【正文】 了中小企業(yè)用地難的問題。農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)的總量并沒有突破。安置房，也就是 700 戶居民的房子，以“統(tǒng)歸自建”的方式建成，兩樓一底或三樓一底。按用途，土地又主要分為農(nóng)地、建設(shè)用地和未利用地。 如果盤活這些資產(chǎn)，給予這些資產(chǎn)流轉(zhuǎn)以合法的渠道，并妥善地尋求利益平衡點(diǎn)，將釋放多大的經(jīng)濟(jì)潛能？參照城市房改這個(gè)體系，集體建設(shè)用地入市問題，甚至小產(chǎn)權(quán)房問題，如果能妥善解決，很可能成為下一輪經(jīng)濟(jì)增長、改善分配關(guān)系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的發(fā)力點(diǎn)。如果有一個(gè)市場來對 億畝建設(shè)用地資源說“是”，而且可以搭建一個(gè)空間配置的平臺的話，那么占地的壓力也會隨之得到緩解。房屋重建工作中最大的問題就是資金問題。本質(zhì)上看，這是市場機(jī)制對土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。據(jù)我們了解，現(xiàn)在王正良已經(jīng)把房子轉(zhuǎn)租給鄧小林，和鄧小林一起做鄉(xiāng)村酒店開發(fā)。土地使用證的頒發(fā)是對現(xiàn)有制度很大的突破。第一，土地的所有權(quán)是村集體，農(nóng)戶在交易時(shí)必須把自己的土地還給村集體，獲得村集體所有者同意才行。首先要優(yōu)化用地的結(jié)構(gòu)和布局，之后才考慮怎么集約用地。當(dāng)然，“小產(chǎn)權(quán)房”也有這個(gè)問題。如果農(nóng)民集體或者農(nóng)民個(gè)人以節(jié)約土地和節(jié)約房屋資源換取特定的收益，這應(yīng)該是要鼓勵(lì)的。而且，部分地方官員并不贊成聯(lián)建。那么，其作為獨(dú)立的市場主體進(jìn)行交易，可避免很多因?yàn)樗袡?quán)和使用權(quán)分離所造成的很多法律法規(guī)限制上的不便。在給新型集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)的《集體土地使用權(quán)證》上，只明確了集體建設(shè)用地的面積，并沒有與具體地塊一一對應(yīng)。通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)了四宗共約 畝建設(shè)用地，協(xié)議轉(zhuǎn)讓價(jià)格為 80 萬元 /畝。在學(xué)界、新聞界，在當(dāng)前能認(rèn)認(rèn)真真下去面對現(xiàn)實(shí)，按照學(xué)理和做人的倫理道德來做研究的人，目前還是太少。我國農(nóng)村土地改革為什么這么困難？因?yàn)橐滥壳罢鞯刂贫葹楹诵牡耐恋刂贫?，國家可以無償獲得土地。 產(chǎn)權(quán)制度改革的第一個(gè)試點(diǎn)是都江堰柳街鎮(zhèn)。戶調(diào)就是要搞清楚土地、房屋的實(shí)際占有者。比如，從哪一天算起，遷入的人算是集體組織成員，享有土地的權(quán)利和流轉(zhuǎn)的收益，哪一天沒有這個(gè)權(quán)利。 在這次產(chǎn)權(quán)制度改革和柳街鎮(zhèn)確權(quán)實(shí)踐中，我們至少得到兩點(diǎn)啟示：第一，確權(quán)是流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。其中政策規(guī)定內(nèi)部分確為“批準(zhǔn)農(nóng)村宅基地”，其余部分確為“其他農(nóng)村宅基地”，兩個(gè)數(shù)據(jù)均記在同一使用權(quán)證中。沒有正規(guī)的權(quán)屬表達(dá)，我們也可以進(jìn)行交 易，但常常僅限于很小的范圍，熟人之間，很難找到更好的“價(jià)”，也很難提升一個(gè)村莊的經(jīng)濟(jì)總量。 全面地推進(jìn)確權(quán)工作，將為我國土地制度深層改革與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)奠定制度性基石。另外，地方政府獲得的土地級差收入也用于地方公共支出，土地財(cái)政的縮減會造成公共支出的減少，政府公共職能能否完成也成 為一個(gè)問題。征地制度改革就是要?jiǎng)儕Z政府的這種壟斷權(quán)力。第三，現(xiàn)在很多農(nóng)民對確權(quán)之后流轉(zhuǎn)可能性的意識沒有跟上，應(yīng)該在確權(quán)的同時(shí)，讓農(nóng)民的意識跟進(jìn)，使農(nóng)民知道他們的住房和宅基地跟自留地一樣有價(jià)值，甚至更有價(jià)值。 三、確權(quán)更加積極的意義： 確權(quán)不僅具有防范風(fēng)險(xiǎn)功能，還會 有一系列積極的意義：確權(quán)給了農(nóng)民“權(quán)威、合法、抽象”的權(quán)屬表達(dá)。也即，確權(quán)的過程與其目標(biāo)相似，都在“還權(quán)于民”；這也伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變：由原來的判官和直接博弈人，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的制定者與“服務(wù)員”。在這次產(chǎn)權(quán)改革中，柳街鎮(zhèn)采用了現(xiàn)代化電子信息的手段，發(fā)明了現(xiàn)代版的魚鱗圖。議事會是由村、組里有經(jīng)驗(yàn)的長老組成的，他們一般都擔(dān)任過村莊管理方面的職務(wù)，對本村、本組的歷史和土地的變動(dòng)有豐富的知識。如果按臺帳面積確權(quán)，由于實(shí)際面積比臺帳面積多，多出的這部分面積確給誰？值得欣慰的是，成都市決定用實(shí)際面積確權(quán)，這就保障了農(nóng)民的權(quán)益。實(shí)際上，當(dāng)財(cái)產(chǎn)沒有流轉(zhuǎn)時(shí)，財(cái)產(chǎn)沒有市場價(jià)值，沒人會關(guān)心財(cái)產(chǎn)到底是誰的，財(cái)產(chǎn)的權(quán)利界線也因此是模糊的。周老師說，李春城書記在 2021 年就把這件事情當(dāng)做自己的“執(zhí)政綱領(lǐng)”，這不是小事情。此外，一些村民不斷通過婚娶等手段使得集體經(jīng)濟(jì)組織增加了新的成員從而稀釋了成員權(quán)帶來的收益。錦江區(qū)的拆院并院跟以前講的掛鉤項(xiàng)目有很大區(qū)別：一般來講掛鉤必須有兩個(gè)項(xiàng)目區(qū)一一對應(yīng)，但是錦江區(qū)可以在 198 平方公里的區(qū)域內(nèi)任意兩個(gè)地點(diǎn)間進(jìn)行調(diào)整，只要保持總量不變即可。錦江區(qū)建設(shè)用地實(shí)測面積 8000 畝，遠(yuǎn)大于其 2021 年地籍臺帳面積 4000 畝。比如宅基地之類的集體建設(shè)用地，可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但不可以流轉(zhuǎn)給集體之外的人。聯(lián)建會促使人們把現(xiàn)有生產(chǎn)生活模式固定下來，不利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程。那么，政府再要建設(shè)用地怎么辦？這就可能產(chǎn)生很多問題。它的形 成過程并不是一種市場的交易行為。 我從四個(gè)方面對案例來進(jìn)行評論。小產(chǎn)權(quán)房缺乏法律保護(hù)，保護(hù)耕地成為空談。（ 2）召開村民大會，由三分之二村 民同意在本村開展聯(lián)建，確定聯(lián)建方案。實(shí)際上，張先生是花了 28萬元購買 100 平方米的土地使用權(quán)。這些樓房都是農(nóng)戶自己建的，政府基本沒有在其中投入一分錢。 本期簡報(bào)將報(bào)道發(fā)布會第二部分《突破征地制度的嘗試》的部分內(nèi)容：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院研究生徐建煒同學(xué)發(fā)言以及國土資源部總規(guī)劃師胡存智先生評論。對于利益錯(cuò)綜復(fù)雜，且涉及主體眾多的小產(chǎn)權(quán)房問題，不但要拿出勇氣來管，而且要積極地給出解決措施，尋求規(guī)范和應(yīng)對的正確渠道。其次就是不符合“掛鉤項(xiàng)目”的常規(guī)程序，先上車后補(bǔ)票。 20212021 年全古堰社區(qū) 700 戶中尚未參與舊城改造的開始參與，同時(shí)開始有成批的樓盤出現(xiàn)，價(jià)格卻有增無減，這和成都的房價(jià)高企直接相關(guān)，但也和三道堰鎮(zhèn)舊城改造面貌改變、匯集成都買房人群不無關(guān)系。通過三輪舊城改造，本來只有 700 戶左右的居民的古堰社區(qū)，已經(jīng)成為一個(gè)有非自住安置房 1400 套左右，樓盤商品房 4500 套左右的新興小鎮(zhèn)。 最終合理化的完成則是“條條”政府和“塊塊”政府協(xié)調(diào)行動(dòng)的結(jié)果：在蛟龍補(bǔ)交部分罰款后，雙流縣國土局前后兩次動(dòng)用寶貴的“ 20212020 年土地利用規(guī)劃”計(jì)劃內(nèi)用地指標(biāo)，幫助蛟龍完成調(diào)規(guī)；雙流縣財(cái) 政則幫蛟龍墊付大部分占補(bǔ)平衡費(fèi)。二，集體出面將土地出租或入股給蛟龍。黃玉蛟在青羊的成功，為他帶來巨大的聲譽(yù)和新的商機(jī)。兩個(gè)園區(qū)周邊交通極為便捷，工業(yè)區(qū)位優(yōu)勢非常明顯。再次，項(xiàng)目區(qū)是由國土部門審批，國土部門人力有限，要把全國審批下來，速度非常慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。由于村莊整理的成本比農(nóng)地整理高，其補(bǔ)償也相應(yīng)提高一些，從每畝 萬提高到 萬。一大批村莊的面貌因農(nóng)地整理、村莊整理、增減掛鉤項(xiàng)目得到顯著改變。由于掛鉤項(xiàng)目屬于國家規(guī)劃外的新增建設(shè)用地行為，為了防止只占不補(bǔ)、占多補(bǔ)少、占東補(bǔ)西的現(xiàn)象發(fā)生， 國家規(guī)定，城鎮(zhèn)建新區(qū)和實(shí)施村莊整理的農(nóng)村拆舊區(qū)必須在立項(xiàng)之初一同上報(bào)，一旦確定，不得隨意改變。 村莊整理 隨著成都市中心城區(qū)土地價(jià)格不斷上漲，征地規(guī)模越來越大，由此導(dǎo)致耕地占補(bǔ)平衡的壓力日益緊迫。第一，農(nóng)民的土地不僅平整而且成片，很像現(xiàn)代化大農(nóng)場；農(nóng)民的住宅不僅整齊、漂亮，而且比許多城市居民的住宅還要好。 2021 年成都開始推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)，涉及到很多方面重要內(nèi)容，我們關(guān)注的問題，集中在土地制度的改革，試圖觀察學(xué)習(xí)成都地方干部群眾長期探索和實(shí)踐，對求解中國土地制度改革提供了什么啟示 和經(jīng)驗(yàn)。首先，從資源配置來看，我們這個(gè)國家多年在計(jì)劃體制下，在戶口、糧食、勞動(dòng)力流動(dòng)方面的限制下，城市化進(jìn)展比正常情況要慢。如果空間資源配置 得不好，對經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展長遠(yuǎn)來看會有很深遠(yuǎn)的影響。經(jīng)濟(jì)中心的同學(xué)課程壓力是非常重的，老師的教學(xué)任務(wù)、科研任務(wù)、發(fā)表論文的任務(wù)也非常重，在不影響完成正常教學(xué)科研工作任務(wù)前提下，我們實(shí)施了成都實(shí)踐調(diào)查項(xiàng)目，做了這項(xiàng)研究，主要是由于成都實(shí)踐對我們所有人的吸引力。城市化發(fā)展要占用耕地，但按國家土地管理法，建設(shè)占用耕地，需要依照占多少、補(bǔ)多少的原則，在遠(yuǎn)郊農(nóng)村補(bǔ)充同質(zhì)同量的耕地。此外，農(nóng)村居民住宅具有點(diǎn)多面廣、林盤院壩面積大等特點(diǎn)，如果可以通過土地整理 ，將農(nóng)村居民人均宅基地面積降至 70平米，則全市共可騰出約 65萬畝耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)用于城市發(fā)展建設(shè)。唐元鎮(zhèn)長林村共得補(bǔ)償 5500萬，合每畝 20 萬（宅基地整理復(fù)墾后新增的耕地仍由長林村村民耕種）。雖然成都市在過去幾年中實(shí)施了不少土地綜合整理的項(xiàng)目，但還是有很多村莊沒有獲得項(xiàng)目實(shí)施權(quán)，而這些地區(qū)的農(nóng)民也有改善生產(chǎn)和生活條件的強(qiáng)烈愿望。對于農(nóng)民來講，基本不用付什么成本，就能搬進(jìn)新居，同時(shí)擁有的耕地增加。 2021 年 第 48 期（總第 809 期） 《成都土地制度改革報(bào)告》發(fā)布會簡報(bào)二 2021 年 6 月 24 日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ) —— 成都土地制度改革實(shí)踐調(diào)查報(bào)告》發(fā)布會。蛟龍工業(yè)港兩處園區(qū)共占地 5 平方公里， 2021 年， 800 多家企業(yè)入住，吸收 10 人就業(yè)，年度創(chuàng)造 GDP10 億，繳稅 億?，F(xiàn)有的國有工業(yè)園區(qū)，門檻太高。其次，較之 “ 家家生火，戶戶冒煙 ” 的分散的工業(yè)發(fā)展和工業(yè)用地模式，蛟龍工業(yè)園能更加集約地利用土地。一方面，在計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)總量一定的前提下，既然政府自己使用農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)的目的也是為了發(fā)展工業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)，在今天征地成本逐漸升高的今天，既然蛟龍模式可以達(dá)到同樣的目的，為什么不采用這種新的模式呢？ 當(dāng)然，蛟龍模式還存在一些遺留下的問題，需要我們繼續(xù)保持關(guān)注：首先，后續(xù)的立法工作應(yīng)跟上。當(dāng)?shù)厝送粯巧啼佊糜诮?jīng)營或轉(zhuǎn)租，二樓自住，高層出售，售價(jià)為 10001200元 /平米，這意味著只要高層售得出就基本可以覆蓋拆 舊建新的費(fèi)用。在建設(shè)用地的使用上，國有土地和集體土地是高度不同權(quán)的；長期以來，國有土地是 建設(shè)用地的唯一合法供地來源，集體建設(shè)而用地入市雖然也有三個(gè)例外，但仍然受到嚴(yán)格限制。 根據(jù)調(diào)研中的發(fā)現(xiàn)，我認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房問題是必須盡快解決的。其他的問題，如宅基地的來源問題、會不會出現(xiàn)失房農(nóng)民的問題、還有政府稅費(fèi)的問題，只要級差地租得到合理釋放，房產(chǎn)交易有序、穩(wěn)妥進(jìn)行，有理由相信利益 平衡點(diǎn)可以被找到。即便僅計(jì)算房屋的建筑成本，按每戶10萬的建筑成本，僅農(nóng)村部分也需要籌集 270 億的資金。農(nóng)戶最大的資產(chǎn)就是土地，但是，僅僅靠土地資源，如果缺乏資金的配合，是沒有辦法實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的。值得注意的事，聯(lián)建案例中所有的房屋都是鄉(xiāng)村酒店，沒有“小產(chǎn)權(quán)房”。 既然聯(lián)建能夠在災(zāi)后重建中發(fā)揮巨大的作用，那么它能否適用于沒有發(fā)生地震的地方，幫助那里的農(nóng)民致富呢？我們比較一下聯(lián)建、征地制 度和“小產(chǎn)權(quán)房”的差異：（ 1）聯(lián)建和小產(chǎn)權(quán)房都是市場主導(dǎo)的，而征地是政府主導(dǎo)的。村集體在概念意義上是虛化的。就掛鉤周轉(zhuǎn)來說，我們給的補(bǔ)償不是全部建設(shè)用地的收益。發(fā)展工業(yè)，用集體土地不是關(guān)鍵，誰來開發(fā)也不是關(guān)鍵，用的是不是建設(shè)用地才是關(guān)鍵，建設(shè)用地的規(guī)模有多少才是關(guān)鍵。 “小產(chǎn)權(quán)房”的提法本身就是不科學(xué)的，是一種自我掩飾的說法。一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府都不太贊成。集體土地的流轉(zhuǎn)交易，可以像國有建設(shè)用地一樣，在官方建立的流轉(zhuǎn)平臺上，通過招拍掛進(jìn)行。 作為集體經(jīng)濟(jì)組織而成立有限責(zé)任公司的股東為原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員選出的村民代表，公司的資產(chǎn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織原經(jīng)營管理的集體財(cái)產(chǎn)及村組集體土地。由于集體建設(shè)用地沒有通過征地的方式入市，流轉(zhuǎn)收益在扣除土地整理等成本后，將全部通過農(nóng)錦公司以股份的方式返還農(nóng)民。剛才聽到四位同學(xué)，黃躍、程令國、趙瓊和徐建煒的演講，印象都非常深。然而，國家、集體、農(nóng)民三方面在土地制度中都要獲得利益。 2021 年 3 月份，柳街鎮(zhèn) 鶴鳴村村民領(lǐng)到了《中華人民共和國房屋所有權(quán)證》、《中華人民共和國林權(quán)證》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，《中華人民共和國集體土地所有權(quán)證》和《中華人民共和國集體土地使用權(quán)證》。確權(quán)中發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村的人口信息也是不準(zhǔn)確的：有的人在公安系統(tǒng)里有記錄，卻沒有戶口本；有的人有戶口本，但在公安系統(tǒng)的記錄中找不到這個(gè)人；有的人既沒有戶口本，在公安系統(tǒng)的記錄中也沒有這個(gè)人，也就是所謂的“黑人”。確權(quán)方面的其他糾紛，也用類似的方式予以規(guī)定。清晰明確的產(chǎn)權(quán)，為保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。 這種分塊處理的啟示包括：在宅基地現(xiàn)行的“無償性”，與“引入經(jīng)濟(jì)杠桿的需求”這對矛盾中，可以對“批準(zhǔn)農(nóng)村宅基地部分”保持無償，而對其余 部分討論收取稅費(fèi)的可能；此外，可以規(guī)定“批準(zhǔn)部分”使其不可流轉(zhuǎn)，而相應(yīng)對“其余部分”討論流轉(zhuǎn)的可能性 —— 這樣硬化一部分，軟化另一部分，可能是解決“流轉(zhuǎn)帶來級差地租與土地集約利用”與“失房的擔(dān)心”這對矛盾的一個(gè)途徑。而有了正規(guī)的權(quán)證與保障體系，相互不認(rèn)識的經(jīng)濟(jì)參與者，即使不見面，甚至有不同的文化、國籍、語言，也可以放心地廣泛參與到交易中。 2021 年第 52 期（總第 813 期） 《成都土地制度改革報(bào)告》發(fā)布會簡報(bào)六 2021 年 6 月 24 日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ) —— 成都土地制度改革實(shí)踐調(diào)查報(bào)告》發(fā)布會。因此，地方政府公共職能也需要轉(zhuǎn)型。政府通過壟斷力量低價(jià)從農(nóng)民那里拿到地，高價(jià)出讓出去，形成的土地績差收益成為城市化推進(jìn)的動(dòng)力。其次，工作中出現(xiàn)了部分按臺帳確權(quán)，或者“確空權(quán)”的問題（報(bào)告里已有詳細(xì)討論）。換句話說，確權(quán)是把“政府思考如何保護(hù)農(nóng)民”的現(xiàn)狀部分地變到“讓農(nóng)民有權(quán)自己保護(hù)自己”；這樣在某種程度上為農(nóng)民提供了系統(tǒng)性的保障，為改革加上了保險(xiǎn)閥。 一、成都確權(quán)工作中帶給我們的直接啟發(fā)： 第一，確權(quán)工作中解決糾紛的辦法是：政府只控制總量，具體怎么分由農(nóng)民自己做主；農(nóng)村創(chuàng)立以“議事會”為代表的新的村級治理結(jié)構(gòu)。但是，自建國以來，我國還沒有一個(gè)清晰有效的記載和管理土地信息的方法。在這次產(chǎn)權(quán)改革中，柳街鎮(zhèn)通過選舉議事會的方式，很好地解決了這一問