沒有跟上，應(yīng)該在確權(quán)的同時(shí)，讓農(nóng)民的意識(shí)跟進(jìn)，使農(nóng)民知道他們的住房和宅基地跟自留地一樣有價(jià)值，甚至更有價(jià)值。這包括很多方面涵義。最終達(dá)成的也便是資源更有效的配置，資源更集中的利用。沒有正規(guī)的權(quán)屬表達(dá)，我們也可以進(jìn)行交 易，但常常僅限于很小的范圍，熟人之間，很難找到更好的“價(jià)”，也很難提升一個(gè)村莊的經(jīng)濟(jì)總量。 三、確權(quán)更加積極的意義： 確權(quán)不僅具有防范風(fēng)險(xiǎn)功能，還會(huì) 有一系列積極的意義：確權(quán)給了農(nóng)民“權(quán)威、合法、抽象”的權(quán)屬表達(dá)。要說 明它的重要性，只需對(duì)胡司長(zhǎng)剛提到的自行車的例子稍加改動(dòng)：如果別人的自行車我拿來賣，我就可能不太在乎；但如果我自己賣自己的自行車，就會(huì)比較在意。總結(jié)來看，“三個(gè)集中”帶來一系列使用方式、分配方式的變動(dòng)，所有的變動(dòng)都可能引出問題：現(xiàn)在和以前不一樣了，多出的地和房給誰？類似的問題，使這些“變動(dòng)”的過程很可能變成其他利益主體侵犯農(nóng)民利益的機(jī)會(huì)。其中政策規(guī)定內(nèi)部分確為“批準(zhǔn)農(nóng)村宅基地”，其余部分確為“其他農(nóng)村宅基地”，兩個(gè)數(shù)據(jù)均記在同一使用權(quán)證中。也即，確權(quán)的過程與其目標(biāo)相似，都在“還權(quán)于民”；這也伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變：由原來的判官和直接博弈人，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的制定者與“服務(wù)員”。而經(jīng)過確權(quán)工作，剛剛路乾給大家展示的“證”，發(fā)證單位都是由縣以上人民政府或 相關(guān)政策執(zhí)行部門，過程也更加規(guī)范，這些“證”和相應(yīng)的“權(quán)”也就更具有公信力。 邢亦青：農(nóng)村土地確權(quán)的意義和啟示 剛剛周老師和幾位專家都已特別提到確權(quán)這項(xiàng) 工作的意義，在此我想簡(jiǎn)要總結(jié)一下在課題組的考察和討論中積累的對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)工作的意義的理解。 在這次產(chǎn)權(quán)制度改革和柳街鎮(zhèn)確權(quán)實(shí)踐中，我們至少得到兩點(diǎn)啟示：第一，確權(quán)是流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。在這次產(chǎn)權(quán)改革中，柳街鎮(zhèn)采用了現(xiàn)代化電子信息的手段，發(fā)明了現(xiàn)代版的魚鱗圖。通過測(cè)繪、戶調(diào)、校對(duì)、公示，就基本上完成了農(nóng)民的確權(quán)工作。村民和議事會(huì)要對(duì)登記的土地、房屋的方位、面積、權(quán)屬等等進(jìn)行核對(duì)。比如，從哪一天算起，遷入的人算是集體組織成員，享有土地的權(quán)利和流轉(zhuǎn)的收益，哪一天沒有這個(gè)權(quán)利。議事會(huì)是由村、組里有經(jīng)驗(yàn)的長(zhǎng)老組成的，他們一般都擔(dān)任過村莊管理方面的職務(wù)，對(duì)本村、本組的歷史和土地的變動(dòng)有豐富的知識(shí)。然而，由于沒有明確的流轉(zhuǎn)合約或交易系統(tǒng)的記載，很難搞清楚土地的權(quán)屬。 戶調(diào)的第二步是在戶籍信息的基礎(chǔ)上，把這塊地的實(shí)際占有者搞清楚。戶調(diào)就是要搞清楚土地、房屋的實(shí)際占有者。如果按臺(tái)帳面積確權(quán)，由于實(shí)際面積比臺(tái)帳面積多，多出的這部分面積確給誰？值得欣慰的是，成都市決定用實(shí)際面積確權(quán)，這就保障了農(nóng)民的權(quán)益。首先，農(nóng)村有一套土地的臺(tái)帳面積，這個(gè)面積 是上交農(nóng)業(yè)稅所采用的面積。下面我結(jié)合柳街鎮(zhèn)的確權(quán)過程，介紹一下確權(quán)中的一些困難和柳街鎮(zhèn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。 產(chǎn)權(quán)制度改革的第一個(gè)試點(diǎn)是都江堰柳街鎮(zhèn)。實(shí)際上，當(dāng)財(cái)產(chǎn)沒有流轉(zhuǎn)時(shí)，財(cái)產(chǎn)沒有市場(chǎng)價(jià)值，沒人會(huì)關(guān)心財(cái)產(chǎn)到底是誰的，財(cái)產(chǎn)的權(quán)利界線也因此是模糊的。周其仁教授主持會(huì)議，綜合課題組成員向大家匯報(bào)了調(diào)查報(bào)告主要內(nèi)容，并邀請(qǐng)了多位專家評(píng)論。中國(guó)當(dāng)前的土地制度是匯聚了整個(gè)世界史上不同土地制度而成為一體。我國(guó)農(nóng)村土地改革為什么這么困難？因?yàn)橐滥壳罢鞯刂贫葹楹诵牡耐恋刂贫?，?guó)家可以無償獲得土地。周老師說，李春城書記在 2021 年就把這件事情當(dāng)做自己的“執(zhí)政綱領(lǐng)”，這不是小事情。我個(gè)人認(rèn)為，最重要的是確權(quán)。關(guān)于中國(guó)一些最基本的問題，比如土地問題的 研究，這支隊(duì)伍是后繼有人。在學(xué)界、新聞界，在當(dāng)前能認(rèn)認(rèn)真真下去面對(duì)現(xiàn)實(shí)，按照學(xué)理和做人的倫理道德來做研究的人，目前還是太少。此外，一些村民不斷通過婚娶等手段使得集體經(jīng)濟(jì)組織增加了新的成員從而稀釋了成員權(quán)帶來的收益。 錦江模式的問題與挑戰(zhàn)在于：首先，因?yàn)闆]辦法實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)，錦江區(qū)拍賣價(jià)格只有 80 萬元每畝，而附近區(qū)位的國(guó)有土地是 182 萬，整個(gè)項(xiàng)目實(shí)際做下來還有 23 億左右的虧空，這個(gè)虧空是通過城市其它區(qū)域分配的土地收益來兜底的。 農(nóng)用地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)相對(duì)比較簡(jiǎn)單，工作也比較少，只需要核實(shí)、登記，一次流轉(zhuǎn)到集體經(jīng)濟(jì)組織，然后二次流轉(zhuǎn)直接給產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目業(yè)主。通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)了四宗共約 畝建設(shè)用地，協(xié)議轉(zhuǎn)讓價(jià)格為 80 萬元 /畝。錦江區(qū)的拆院并院跟以前講的掛鉤項(xiàng)目有很大區(qū)別：一般來講掛鉤必須有兩個(gè)項(xiàng)目區(qū)一一對(duì)應(yīng)，但是錦江區(qū)可以在 198 平方公里的區(qū)域內(nèi)任意兩個(gè)地點(diǎn)間進(jìn)行調(diào)整，只要保持總量不變即可。首先將所有區(qū)域劃分為集中居住區(qū)和非集中居住區(qū)，在集中居住區(qū)內(nèi)，對(duì) 300 余家企業(yè)實(shí)施拆除，對(duì)零星散居的 4500 余戶農(nóng)民實(shí)行宅基地置換，集中居住到石勝、大安兩個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)。實(shí)際操作過程中，是村集體出一部分股份，再由每個(gè)村民小組的組長(zhǎng)代表那個(gè)村民小組出一部分股份，組成公司。在給新型集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)的《集體土地使用權(quán)證》上，只明確了集體建設(shè)用地的面積，并沒有與具體地塊一一對(duì)應(yīng)。錦江區(qū)建設(shè)用地實(shí)測(cè)面積 8000 畝，遠(yuǎn)大于其 2021 年地籍臺(tái)帳面積 4000 畝。 錦江區(qū)的具體實(shí)踐，概括起來可以認(rèn)為是作為城市周邊或半城市化區(qū)域自主突破舊的制度框架約束，追求級(jí)差 地租收益的一次大膽嘗試，并且這完全是由官方推動(dòng)。 錦江模式實(shí)現(xiàn)的特別條件，在于成都市在 117平方公里的規(guī)劃城市建設(shè)區(qū)之外還設(shè)立了 198 平方公里的城區(qū)非城市建設(shè)用地。那么，其作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體進(jìn)行交易，可避免很多因?yàn)樗袡?quán)和使用權(quán)分離所造成的很多法律法規(guī)限制上的不便。比如宅基地之類的集體建設(shè)用地，可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但不可以流轉(zhuǎn)給集體之外的人。 黃凱：集體建設(shè)用地直接入市 —— 錦江模式的經(jīng)驗(yàn)與挑戰(zhàn) 剛才我的幾位同學(xué)已經(jīng)向大家介紹了繞開征地制度的幾種探索，包括小產(chǎn)權(quán)房、聯(lián)建和蛟龍工業(yè)港的 模式，這次在成都的調(diào)研中，我們還發(fā)現(xiàn)一個(gè)很有趣的案例，就是錦江區(qū)對(duì)集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)的推動(dòng)。 2021 年第 50 期（總第 811 期） 《成都土地制度改革報(bào)告》發(fā)布會(huì)簡(jiǎn)報(bào)四 2021 年 6 月 24 日，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院在朗潤(rùn)園舉行《還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ) —— 成都土地制度改革實(shí)踐調(diào)查報(bào)告》發(fā)布會(huì)。而且，部分地方官員并不贊成聯(lián)建。聯(lián)建會(huì)促使人們把現(xiàn)有生產(chǎn)生活模式固定下來，不利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程。它不利于集中，也不利于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，是一種自然經(jīng)濟(jì)的模式。我們應(yīng)該提倡集體用地的流轉(zhuǎn)。如果農(nóng)民集體或者農(nóng)民個(gè)人以節(jié)約土地和節(jié)約房屋資源換取特定的收益，這應(yīng)該是要鼓勵(lì)的。那么，政府再要建設(shè)用地怎么辦？這就可能產(chǎn)生很多問題。大城市郊區(qū)大量集體建設(shè)用地的出現(xiàn)非常普遍。 為什么控制建設(shè)規(guī)模是關(guān)鍵呢？因?yàn)榻ㄔO(shè)規(guī)模涉及到今后建設(shè)美好家園的可能。當(dāng)然，“小產(chǎn)權(quán)房”也有這個(gè)問題。它的形 成過程并不是一種市場(chǎng)的交易行為。比方說一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)過熱，如果這一塊再加一塊建設(shè)用地就麻煩了。不管是2021 年還是 2021 年用，反正最后都能用。首先要優(yōu)化用地的結(jié)構(gòu)和布局，之后才考慮怎么集約用地。 我從四個(gè)方面對(duì)案例來進(jìn)行評(píng)論。但是，村莊始終還是需要公共品投資的，比如道路、溝渠等等。開展聯(lián)建以后，農(nóng) 民財(cái)產(chǎn)權(quán)被撤底盤活，原來不甚明顯的農(nóng)民利益也就激顯出來。第一，土地的所有權(quán)是村集體，農(nóng)戶在交易時(shí)必須把自己的土地還給村集體，獲得村集體所有者同意才行。小產(chǎn)權(quán)房缺乏法律保護(hù)，保護(hù)耕地成為空談。（ 6）聯(lián)建還可以有效保護(hù)耕地。（ 4）產(chǎn)權(quán)保護(hù)狀況而言，征地制度受到現(xiàn)行法律保護(hù)，而“小產(chǎn)權(quán)房”是不能頒證的，處于法外狀態(tài)。土地使用證的頒發(fā)是對(duì)現(xiàn)有制度很大的突破。（ 2）召開村民大會(huì)，由三分之二村 民同意在本村開展聯(lián)建，確定聯(lián)建方案。聯(lián)建方中國(guó)建筑建設(shè)集團(tuán)是國(guó)資委下屬的一家央企，與 35戶農(nóng)民達(dá)成協(xié)議，流轉(zhuǎn) 24 畝土地，其中用 3畝用做農(nóng)戶的災(zāi)后安置，剩下 21畝供開發(fā)使用。一對(duì)一單戶聯(lián)建的規(guī)模都比較小，無法滿足城市化的土地資源需求量。據(jù)我們了解，現(xiàn)在王正良已經(jīng)把房子轉(zhuǎn)租給鄧小林，和鄧小林一起做鄉(xiāng)村酒店開發(fā)。實(shí)際上，張先生是花了 28萬元購(gòu)買 100 平方米的土地使用權(quán)。在地震發(fā)生以前，許多城里人就想到他家購(gòu)置房產(chǎn)，他也有意愿出售。在整個(gè)過程中，政府的工作是被嚴(yán)格限定的，僅僅包括提供規(guī)劃、把關(guān)質(zhì)量和確權(quán)辦證。本質(zhì)上看，這是市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。這些樓房都是農(nóng)戶自己建的，政府基本沒有在其中投入一分錢。我想著重探討聯(lián)建的方式。完全依靠地方財(cái)政也不現(xiàn)實(shí)，成都市政府從2021 到 2021 年的財(cái)政盈余不過 130 多億，還不夠?yàn)?zāi)后重建的一半。房屋重建工作中最大的問題就是資金問題。 本期簡(jiǎn)報(bào)將報(bào)道發(fā)布會(huì)第二部分《突破征地制度的嘗試》的部分內(nèi)容：北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院研究生徐建煒同學(xué)發(fā)言以及國(guó)土資源部總規(guī)劃師胡存智先生評(píng)論。第五，強(qiáng)調(diào)政府在其中要進(jìn)行積極的政策配套，尤其要推進(jìn)財(cái)稅制度的變革，這是改革能否穩(wěn)妥進(jìn)行的關(guān)鍵。第三步就是努力推動(dòng)土地整治的市場(chǎng)運(yùn)行，即不是依靠行政命令來決定一個(gè)地方是否整治、如何整治，而是在確權(quán)之后，讓當(dāng)?shù)厝藳Q定他們要怎么做。如果有一個(gè)市場(chǎng)來對(duì) 億畝建設(shè)用地資源說“是”，而且可以搭建一個(gè)空間配置的平臺(tái)的話，那么占地的壓力也會(huì)隨之得到緩解。對(duì)于利益錯(cuò)綜復(fù)雜，且涉及主體眾多的小產(chǎn)權(quán)房問題，不但要拿出勇氣來管，而且要積極地給出解決措施，尋求規(guī)范和應(yīng)對(duì)的正確渠道。這樣的房子恐怕只有老父親和老母親在住，真是一種巨大的浪費(fèi)。買房人如果不能獲得房證和地證，下一步的流轉(zhuǎn)如何完成？如果考慮不到下一次流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)小產(chǎn)權(quán)房的居民、農(nóng)民，如何充分認(rèn)識(shí)到房產(chǎn)的價(jià)值？其次，房屋通常沒有走過報(bào)建、規(guī)劃等程序，因此質(zhì)量缺乏有效監(jiān)控。 如果盤活這些資產(chǎn)，給予這些資產(chǎn)流轉(zhuǎn)以合法的渠道，并妥善地尋求利益平衡點(diǎn)，將釋放多大的經(jīng)濟(jì)潛能？參照城市房改這個(gè)體系，集體建設(shè)用地入市問題，甚至小產(chǎn)權(quán)房問題，如果能妥善解決，很可能成為下一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善分配關(guān)系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的發(fā)力點(diǎn)。其次就是不符合“掛鉤項(xiàng)目”的常規(guī)程序，先上車后補(bǔ)票。 “解決遺留問題”（解決已建成的小產(chǎn)權(quán)房問題），三道堰提供了哪些思路呢？安置房由于房主分散，協(xié)調(diào)困難，尚無合法化可能；樓盤的規(guī)范，當(dāng)?shù)亟o出了一個(gè)兩步走的思路。從房產(chǎn)完全私有私用的角度看，無疑是弱化了房權(quán)。按用途，土地又主要分為農(nóng)地、建設(shè)用地和未利用地。 20212021 年全古堰社區(qū) 700 戶中尚未參與舊城改造的開始參與，同時(shí)開始有成批的樓盤出現(xiàn)，價(jià)格卻有增無減，這和成都的房?jī)r(jià)高企直接相關(guān)，但也和三道堰鎮(zhèn)舊城改造面貌改變、匯集成都買房人群不無關(guān)系。“級(jí)差地租是所偉大的學(xué)校”，用這句話描述相當(dāng)貼切。這 2021 元并非全部落在建筑商的腰包，而是要支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、拆遷補(bǔ)償、安置補(bǔ)償、占用農(nóng)地的補(bǔ)償?shù)乳_支 —— 農(nóng)地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和政府征地、租地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相似。安置房，也就是 700 戶居民的房子，以“統(tǒng)歸自建”的方式建成，兩樓一底或三樓一底。通過三輪舊城改造，本來只有 700 戶左右的居民的古堰社區(qū)，已經(jīng)成為一個(gè)有非自住安置房 1400 套左右，樓盤商品房 4500 套左右的新興小鎮(zhèn)。 很難想象， 2021 年前后三道堰鎮(zhèn)到處還都是解放前的房子，人民生活拮據(jù)，財(cái)政資金匱乏，基礎(chǔ)設(shè)施跟不上。好消息是蛟龍工業(yè)港經(jīng)受住了這次金融危機(jī)的考驗(yàn)，仍然有企業(yè)在排隊(duì)，讓人不得不嘆服這種新的工業(yè)園發(fā)展模式的生命力。農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)的總量并沒有突破。 最終合理化的完成則是“條條”政府和“塊塊”政府協(xié)調(diào)行動(dòng)的結(jié)果：在蛟龍補(bǔ)交部分罰款后，雙流縣國(guó)土局前后兩次動(dòng)用寶貴的“ 20212020 年土地利用規(guī)劃”計(jì)劃內(nèi)用地指標(biāo)，幫助蛟龍完成調(diào)規(guī)；雙流縣財(cái) 政則幫蛟龍墊付大部分占補(bǔ)平衡費(fèi)。另外由于它不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，也難說是土地聯(lián)營(yíng)。租金支付以市場(chǎng)價(jià)格折算成貨幣來支付，可以規(guī)避通脹風(fēng)險(xiǎn)。首先，它解決了中小企業(yè)用地難的問題。二，集體出面將土地出租或入股給蛟龍。就拿占地 5 畝，建筑面積 2021米的標(biāo)準(zhǔn)廠房，如果用招拍掛方式拿地：首先要支付土地出讓金 20*5=100 萬，廠房建筑安裝費(fèi)： 1600 元 /m2*2021=320 萬；合計(jì) 420 萬元。 蛟龍的運(yùn)營(yíng)模式 蛟龍的主營(yíng)業(yè)務(wù)是出租廠房，基本業(yè)務(wù)流程是：從農(nóng)民那里租地建廠房，然后出租廠房給中小企業(yè)；用賺取的租金收入來支付給農(nóng)民的地租；租金差就是蛟龍的利潤(rùn)。工業(yè)化的迅猛發(fā)展催生出了數(shù)以萬計(jì)中小企業(yè)，而在現(xiàn)有征地制度下中 小企業(yè)拿地難。黃玉蛟在青羊的成功，為他帶來巨大的聲譽(yù)和新的商機(jī)。這個(gè)過程使黃玉蛟對(duì)中小企業(yè)用地難有了深切體會(huì)。黃玉蛟是重慶涪陵人， 1968 年出生于一個(gè)貧困農(nóng)村家庭。蛟龍工業(yè)港建設(shè)了污水處理廠、自來水廠、學(xué)校、公交車站等等基礎(chǔ)設(shè)施，而且?guī)缀鯖]有花政府一分錢。兩個(gè)園區(qū)周邊交通極為便捷，工業(yè)區(qū)位優(yōu)勢(shì)非常明顯。從全國(guó)看同時(shí)具備這三個(gè)特點(diǎn)的工業(yè)園可能絕無僅有。 本期簡(jiǎn)報(bào)將報(bào)道發(fā)布會(huì)第二部分《突破征地制度的嘗試》的部分內(nèi)容：北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院研究生程令國(guó)和趙瓊同學(xué)報(bào)告。這將在后面的演講中進(jìn)行詳細(xì)的講述。再次，項(xiàng)目區(qū)是由國(guó)土部門審批，國(guó)土部門人力有限，要把全國(guó)審批下來，速度非常慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。誰可以進(jìn)行掛鉤，掛鉤到什么地方去，掛多遠(yuǎn)都由行政部門決定，而不是由市場(chǎng)決定