【導讀】定長期發(fā)展的可靠基礎——成都土地制度改革實踐調(diào)查報告》發(fā)布會。我們分七期簡略報道發(fā)布會概況。本期簡報報告周其仁教授開場致辭和。黃躍同學、雷曉燕教授以“在現(xiàn)存的征地模式內(nèi)起步”為題所作報告和評論。首先，從資源配置來看，我們這個國家多年在計劃體制下，在戶?？?、糧食、勞動力流動方面的限制下，城市化進展比正常情況要慢。后，城門相對打開，城市化在加速推進。但即便這樣，到2021年中國城市化率。還是低于世界的平均水平。改革開放以來，種地的權利已經(jīng)還給農(nóng)民，農(nóng)村勞動力的流動權也已經(jīng)還給。目前，中國農(nóng)民的。成都是國家級綜合改革開放的實驗區(qū)。課題組成員大都是北大發(fā)展研究院中國經(jīng)濟研究中心的師生。成正常教學科研工作任務前提下，我們實施了成都實踐調(diào)查項目，做了這項研究，據(jù)了解，成都市自2021年提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略以來，在遵守國家關于耕。以成都市金堂縣棲賢鄉(xiāng)向前村為例，2021年，成都市為了推進中心城區(qū)的城市化建設，需要征用一千多畝耕地。

　　

【正文】 土地、房屋進行確權、登記、頒證，給農(nóng)民的財產(chǎn)權利以清晰的、合法的表達?？梢哉f，確權是流轉的基礎。 產(chǎn)權制度改革的第一個試點是都江堰柳街鎮(zhèn)。 2021 年 3 月份，柳街鎮(zhèn) 鶴鳴村村民領到了《中華人民共和國房屋所有權證》、《中華人民共和國林權證》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》，《中華人民共和國集體土地所有權證》和《中華人民共和國集體土地使用權證》。然而，確權工作是復雜的。農(nóng)村的土地和房屋經(jīng)過多年的變動，邊界已經(jīng)模糊，要確權不是一件容易的事。下面我結合柳街鎮(zhèn)的確權過程，介紹一下確權中的一些困難和柳街鎮(zhèn)的實踐經(jīng)驗。 確權工作分為測繪、戶調(diào)、校對、公示等幾個階段。測繪就是畫圖和量度，把地形地貌，土地的方位、形狀在圖上勾勒清楚，把土地和房屋的面積測量清楚、把房屋的結構搞清楚。 建國六十年來，我國還沒有一套真實的、完整的土地數(shù)據(jù)資料，這給確權工作帶來了困難。首先，農(nóng)村有一套土地的臺帳面積，這個面積 是上交農(nóng)業(yè)稅所采用的面積。由于要上稅，臺帳面積一般比實際面積小 30%。其次，臺帳面積根據(jù)耕地的產(chǎn)量分為三等九級。同樣的臺帳面積，產(chǎn)量高的田實際面積小，產(chǎn)量低的田實際面積大。如果按臺帳面積確權，由于實際面積比臺帳面積多，多出的這部分面積確給誰？值得欣慰的是，成都市決定用實際面積確權，這就保障了農(nóng)民的權益。 確權的第二個工作是戶調(diào)。戶調(diào)的第一步是要了解戶籍信息。比如，這家的戶主是誰，有哪些家 庭成員；在這個地區(qū)居住的人中，有哪些人享有集體組織成員權。戶調(diào)就是要搞清楚土地、房屋的實際占有者。確權中發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村的人口信息也是不準確的：有的人在公安系統(tǒng)里有記錄，卻沒有戶口本；有的人有戶口本，但在公安系統(tǒng)的記錄中找不到這個人；有的人既沒有戶口本，在公安系統(tǒng)的記錄中也沒有這個人，也就是所謂的“黑人”。具我們了解，實際人口數(shù)據(jù)和公安系統(tǒng)的記錄相差近 10%。這次確權幫助我們把農(nóng)村的基本人口信息也搞清楚了。 戶調(diào)的第二步是在戶籍信息的基礎上，把這塊地的實際占有者搞清楚。這不是一件容易的事情。我國的農(nóng)業(yè)政策，在 這三十年來有了許多變動。一輪承包、 二輪承包、 2021 年農(nóng)業(yè)稅的取消，都使得土地的占有發(fā)生了多次變動。然而，由于沒有明確的流轉合約或交易系統(tǒng)的記載，很難搞清楚土地的權屬。同一塊田，張三說是張三的，李四說是李四的。這塊田到底是誰的，光靠政府工作人員是搞不清楚的。在這次產(chǎn)權改革中，柳街鎮(zhèn)通過選舉議事會的方式，很好地解決了這一問題。議事會是由村、組里有經(jīng)驗的長老組成的，他們一般都擔任過村莊管理方面的職務，對本村、本組的歷史和土地的變動有豐富的知識。由他們組成議事會來調(diào)解農(nóng)戶之間的糾紛，農(nóng)戶一般都比較容易接受，這就 極大的加快了確權的進度。目前，議事會制度得到了進一步完善，一方面有助于村 “ 兩委 ” 開展工作，宣傳國家政策，另一方面也起到了對村委會的監(jiān)督作用。 在議事會的基礎上，柳街鎮(zhèn)各個村組制訂了《村規(guī)民約》，把確權中的糾紛以《村規(guī)民約》的形式固定下來。比如，從哪一天算起，遷入的人算是集體組織成員，享有土地的權利和流轉的收益，哪一天沒有這個權利。確權方面的其他糾紛，也用類似的方式予以規(guī)定。議事會和《村規(guī)民約》完善了我國村級治理結構。 測繪、戶調(diào)完了之后就是校對，校對包括權屬校對和數(shù)據(jù)校對。村民和議事會要對登記的土地、房屋的方位、面積、權屬等等進行核對。如果有問題，重新進行測繪、戶調(diào)，一直到?jīng)]有問題才進入公示階段。 公示中，一是要對權利人（戶主）進行公示；二是每戶要簽署八個無異議聲明，包括戶主（權利人）簽字無異議；本戶家庭成員人口數(shù)無異議；本戶承包地田塊分布位置和登記面積無異議；本戶自留地面積登記無異議；本戶屋（宅）基地面積登記無異議；本戶房屋建筑面積登記無異議；本戶對本組公示的集體經(jīng)濟組織成員名單無異議；本戶對本村、本組公示的集體資產(chǎn)登 記無異議。如果在公示期內(nèi)沒有異議，就將公示結果交由相關部門作為發(fā)證的依據(jù)。通過測繪、戶調(diào)、校對、公示，就基本上完成了農(nóng)民的確權工作。 在確權工作中，柳街鎮(zhèn)另一個值得學習的經(jīng)驗是發(fā)明了現(xiàn)代化的地籍信息管理系統(tǒng)，也就是魚鱗圖系統(tǒng)。明清時代，魚鱗圖曾作為土地管理和流轉的依據(jù)，極大的方便了地方政府對地籍信息的管理，也方便了土地流轉。但是，自建國以來，我國還沒有一個清晰有效的記載和管理土地信息的方法。在這次產(chǎn)權改革中，柳街鎮(zhèn)采用了現(xiàn)代化電子信息的手段，發(fā)明了現(xiàn)代版的魚鱗圖。只要用鼠標在魚鱗系統(tǒng)中隨意圈出一塊多邊形土地 ，這塊地的權屬、面積、地類、四至都可以顯示出來。魚鱗系統(tǒng)極大了降低了確權的工作量、加快了確權的進度。同時，該系統(tǒng)能夠清晰的表達有關土地的信息，為土地流轉奠定了基礎。 在這次產(chǎn)權制度改革和柳街鎮(zhèn)確權實踐中，我們至少得到兩點啟示：第一，確權是流轉的基礎。清晰明確的產(chǎn)權，為保障農(nóng)民在土地流轉中的合法權益奠定了基礎。第二，建國六十年來，我國還缺乏對農(nóng)村基層數(shù)據(jù)信息的掌握。建立一個類似魚鱗系統(tǒng)的、完整有效的農(nóng)村基層數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)是十分有必要的。 邢亦青：農(nóng)村土地確權的意義和啟示 剛剛周老師和幾位專家都已特別提到確權這項 工作的意義，在此我想簡要總結一下在課題組的考察和討論中積累的對農(nóng)村土地確權工作的意義的理解。我手中是一張《城市房屋所有權證》，這是從我家里拿來的；如我家一樣，在城市里家家戶戶都有這個證。類似的證在農(nóng)村的情況如何呢？建國之初，農(nóng)村也有房產(chǎn)證和土地證，但經(jīng)過公社化運動等一系列歷史沿革，這些證沒有了 —— 城鄉(xiāng)存在著“有”和“無”的對比。后來一些鄉(xiāng)村下發(fā)了《城鎮(zhèn)房屋所有權證》，發(fā)證單位級別低，也很不規(guī)范 —— 于是形成了“規(guī)范”與“不規(guī)范”的對比。而經(jīng)過確權工作，剛剛路乾給大家展示的“證”，發(fā)證單位都是由縣以上人民政府或 相關政策執(zhí)行部門，過程也更加規(guī)范，這些“證”和相應的“權”也就更具有公信力?？梢哉f，像都江堰柳街鎮(zhèn)這樣的確權工作，終于在“權證的規(guī)范擁有”意義上把城、鄉(xiāng)的距離拉平。下面從三個層面來討論確權工作的意義。 一、成都確權工作中帶給我們的直接啟發(fā)： 第一，確權工作中解決糾紛的辦法是：政府只控制總量，具體怎么分由農(nóng)民自己做主；農(nóng)村創(chuàng)立以“議事會”為代表的新的村級治理結構。也即，確權的過程與其目標相似，都在“還權于民”；這也伴隨著政府職能的轉變：由原來的判官和直接博弈人，逐漸轉變?yōu)橐?guī)則的制定者與“服務員”。 第二，確權 過程中宅基地面積分塊處理。目前政策規(guī)定（依地區(qū)不同）農(nóng)村居民人均可擁有宅基地不超過 3035 平米；但人均實際擁有量卻遠大于此（柳街鎮(zhèn)最新實測的數(shù)據(jù)為例，人均房占地面積約 133 平米）。成都市在確權時找到了政策與現(xiàn)實間一個平衡的辦法：將現(xiàn)有宅基地的實測面積分為兩個條目進行確權。其中政策規(guī)定內(nèi)部分確為“批準農(nóng)村宅基地”，其余部分確為“其他農(nóng)村宅基地”，兩個數(shù)據(jù)均記在同一使用權證中。 這種分塊處理的啟示包括：在宅基地現(xiàn)行的“無償性”，與“引入經(jīng)濟杠桿的需求”這對矛盾中，可以對“批準農(nóng)村宅基地部分”保持無償，而對其余 部分討論收取稅費的可能；此外，可以規(guī)定“批準部分”使其不可流轉，而相應對“其余部分”討論流轉的可能性 —— 這樣硬化一部分，軟化另一部分，可能是解決“流轉帶來級差地租與土地集約利用”與“失房的擔心”這對矛盾的一個途徑。 二、確權的“防御”意義： 我們感到成都實踐有一種“倒爬樓梯”的感覺： 2021 年起成都提出“三個集中” —— 工業(yè)向發(fā)展區(qū)域集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中 —— 作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或者城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容。 2021 年成都市委一號文件部署“農(nóng)村產(chǎn)權制度改革”，其中首要任務是進行全面的確權，尤其是要權屬明晰到戶?？偨Y來看，“三個集中”帶來一系列使用方式、分配方式的變動，所有的變動都可能引出問題：現(xiàn)在和以前不一樣了，多出的地和房給誰？類似的問題，使這些“變動”的過程很可能變成其他利益主體侵犯農(nóng)民利益的機會。成都下如此大決心，率先全面推開“確權”工作，是因為確權可以消除“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地制度改革中的系統(tǒng)性風險”。 確權首先是“清資核產(chǎn)”，把以前的量和歸屬劃清楚；否則我們更不可能搞清現(xiàn)在分配的問題。其次是確立農(nóng)民的主體地位。要說 明它的重要性，只需對胡司長剛提到的自行車的例子稍加改動：如果別人的自行車我拿來賣，我就可能不太在乎；但如果我自己賣自己的自行車，就會比較在意。土地也是同樣的道理：農(nóng)民的地由政府來考慮如何賣，如何處置，有時候總不免有“我賣別人東西”的感覺。與其如此，不如把這個東西的權利直接給農(nóng)民，讓農(nóng)民自己去賣自己的東西。換句話說，確權是把“政府思考如何保護農(nóng)民”的現(xiàn)狀部分地變到“讓農(nóng)民有權自己保護自己”；這樣在某種程度上為農(nóng)民提供了系統(tǒng)性的保障，為改革加上了保險閥。 三、確權更加積極的意義： 確權不僅具有防范風險功能，還會 有一系列積極的意義：確權給了農(nóng)民“權威、合法、抽象”的權屬表達。首先是“止紛定爭”，使人們的精力都投入到生產(chǎn)生活中；其次，這種表達使遠距離對資源的擁有及取得收入成為可能，這在如今大量農(nóng)民離鄉(xiāng)進城務工的背景下尤為重要，使他們不必擔心他們擁有使用權的土地或其帶來的收益因自己的離開而被他人侵占。 確權更重要的意義是協(xié)助“廣泛的流轉”：都江堰房管所門前有一個橫幅，“農(nóng)村產(chǎn)權制度改革確權是基礎，流轉是核心，配套是保障。”確權實際上不僅是在保護交易，而且還在提供新的更廣泛的交易機會。沒有正規(guī)的權屬表達，我們也可以進行交 易，但常常僅限于很小的范圍，熟人之間，很難找到更好的“價”，也很難提升一個村莊的經(jīng)濟總量。而有了正規(guī)的權證與保障體系，相互不認識的經(jīng)濟參與者，即使不見面，甚至有不同的文化、國籍、語言，也可以放心地廣泛參與到交易中。這樣看，也許確權并不是流轉的前提，但它卻是“廣泛流轉”的前提。而更好的釋放土地級差收入，更多引入資本，擴大農(nóng)村經(jīng)濟總量，都有賴于更廣泛的交易可能性。最終達成的也便是資源更有效的配置，資源更集中的利用。 當下的金融危機，政府撥了 4萬億做基礎設施投資。而確權這項工作，非常復雜、瑣碎、艱難，也需要政府去 推，并需要大量的人力物力。但這些花費并不是沒有價值的，因為它是一種無形的、抽象的建設，是“社會主義市場經(jīng)濟制度的基礎設施投資”。這包括很多方面涵義。第一，它是建國 60年第一次全面推進的“清資核產(chǎn)”工作；第二，它是從權利上提供城鄉(xiāng)公平的起點；第三，它是這次報告中提到的，圍繞土地問題思考城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基石；第四，它是提供廣泛公共服務的落腳點 —— 如果有一個不動的土地、不動的資產(chǎn)，和人民聯(lián)起來形成服務網(wǎng)絡，公共服務就會延續(xù)下去；第五，它同樣也是未來財稅體系的支撐：只有先確定權利，才可能正常進行財稅或補貼。 當然，成都市 確權工作中也存在一些問題：首先，實測與確權的關系應該清楚 —— 先測清楚再確權。其次，工作中出現(xiàn)了部分按臺帳確權，或者“確空權”的問題（報告里已有詳細討論）。第三，現(xiàn)在很多農(nóng)民對確權之后流轉可能性的意識沒有跟上，應該在確權的同時，讓農(nóng)民的意識跟進，使農(nóng)民知道他們的住房和宅基地跟自留地一樣有價值，甚至更有價值。當然，這種意識的傳播，在政府之外，更需要媒體、社會大眾作為媒介?？偠灾?，確權要做的扎實，這樣才能充分更發(fā)揮其意義。 最后需要強調(diào)，確權操作中的問題絕不會掩蓋這項工作的重大意義，或影響我們對這項工作的肯定。 全面地推進確權工作，將為我國土地制度深層改革與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設奠定制度性基石。 2021 年第 52 期（總第 813 期） 《成都土地制度改革報告》發(fā)布會簡報六 2021 年 6 月 24 日，北京大學國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎 —— 成都土地制度改革實踐調(diào)查報告》發(fā)布會。周其仁教授主持會議，綜合課題組成員向大家匯報了調(diào)查報告主要內(nèi)容，并邀請了多位專家評論。 我們分七期簡略報道發(fā)布會概況。 本期簡報將報道發(fā)布會第四部分：《全面改革征地制度的思考》的內(nèi)容。本部分有兩位報告人發(fā)言，分別是北京大學國家發(fā)展研究院 李力行教授 和研究生譚力同學。 李力行：改革征地制度與稅收轉型 前面各位的發(fā)言已經(jīng)描述了改革征地制度的必要性以及改革征地制度對農(nóng)民有什么樣的好處。然而，改革征地制度所面臨的主體還是政府，尤其是地方政府。如果改革對政府來講沒有好處只有壞處的話，那么這樣的改革是不可行的。所以下面我從公共財政的角度來講一下改革征地制度所面臨的稅收轉型問題。 我們觀察到，中國現(xiàn)在城市化的推動力是以“征地 賣地”為特點的 土地財政。政府通過壟斷力量低價從農(nóng)民那里拿到地，高價出讓出去，形成的土地績差收益成為城市化推進的動力。征地制度改革就是要剝奪政府的這種壟斷權力。這無疑會使得土地財政大幅萎縮，那么地方政府愿意嗎？如果地方政府不愿意的話，我們改革征地制度就只能是一個“烏托邦”。要使征地制度改革在地方政府層面可行，需要在財政收入方面有所彌補。很重要的一點，就是要以對占有土地、房產(chǎn)等資源進行普遍征稅來替代現(xiàn)有的土地財政。另外，地方政府獲得的土地級差收入也用于地方公共支出，土地財政的縮減會造成公共支出的減少，政府公共職能能否完成也成 為一個問題。因此，地方政府公共職能也需要轉型。例如蛟龍工業(yè)港就是一個例子，在 4平方公里內(nèi)，污水、學校和基礎設施都由民營的蛟龍工業(yè)港提供，政府不用操心這些公共職能的履行。 下面我先介紹一下現(xiàn)有征地制度下土地財政的特點。第一，一次性的土地出讓收入遠遠超過常規(guī)的土地稅費，比如土地增值稅。第二，在這種情況下，地方政府缺乏節(jié)約用地的經(jīng)濟動機，因為它只有通過不斷征地、賣地才能獲得土地出讓收入，而不會在意小量的正規(guī)的土地稅費。第三，于是就出現(xiàn)了攤大餅式的城市發(fā)展