【正文】 ，但是，與沒有這項政策相比，城市土地增值收入的分配格局確實得到了很大程度的改善。而且，掛鉤項目（ 1020 萬 /畝）與農(nóng)地整理項目（ /畝）的補償標(biāo)準(zhǔn)不一樣，到底誰有權(quán)拿到補償更高的掛鉤項目 ?分配的規(guī)則及相應(yīng)的依據(jù)是什么 ? 第二，課題組在實際調(diào)研過程中看到，在實施 完農(nóng)地整理、村莊整理或掛鉤項目后，雖然農(nóng)民的房子變漂亮了，耕地增加了，但由于種糧的經(jīng)濟(jì)收入仍遠(yuǎn)低于從事二三產(chǎn)業(yè)的收入，大多數(shù)農(nóng)民還是選擇進(jìn)城務(wù)工。 假設(shè)要在一個城市的近郊發(fā)展一個房地產(chǎn)項 目，需要占用一塊耕地。 但是，農(nóng)村的未利用地畢竟有限，不能滿足城市化的發(fā)展，這就促使農(nóng)地整理轉(zhuǎn)向了村莊整理。這個掛鉤項目有什么特別之處呢？首先就是有了建設(shè)用地指標(biāo)，就可以不用向政府繳付農(nóng)轉(zhuǎn)用的費用了，轉(zhuǎn)為向遠(yuǎn)郊農(nóng)民支付指標(biāo)費用，另外這個建設(shè)用地指標(biāo)最初并沒有在年度征地計劃限制之內(nèi)。農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件得到較大的改善。 但我們也要看到市場的作用還是非常有限。這包括掛鉤指標(biāo)的價格，無論那塊地拍賣到多高，指標(biāo)多珍稀，都是15 萬。這樣的話，彈性更會減小。周其仁教授主持會議，綜合課題組成員向大家匯報了調(diào)查報告主要內(nèi)容，并邀請了多位專家評論。 程令國：集體土地上的工業(yè)園 —— 蛟龍工業(yè)港 蛟龍工業(yè)港是一家建設(shè)在集體土地上的工業(yè)園。 基本概況 蛟龍工業(yè)港共有青羊和雙流兩個園區(qū)。整潔寬敞的街道，標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代化的廠房；廠房建筑非常密集，土地集約利用的程度很高；與國有工業(yè)園區(qū)的空曠形成了鮮明對比。其經(jīng)濟(jì)效益非常突出。 1996 年，黃玉蛟想找 5 畝地辦一肉聯(lián)廠，但在此過程中四處碰壁。 2021 年，黃玉蛟接手了 52畝政府招商失敗的土地，建成 13家廠房。 蛟龍工業(yè)港出現(xiàn)絕非偶然。就拿同樣位于雙流縣的一家國有工業(yè)園區(qū) —— 西南航空港來說：入園企業(yè)必須達(dá)到 30 畝地和 5000 萬投資額的投資門檻，并符合縣委縣政府的以上五大產(chǎn)業(yè)集群規(guī)劃，這對于處于起步階段的中小企業(yè)來說基本上是不可能的。首先是方便，入園手續(xù)簡單，入園后服務(wù)周到?？梢哉f，對中小企業(yè)而言，入住蛟龍工業(yè)港是非常經(jīng)濟(jì)劃算的。這里我們可以看出，蛟龍的用地模式已經(jīng)突破了國有的征地模式。第三，對農(nóng)民而言，蛟龍模式的占地和拆遷安置補償較國有征地合理。 然而，這樣一家具有經(jīng)濟(jì)合理性工業(yè)園區(qū)一開始就踩在政策邊緣線上，幾度差點被查處。 面對蛟龍工業(yè)港的建設(shè)，地方政府和國土部門有不同的態(tài)度。 啟示 第一，集體土地上也可以興辦起高度集約利用土地的工業(yè)園區(qū)，這一點是值得高度肯定。比如說關(guān)于當(dāng)前法律對 “ 聯(lián)營 ” 的規(guī)定模糊不清；又如蛟龍工業(yè)港不能為入港企業(yè)提供合法的具有普遍法律效力的房產(chǎn)證明等。 2021 年后，經(jīng)過三輪舊城改造，鎮(zhèn)中心的古堰社區(qū)建起了很多兩樓或三樓一底的小樓，兼具川西民居特色和徽派建筑風(fēng)格，整齊劃一，古樸美觀。該鎮(zhèn)僅有的優(yōu)勢就是地理位置很好，距離成都僅 26公里。土地資源具有特殊性，用于城市建設(shè)的土地資源其價值取決于位置，區(qū)位好，建房就可以賣出去，得到的資金就可以用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)。安置房中的小產(chǎn)權(quán)房總量，以每戶提供兩套出售房算，大約為 1400 套。就是這些資金，構(gòu)成了三道堰鎮(zhèn)舊城改造的經(jīng)濟(jì)支柱?？吹浇ǚ磕苜u的前景， 20212021 年 3 38戶參與到舊城改造中，建房為兩樓或三樓一底。按照所有權(quán)，我們的土地分為國有土地和集體土地。集體建設(shè)用地又要分是宅基地還是非宅基地，宅基地是非經(jīng)營性用途的 —— 只能自用，不能流轉(zhuǎn)。雖有禁令，但小產(chǎn)權(quán)房勢不可擋。如果兩步都順利完成，三道堰的樓盤將完成農(nóng)地 — 集體建設(shè)用地 — 國有建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變，完全變成大產(chǎn)權(quán)樓盤。我國城市建設(shè)用地的面積是 億畝，集體建設(shè)用地的面積也是 億畝，且其中一半是宅基地。大規(guī)模的房產(chǎn)交易流于法外，將滋生很多的隱患。 效率上的損失更讓人惋惜。面對快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會，各國政府都可能面對“法外存在”大規(guī)模產(chǎn)生的情形。事實表明，占地問題往往跟地方政府的行為是分不開的，尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府。 最后，根據(jù)實際的觀察，對解決這個問題有哪些具體的設(shè)想呢？換句話說，集體建設(shè)用地入市的合理渠道該如何搭建呢？首當(dāng)其沖的就是確權(quán)，將支配財產(chǎn)的權(quán)利明確地確給當(dāng)事人，厘清財產(chǎn)邊界，止紛定爭，方能為日后權(quán)利保護(hù)奠定堅實基礎(chǔ)。而這里的指標(biāo)價格，就可以作為第三步中，農(nóng)民農(nóng)村決定是否進(jìn)行村莊整治的主要參照。周其仁教授主持會議，綜合課題組成員向大家匯報了調(diào)查報告主要內(nèi)容，并邀請了多位專家評論。 徐建煒：災(zāi)后重建中的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn) —— “聯(lián)建” 災(zāi)后重建出現(xiàn)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式，有許多特別之處。這 270 億的資金從哪里來呢？依靠災(zāi)損戶自身顯然不大可能。 具體來說，成都市的災(zāi)后重建方式分為五類，其中原址重建和貨幣安置適用范圍比較小，對土地的利用方式較為簡單，這里就不多做介紹。在地震剛剛爆發(fā)的時候，房屋倒塌狀況是十分嚴(yán)重的，受災(zāi)的農(nóng)戶不得不搬進(jìn)臨時搭建的板房。 首先，對聯(lián)建下一個定義。所以，聯(lián)建在這個過程中使得城市資金和農(nóng)村土地結(jié)合在一起，實現(xiàn)土地的最大價 值，然后，對這種實現(xiàn)的價值做重新的收入分配。 接下來，介紹看幾個典型的案例。 2021 年 6月份地震剛剛結(jié)束，政府提出聯(lián)建政策，王全和城里的張先生就一拍即合，達(dá)成協(xié)議：張先生用其中 132平方米幫 助王全建設(shè)新屋房屋，花費 28 萬；張先生自己用剩下的 100 平方米建設(shè)一家由他所擁有產(chǎn)權(quán)并經(jīng)營的鄉(xiāng)村“酒店”（其實自己?。?。在聯(lián)建過程中，耕地的把關(guān)是非常嚴(yán)格的。右下方這幅照片，就是鄧小林獲得的第一張土地使用證，用途是住宿餐飲用地。土地使用面積的增加，也衍生出一系列問題，后面會講到。 隨著案例逐漸增加，都江堰市總結(jié)出一套完整的規(guī)范化聯(lián)建流程。（ 4）農(nóng)戶、聯(lián)建方、集體達(dá)成三方協(xié)議，在農(nóng)戶的房屋建設(shè)和耕地復(fù)墾完成以后，由農(nóng)戶將土地交還給集體，然后由后者將使用權(quán)重新分配給農(nóng)戶和聯(lián)建方。（ 2）聯(lián)建和小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)主體是農(nóng)戶，土地到底流不流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰，都是由農(nóng)戶決定，而征地是政府強制性決定。（ 5）原來的征地制度是以土地原有制度為基礎(chǔ)進(jìn)行補償，農(nóng)村的收入非常低，而“小產(chǎn)權(quán)房”雖然也是一種市場磋商形成價值，但沒有對交易后外來投資方的資產(chǎn)形成產(chǎn)權(quán)保護(hù)，交易價格有限，農(nóng)民獲得的收益也就是有限的。聯(lián)建同樣可以做到這一點，而且保護(hù)是由農(nóng)戶自己完成的。至于能否幫助非災(zāi)區(qū)的農(nóng)戶致富，這個問題，就留給讀者思考。如果缺少良好的村莊民主建設(shè)的話，村集體、所有權(quán)、使用權(quán)交織在一起，極可能造成少數(shù)人侵犯多數(shù)人利益，這是潛在的隱患。這實際上是對確權(quán)的考驗。 胡存智：評論 本次報告談的不是征地制度改革本身，然而展開探討了征地與不征地之間存在的新選擇。大家談得非常細(xì)致深入，并且用了實證的方法。這點要非常明確，就是我們不會對土地發(fā)展權(quán)補償。 回到規(guī)劃上的老問題來說，掛鉤周轉(zhuǎn)也要有規(guī)模控制。另外，需要防止制度不太成熟時，弄成大拆大建，侵害農(nóng)民利益。那么為何國有土地的開發(fā)者拿地成本那么高？因為它是和建設(shè)用地的產(chǎn)值進(jìn)行比較的。農(nóng)民企業(yè)家來建，也是利用了我們法律中的一個規(guī)定：農(nóng)民入股可以使用建設(shè)用地。如果不控制規(guī)模，廣東的今天就是其它地區(qū)的明天。舉個典型例子，河南有一個村，書記是全國人大代表，非常聰明。一旦“小產(chǎn)權(quán)房”或者“無產(chǎn)權(quán)房”合法化，價格就會跟其它房一樣，而不會不存在價高價低的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者規(guī)劃、發(fā)改、建設(shè)部門，有管理松懈的問題。 最后一個案例，聯(lián)建。沒有水、電、路，聯(lián)建根本搞不成。我們在成都跟他們談過，在風(fēng)景區(qū)這些地方是可以的，因為它的生產(chǎn)生活方式以后就可能以旅游為主。在這個問題上，他們倒沒有私利。 我們分七期簡略報道發(fā)布會概況。我分析原因可能有兩個：第一是除三種例外情況，現(xiàn)有法律規(guī)定集體建設(shè)用地不能用于工商經(jīng)營性用途。 所謂錦 江模式，就是將以前比較模糊的與村委會很難區(qū)分的集體經(jīng)濟(jì)組織，真正獨立出來，成立股份公司。企業(yè)可以直接獲得集體土地使用權(quán)而不需要和村集體共同擁有，土地也具有合法的工商經(jīng)營性用途（當(dāng)然，目前還限制進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)）。同時，也由于城市周邊亂占建設(shè)用地、違法擴(kuò)建現(xiàn)象嚴(yán)重，錦江區(qū)也要進(jìn)行集中治理。 首先是確權(quán)。具體操作是，沒有簡單的按現(xiàn)狀將集體建設(shè)用地使用權(quán)確定給實際使用人，而是依據(jù) 2021 年臺帳進(jìn)行確權(quán)，通過組建 11個村級新型集體經(jīng)濟(jì)組織（即經(jīng)過工商局注冊的有限責(zé)任公司） ，將集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)確給這 11個公司。按《公司法》規(guī)定有限責(zé)任公司股東不能超過 50人，但一般來說，一個村的村民個數(shù)遠(yuǎn)大于 50人。這個過程中可能還會產(chǎn)生很多的問題，我們會在下面討論。其中，新型社區(qū)占用 362 畝，占整理出建設(shè)用地的 13%，擬建面積 145 萬平方米，安置農(nóng)民 萬人。整個流轉(zhuǎn)的過程由以下的步驟組成：確權(quán)登記 —— 數(shù)據(jù)庫建立 —— 交易申請 —— 權(quán)屬調(diào)查 —— 產(chǎn)權(quán)交易 —— 登記發(fā)證 —— 數(shù)據(jù)庫更新 —— 再次交易 —— 數(shù)據(jù)庫變更。流轉(zhuǎn)過程中整體來說就是“大集中、大統(tǒng)籌、大流轉(zhuǎn)”。在土地流轉(zhuǎn)收益分配方面，農(nóng)地承包權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)之間也有上面的區(qū)別，收入的 50%作為農(nóng)民社保， 40%作為公司發(fā)展存留， 10%作為現(xiàn)金分紅。其次，需要考慮如何完善新型集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理結(jié)構(gòu)如收益分配機制，使集體資產(chǎn)合理量化到農(nóng)民個人，保障農(nóng)民的股東權(quán)益的問題。 蔣 亞平：評論 我認(rèn)為課題組的工作成果是當(dāng)前中國土地制度的研究方面，尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究方面的最新成果，而且是來自一線的、基層的、充滿了生命力的成果。黃躍對改革的介紹非常好，并能夠把問題更加深化。 實際上，中國的改革開放是從農(nóng)村土地制度改革，即聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革起步的。改革如果有最后階段的話，就是以成都確權(quán)為起點。 我國當(dāng)代土地制度肯定是歷史上一個空前絕后的土地制度，甚至是世界上空前絕后的土地制度。哪方利益拿的多，哪方利益拿的少，要看三方的實力。在目前制度框架內(nèi)解決問題，我認(rèn)為是實事求是的態(tài)度，而且制度是有彈性的，這也使我們的繼續(xù)改革成為可能。 本期簡報將報道發(fā)布會第三部分《農(nóng)村土地確權(quán)》的內(nèi)容：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院研究生路乾和邢亦青同學(xué)發(fā)言。那么，如何保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益？為了避免流轉(zhuǎn)給改革帶來風(fēng)險，成都市于 2021 年開展了產(chǎn)權(quán)制度改革，給農(nóng)民的土地、房屋進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證，給農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利以清晰的、合法的表達(dá)。然而，確權(quán)工作是復(fù)雜的。測繪就是畫圖和量度，把地形地貌，土地的方位、形狀在圖上勾勒清楚，把土地和房屋的面積測量清楚、把房屋的結(jié)構(gòu)搞清楚。其次，臺帳面積根據(jù)耕地的產(chǎn)量分為三等九級。戶調(diào)的第一步是要了解戶籍信息。具我們了解，實際人口數(shù)據(jù)和公安系統(tǒng)的記錄相差近 10%。我國的農(nóng)業(yè)政策，在 這三十年來有了許多變動。這塊田到底是誰的，光靠政府工作人員是搞不清楚的。目前，議事會制度得到了進(jìn)一步完善，一方面有助于村 “ 兩委 ” 開展工作，宣傳國家政策，另一方面也起到了對村委會的監(jiān)督作用。議事會和《村規(guī)民約》完善了我國村級治理結(jié)構(gòu)。 公示中，一是要對權(quán)利人（戶主）進(jìn)行公示；二是每戶要簽署八個無異議聲明，包括戶主（權(quán)利人）簽字無異議；本戶家庭成員人口數(shù)無異議；本戶承包地田塊分布位置和登記面積無異議；本戶自留地面積登記無異議；本戶屋（宅）基地面積登記無異議；本戶房屋建筑面積登記無異議；本戶對本組公示的集體經(jīng)濟(jì)組織成員名單無異議；本戶對本村、本組公示的集體資產(chǎn)登 記無異議。明清時代，魚鱗圖曾作為土地管理和流轉(zhuǎn)的依據(jù)，極大的方便了地方政府對地籍信息的管理，也方便了土地流轉(zhuǎn)。魚鱗系統(tǒng)極大了降低了確權(quán)的工作量、加快了確權(quán)的進(jìn)度。第二，建國六十年來，我國還缺乏對農(nóng)村基層數(shù)據(jù)信息的掌握。類似的證在農(nóng)村的情況如何呢？建國之初，農(nóng)村也有房產(chǎn)證和土地證，但經(jīng)過公社化運動等一系列歷史沿革，這些證沒有了 —— 城鄉(xiāng)存在著“有”和“無”的對比。下面從三個層面來討論確權(quán)工作的意義。目前政策規(guī)定（依地區(qū)不同）農(nóng)村居民人均可擁有宅基地不超過 3035 平米；但人均實際擁有量卻遠(yuǎn)大于此（柳街鎮(zhèn)最新實測的數(shù)據(jù)為例，人均房占地面積約 133 平米）。 二、確權(quán)的“防御”意義： 我們感到成都實踐有一種“倒爬樓梯”的感覺： 2021 年起成都提出“三個集中” —— 工業(yè)向發(fā)展區(qū)域集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中 —— 作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或者城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容。 確權(quán)首先是“清資核產(chǎn)”，把以前的量和歸屬劃清楚；否則我們更不可能搞清現(xiàn)在分配的問題。與其如此，不如把這個東西的權(quán)利直接給農(nóng)民，讓農(nóng)民自己去賣自己的東西。 確權(quán)更重要的意義是協(xié)助“廣泛的流轉(zhuǎn)”：都江堰房管所門前有一個橫幅，“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障。這樣看，也許確權(quán)并不是流轉(zhuǎn)的前提，但它卻是“廣泛流轉(zhuǎn)”的前提。而確權(quán)這項工作，非常復(fù)雜、瑣碎、艱難，也需要政府去 推，并需要大量的人力物力。 當(dāng)然，成都市 確權(quán)工作中也存在一些問題：首先，實測與確權(quán)的關(guān)系應(yīng)該清楚 —— 先測清楚再確權(quán)?？偠灾?，確權(quán)要做的扎實，這樣才能充分更發(fā)揮其意義。周其仁教授主持會議，綜合課題組成員向大家匯報了調(diào)查報告主要內(nèi)容，并邀請了多位專家評論。 李力行：改革征地制度與稅收轉(zhuǎn)型 前面各位的發(fā)言已經(jīng)描述了改革征地制度的必要性以及改革征地制度對農(nóng)民有什么樣的好處。 我們觀察到，中國現(xiàn)在城市化的推動力是以“征地 賣地”為特點的 土地財政。要使征地制度改革在地方政府層面可行，需要在財政收入方面有所彌補。例如蛟龍工業(yè)港就是一個例子，在 4平方公里內(nèi)，污水、學(xué)校和基礎(chǔ)設(shè)施都由民營的蛟龍工業(yè)港提供，政府不用操心這些公共職能的履行。第三，于是就出現(xiàn)了攤大餅式的城市