【正文】 在后面的演講中進行詳細的講述。誰可以進行掛鉤，掛鉤到什么地方去，掛多遠都由行政部門決定，而不是由市場決定，只有在批準的項目區(qū)才能進行掛鉤。因此，向遠郊農(nóng)民支付的指標費用比以前的農(nóng)地整理或者村莊整理要高很多，目前是每畝 15 萬元。這個耕地從哪里來？成都最初的方式是在遠郊農(nóng)村進行農(nóng)地整理，也就是把未利用農(nóng)地整理成為耕地，這樣有一部分收益就要付給這 些遠郊農(nóng)村，作為農(nóng)地整理的補償，這個補償基本上是彌補土地整理的成本，所以相對還是比較低的。 另一方面，在推進過程中，需要認真考慮和處理如下幾個問題： 第一，土地綜合整理項目的實施分配與定價規(guī)則需要讓農(nóng)民參與，保證公開、公平。橫向比較，在人口近千萬的八個大城市中， 2021年，成都市的土地整理面積占城市國土總面積之比僅為 ％，與哈爾濱的水平相當(dāng)，大大低于上海（ ％）和天津（ ％），也低于重慶（ ％）、石家莊（ %）和北京（ %）；但到 202107年，成都的同一指標分別為 ％和 3． 75％，遠高于上述其他幾個大城市的水平。 整個項目通算，城鎮(zhèn)建新區(qū)的 263畝耕地，在取得掛 鉤指標后，以每畝 420 萬的價格拍賣，總價款 11 億。相當(dāng)于僅用了不到 1%的城市土地收益，就完成了相當(dāng)龐大的農(nóng)村建設(shè)工程。據(jù) 2021年的土地詳查統(tǒng)計，成都市 20個區(qū)（市）縣共有農(nóng)村建設(shè)用地 139萬余畝，農(nóng)村人均建設(shè)用地面積 154平方米，其中近 90%是宅基地。據(jù)了解，這個項目共整理土地 畝，通過田土坎調(diào)整、農(nóng)田歸并、荒草地及荒河灘開發(fā)，凈增 畝耕地，新增耕地仍由向前村農(nóng)民耕種，市區(qū)僅帶走 畝耕地占補平衡指標。那么，成都市自 2021年起到底做了什么事情，使得農(nóng)村發(fā)生了如此巨大的變化？促成這些變化的資金到底從何而來？ 課題組通過深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地級差地租是上述變化的經(jīng)濟源泉。蔣亞平先生是我們的老朋友，人民網(wǎng)的創(chuàng)辦人，現(xiàn)在是國土資源報社的總編輯，也在國土資源部門工作。在土地問題工作小組中，來自不同研究領(lǐng)域、不同年級的碩士生、博士生共同對這個課題進行研究。亞洲其它國家的農(nóng)民收入 有三大塊，一是農(nóng)產(chǎn)品收入，一塊是農(nóng)民打工收入，三是農(nóng)民土地在城市化過程中分享的收入。在勞動力、資本、技術(shù)開始流動時，土地怎么流動，是一個具有全局意義的挑戰(zhàn)性問題。周其仁教授主持會議，綜合課題組成員向大家匯報了調(diào)查報告主要內(nèi)容，并邀請了多位專家評論。改革開放以后，城門相對打開，城市化在加速推進。現(xiàn)在我們國家把農(nóng)民的土地征用為國家土地，用于工業(yè)化、城市化，這個模式帶來大量的挑戰(zhàn)性的問題。 課題組成員大都是北大發(fā)展研究院中國經(jīng)濟研究中心的師生。像胡存智先生，從國土資源部角度給我們上過課。第二，這些變化都發(fā)生在 2021年之后。成都市早年的土地整理項目多以農(nóng)地和未利用地整理為主，故簡稱為農(nóng)地整理。加之成都市的遠郊農(nóng)村多為山區(qū)，農(nóng)地及未利用地整理新增耕地潛力相當(dāng)有限。此項目 2021 年3 月開工，同年 12月竣工，共花費 3894 萬元。第三，也是由于它屬于國家規(guī)劃外新增建設(shè)用地行為，掛鉤項目返還于農(nóng)村的資金投入量也更大。以新增耕地面積算，相當(dāng)于有 5%的城市土地收益反哺給了遠郊的長林村。很清楚，離開了城市土地增值向農(nóng)村的重新注入，根本不可能有效推進新農(nóng)村建設(shè)。 雷曉燕：從農(nóng)地整理到掛鉤 —— 強制征地制度內(nèi)有限彈性 前面黃躍同學(xué)對成都從農(nóng)地整理到掛鉤的經(jīng)驗做了直觀的介紹，下面我就這個方面對成都經(jīng)驗作一個簡單概括。 成都從村莊整理中發(fā)現(xiàn)了一個特別之處，那就是村莊整理騰出來的本來就是建設(shè)用地，如果復(fù)墾為耕地，那就有了可以使用建設(shè)用地的指標，這些指標就可以為城市發(fā)展所用，這就發(fā)展成為以后的“掛鉤”項目，也就是將遠郊農(nóng)村整理出來的建設(shè)用地指標，賣給近郊發(fā)展城市化所用。在強制征地制度之內(nèi)，有了一定交易的成分，更加符合市場規(guī)律。最后，如前面所講，掛鉤項目吸引人的很大一個原因是不算在年度征地計劃內(nèi)，但聽說現(xiàn)在已經(jīng)在實行或者在考慮要將其納入征地計劃中。以下是報告具體內(nèi)容。從青羊園區(qū)的照片可以看到，整個 廠區(qū)規(guī)劃的非?？茖W(xué)。他經(jīng)歷了早年創(chuàng)業(yè)磨難，到 90 年代中期已頗有家底。 2021 年，雙流縣招商小組到青羊找到黃玉蛟，先后承諾給他 4平方公里的土地供開發(fā)使用，這便是今天的雙流園區(qū)。 蛟龍的核心競爭 力用一句話來概括就是“方便”加“便宜”。三，蛟龍按年發(fā)放租金或“土地分紅”。租金按一定金額或比率每三，五年上調(diào)一次，使農(nóng)民可以分享土地不斷增值的收益。至此蛟龍完成了合法化，成為成都市招商引資的典型。 趙瓊：集體土地上的經(jīng)營性住房 三道堰鎮(zhèn)的現(xiàn)實 三道堰鎮(zhèn)是成都市的水源地，不可發(fā)展工業(yè)。 仔細看看，如此大規(guī)模的舊城改造工程，財政的力量是遠遠不夠的；依賴的就是級差地租。全部的買房人都需要支付村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費，這筆費用直接留在鎮(zhèn)上使用。 三道堰的發(fā)展無疑是利用了級差地租規(guī)律，各方獲益的現(xiàn)實也昭示了其中的合理性，但此過程確實和現(xiàn)行法律法規(guī)有沖突之處。 這樣的權(quán)利結(jié)構(gòu)有著深刻的歷史原因，適應(yīng)于當(dāng)時的現(xiàn)實需要和意識形態(tài)需要，然而到了今天，卻和現(xiàn)實產(chǎn)生了巨大的沖突。 分析和政策討論 總的來說，我認為小產(chǎn)權(quán)房問題是挑戰(zhàn)，更是機遇。再次，有法不依，執(zhí)法不嚴，是法律的尷尬。 反對小產(chǎn)權(quán)房的一個主要擔(dān)心，是擔(dān)心放開后農(nóng)地會受到更多侵蝕。第四，整治 中節(jié)約出的集體建設(shè)用地指標要通過掛鉤指標市場來用到建設(shè)用地資源區(qū)位價值高的地區(qū)，而以什么價格買指標、由哪里購買到這個指標，基本由市場決定。以下是報告和評論的具體內(nèi)容。最后他們想到了一招，就是充分利用成都市的土地極差地租。所以，如此大資金的釋放和漂亮房屋的修建，都是聯(lián)建所帶來的變化。整個交易，是通過市場方式完成的。很可惜的是，王全和張先生雖然是第一例進行聯(lián)建運作，但直到我們一月份前往調(diào)研，仍然沒有能夠獲得土地使用權(quán)證，原因是他在修房子的時候占用了一部分耕地，而根據(jù)聯(lián)建政策，必須在原有建設(shè)用地里拿出一部分復(fù)墾為耕地以后才能頒發(fā)土地使用證。因此，不久后便產(chǎn)生了一對七、一對十三等多戶聯(lián)建形式。（ 3）農(nóng)戶自愿尋找聯(lián)建方，也可以委托村組共同尋找聯(lián)建方，初步達成聯(lián)建協(xié)議。聯(lián)建則很有意思，土地性質(zhì)沒有發(fā)生變化，仍然是農(nóng)村的，但是政府卻可以對外來投資方和原來農(nóng)戶同時頒發(fā)土地使用證，交易受法律保護，具有很高的效率，農(nóng)戶利益也得到最大程度保障。因此，聯(lián)建政策為突破征地制度和解決小產(chǎn)權(quán)房提供了很好的參考。如果之前的確權(quán)工作不夠細致，那么一旦開始交易，農(nóng)民之間可能再次出現(xiàn)爭議，到時候難保不會出現(xiàn)重新確權(quán)的要求。第一，土地整理。指標的提供方只是讓落地的地方提前兩年能夠使用，所以對指 標提供方進行的補償只是對發(fā)展權(quán)的時序提前所做的補償，這不等于所有的農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的收益要全部返回去。由于只有它一家企業(yè)要土地，因此只要收益高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值就可能成交。廣東的建設(shè)用地規(guī)模就已經(jīng)搞得太大了，小區(qū)域中建設(shè)用地面積達到一半以上，不知道怎么補救。 第三個案例是三道堰的“小產(chǎn)權(quán)房”。在法定面積給出合法用地；擁有合法用地資源的主體，拿這個資源換取我應(yīng)得的利益應(yīng)該受到鼓勵。因此，除非我們認定這種方式就是我們今后的生活方式，聯(lián)建才可能值得鼓勵。周其仁教授主持會議，綜合課題組成員向大家匯報了調(diào)查報告主要內(nèi)容，并邀請了多位專家評論。與以上提到的模式不同的是，錦江區(qū)的改革一樣也突破了既有制度框架的限制，卻基本是由錦江區(qū)政府推動的，完全合法的實驗（至少符合當(dāng)?shù)卣囊?guī)范性文件）。錦江作為成都市的五個主城區(qū)之一，有 平方公里位于 198 這個區(qū)域。錦江區(qū)的改革在確權(quán)時是把這個問題和后面的流轉(zhuǎn)貫通思考的。分紅時，先分到村民小組組長，再平分給具體村民。 在流轉(zhuǎn)方面，錦江區(qū)專門成立了農(nóng)村土地房屋交易登記中心，由國土、統(tǒng)籌、房管三部門相關(guān)職能整合而成。而集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面就會復(fù)雜很多，要先進行核算，然后一次流轉(zhuǎn)到集體經(jīng)濟組織，二次流轉(zhuǎn)到農(nóng)錦公司，再通過受托的農(nóng)投公司，再通過官方的交易平臺，最后才到產(chǎn)業(yè)項目業(yè)主。最后，需要解決集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益在土地所有者、土地使用者以及政府等不同主體之間合理分配的問題。真的感謝你們。我們對成都經(jīng)驗的關(guān)注，怎么關(guān)注都不過分，當(dāng)然，成都也有很多問題需要繼續(xù)解決。這個土地制度支撐了我們中國當(dāng)代工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的發(fā)展，包括解決了我們現(xiàn)在很多人擔(dān)心的吃飯問題。然而，一旦財產(chǎn)開始流轉(zhuǎn)，有了市場價值，大家就都想爭奪這個市場價值，在權(quán)屬不清的情況下，農(nóng)民的權(quán)益就可能受到侵犯。 確權(quán)工作分為測繪、戶調(diào)、校對、公示等幾個階段。 確權(quán)的第二個工作是戶調(diào)。這不是一件容易的事情。由他們組成議事會來調(diào)解農(nóng)戶之間的糾紛，農(nóng)戶一般都比較容易接受，這就 極大的加快了確權(quán)的進度。如果有問題，重新進行測繪、戶調(diào)，一直到?jīng)]有問題才進入公示階段。只要用鼠標在魚鱗系統(tǒng)中隨意圈出一塊多邊形土地 ，這塊地的權(quán)屬、面積、地類、四至都可以顯示出來。我手中是一張《城市房屋所有權(quán)證》，這是從我家里拿來的；如我家一樣，在城市里家家戶戶都有這個證。 第二，確權(quán) 過程中宅基地面積分塊處理。成都下如此大決心，率先全面推開“確權(quán)”工作，是因為確權(quán)可以消除“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地制度改革中的系統(tǒng)性風(fēng)險”。首先是“止紛定爭”，使人們的精力都投入到生產(chǎn)生活中；其次，這種表達使遠距離對資源的擁有及取得收入成為可能，這在如今大量農(nóng)民離鄉(xiāng)進城務(wù)工的背景下尤為重要，使他們不必擔(dān)心他們擁有使用權(quán)的土地或其帶來的收益因自己的離開而被他人侵占。 當(dāng)下的金融危機，政府撥了 4萬億做基礎(chǔ)設(shè)施投資。當(dāng)然，這種意識的傳播，在政府之外，更需要媒體、社會大眾作為媒介。本部分有兩位報告人發(fā)言，分別是北京大學(xué)國家發(fā)展研究院 李力行教授 和研究生譚力同學(xué)。這無疑會使得土地財政大幅萎縮，那么地方政府愿意嗎？如果地方政府不愿意的話，我們改革征地制度就只能是一個“烏托邦”。第二，在這種情況下，地方政府缺乏節(jié)約用地的經(jīng)濟動機，因為它只有通過不斷征地、賣地才能獲得土地出讓收入，而不會在意小量的正規(guī)的土地稅費。很重要的一點，就是要以對占有土地、房產(chǎn)等資源進行普遍征稅來替代現(xiàn)有的土地財政。然而，改革征地制度所面臨的主體還是政府，尤其是地方政府。 最后需要強調(diào)，確權(quán)操作中的問題絕不會掩蓋這項工作的重大意義，或影響我們對這項工作的肯定。但這些花費并不是沒有價值的，因為它是一種無形的、抽象的建設(shè)，是“社會主義市場經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)設(shè)施投資”?！贝_權(quán)實際上不僅是在保護交易，而且還在提供新的更廣泛的交易機會。其次是確立農(nóng)民的主體地位。成都市在確權(quán)時找到了政策與現(xiàn)實間一個平衡的辦法：將現(xiàn)有宅基地的實測面積分為兩個條目進行確權(quán)。后來一些鄉(xiāng)村下發(fā)了《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)證》，發(fā)證單位級別低，也很不規(guī)范 —— 于是形成了“規(guī)范”與“不規(guī)范”的對比。同時，該系統(tǒng)能夠清晰的表達有關(guān)土地的信息，為土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。如果在公示期內(nèi)沒有異議，就將公示結(jié)果交由相關(guān)部門作為發(fā)證的依據(jù)。 在議事會的基礎(chǔ)上，柳街鎮(zhèn)各個村組制訂了《村規(guī)民約》，把確權(quán)中的糾紛以《村規(guī)民約》的形式固定下來。一輪承包、 二輪承包、 2021 年農(nóng)業(yè)稅的取消，都使得土地的占有發(fā)生了多次變動。比如，這家的戶主是誰，有哪些家 庭成員；在這個地區(qū)居住的人中，有哪些人享有集體組織成員權(quán)。 建國六十年來，我國還沒有一套真實的、完整的土地數(shù)據(jù)資料，這給確權(quán)工作帶來了困難?？梢哉f，確權(quán)是流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。 2021 年第 51 期（總第 812 期） 《成都土地制度改革報告》發(fā)布會簡報五 2021 年 6 月 24 日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《 還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ) —— 成都土地制度改革實踐調(diào)查報告》發(fā)布會。土地制度中有三個主體，一是中央政府，二是工廠、學(xué)校、單位，三是農(nóng)民。周老師日前在成都土地問題現(xiàn)場會上發(fā)言，對成都的經(jīng)驗有四個概括：第一，級差地租是大學(xué)校；第二，確權(quán)是基礎(chǔ)；第三，現(xiàn)有制度，包括耕?；鸷驼鞯刂贫龋季哂袕椥?；第四，要尋求利益平衡點。令我感觸更深的，是周老師的那句話：這個發(fā)布會真的是收獲學(xué)生。 錦江模式的經(jīng)驗與啟示是：首先，成立了作為集體經(jīng)濟組 織的有限責(zé)任公司，使得集體土地所有權(quán)主體實化；其次，搭建了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，為整個集體土地流轉(zhuǎn)提供了基礎(chǔ)設(shè)施，流轉(zhuǎn)土地可獲頒證，是對集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)合法性的肯定；最后，該模式繞過了征地制度，解決了實際建設(shè)用地面積和臺帳面積存在較大差異這樣的歷史遺留問題；統(tǒng)籌了集體土地收益分配，實現(xiàn)了土地資源價值最大化。錦江區(qū)已通過招、拍、掛的形式流轉(zhuǎn)了四宗共約 畝，成交價為 80萬元 /畝的集體建設(shè)用地。 再說土地整理和拆院分院。同時， 11個村級新型集體經(jīng)濟組織又共同組建成立了成都市農(nóng)錦集體資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司，委托其統(tǒng)一經(jīng)營管理所有集體土地。借取成都市作為城鄉(xiāng)配套改革實驗區(qū)先行先試的優(yōu)勢，錦江區(qū)利用機會進行了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的探索。農(nóng)民將土地使用權(quán)交給集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟組織擁有所有權(quán)和使用權(quán)相統(tǒng)一的完整產(chǎn)權(quán)。 本期簡報將報道發(fā)布會第二部分《突破征地制度的嘗試》的部分內(nèi)容：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院研究生黃凱同學(xué)發(fā)言和中國國土資源報社總編蔣亞平先生評論。但把聯(lián)建推廣到務(wù)農(nóng)區(qū)等地方就很麻煩。我認為，聯(lián)建有局域性，即使在成都也有局域性。這是市場經(jīng)濟的原理。因此，需要從總量上進行控制。假如市場放開之后，蛟龍工業(yè)園區(qū)還是否能以低廉的成本提供服務(wù)，恐怕是一個問題。審批不是要限制周轉(zhuǎn)，而是由于宏觀調(diào)控上的考慮，需要對它的規(guī)模進行控制。掛鉤周轉(zhuǎn)實質(zhì)上是解決城鎮(zhèn)化進行過程中地怎么隨人進城的問題。第三，在現(xiàn)有的聯(lián)建過程中，村集體和地方政府都沒有從中收取任何集體基金或者稅費配套。