【正文】 在后面的演講中進(jìn)行詳細(xì)的講述。誰(shuí)可以進(jìn)行掛鉤，掛鉤到什么地方去，掛多遠(yuǎn)都由行政部門(mén)決定，而不是由市場(chǎng)決定，只有在批準(zhǔn)的項(xiàng)目區(qū)才能進(jìn)行掛鉤。因此，向遠(yuǎn)郊農(nóng)民支付的指標(biāo)費(fèi)用比以前的農(nóng)地整理或者村莊整理要高很多，目前是每畝 15 萬(wàn)元。這個(gè)耕地從哪里來(lái)？成都最初的方式是在遠(yuǎn)郊農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)地整理，也就是把未利用農(nóng)地整理成為耕地，這樣有一部分收益就要付給這 些遠(yuǎn)郊農(nóng)村，作為農(nóng)地整理的補(bǔ)償，這個(gè)補(bǔ)償基本上是彌補(bǔ)土地整理的成本，所以相對(duì)還是比較低的。 另一方面，在推進(jìn)過(guò)程中，需要認(rèn)真考慮和處理如下幾個(gè)問(wèn)題： 第一，土地綜合整理項(xiàng)目的實(shí)施分配與定價(jià)規(guī)則需要讓農(nóng)民參與，保證公開(kāi)、公平。橫向比較，在人口近千萬(wàn)的八個(gè)大城市中， 2021年，成都市的土地整理面積占城市國(guó)土總面積之比僅為 ％，與哈爾濱的水平相當(dāng)，大大低于上海（ ％）和天津（ ％），也低于重慶（ ％）、石家莊（ %）和北京（ %）；但到 202107年，成都的同一指標(biāo)分別為 ％和 3． 75％，遠(yuǎn)高于上述其他幾個(gè)大城市的水平。 整個(gè)項(xiàng)目通算，城鎮(zhèn)建新區(qū)的 263畝耕地，在取得掛 鉤指標(biāo)后，以每畝 420 萬(wàn)的價(jià)格拍賣(mài)，總價(jià)款 11 億。相當(dāng)于僅用了不到 1%的城市土地收益，就完成了相當(dāng)龐大的農(nóng)村建設(shè)工程。據(jù) 2021年的土地詳查統(tǒng)計(jì)，成都市 20個(gè)區(qū)（市）縣共有農(nóng)村建設(shè)用地 139萬(wàn)余畝，農(nóng)村人均建設(shè)用地面積 154平方米，其中近 90%是宅基地。據(jù)了解，這個(gè)項(xiàng)目共整理土地 畝，通過(guò)田土坎調(diào)整、農(nóng)田歸并、荒草地及荒河灘開(kāi)發(fā)，凈增 畝耕地，新增耕地仍由向前村農(nóng)民耕種，市區(qū)僅帶走 畝耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。那么，成都市自 2021年起到底做了什么事情，使得農(nóng)村發(fā)生了如此巨大的變化？促成這些變化的資金到底從何而來(lái)？ 課題組通過(guò)深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地級(jí)差地租是上述變化的經(jīng)濟(jì)源泉。蔣亞平先生是我們的老朋友，人民網(wǎng)的創(chuàng)辦人，現(xiàn)在是國(guó)土資源報(bào)社的總編輯，也在國(guó)土資源部門(mén)工作。在土地問(wèn)題工作小組中，來(lái)自不同研究領(lǐng)域、不同年級(jí)的碩士生、博士生共同對(duì)這個(gè)課題進(jìn)行研究。亞洲其它國(guó)家的農(nóng)民收入 有三大塊，一是農(nóng)產(chǎn)品收入，一塊是農(nóng)民打工收入，三是農(nóng)民土地在城市化過(guò)程中分享的收入。在勞動(dòng)力、資本、技術(shù)開(kāi)始流動(dòng)時(shí)，土地怎么流動(dòng)，是一個(gè)具有全局意義的挑戰(zhàn)性問(wèn)題。周其仁教授主持會(huì)議，綜合課題組成員向大家匯報(bào)了調(diào)查報(bào)告主要內(nèi)容，并邀請(qǐng)了多位專(zhuān)家評(píng)論。改革開(kāi)放以后，城門(mén)相對(duì)打開(kāi)，城市化在加速推進(jìn)?，F(xiàn)在我們國(guó)家把農(nóng)民的土地征用為國(guó)家土地，用于工業(yè)化、城市化，這個(gè)模式帶來(lái)大量的挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。 課題組成員大都是北大發(fā)展研究院中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心的師生。像胡存智先生，從國(guó)土資源部角度給我們上過(guò)課。第二，這些變化都發(fā)生在 2021年之后。成都市早年的土地整理項(xiàng)目多以農(nóng)地和未利用地整理為主，故簡(jiǎn)稱(chēng)為農(nóng)地整理。加之成都市的遠(yuǎn)郊農(nóng)村多為山區(qū)，農(nóng)地及未利用地整理新增耕地潛力相當(dāng)有限。此項(xiàng)目 2021 年3 月開(kāi)工，同年 12月竣工，共花費(fèi) 3894 萬(wàn)元。第三，也是由于它屬于國(guó)家規(guī)劃外新增建設(shè)用地行為，掛鉤項(xiàng)目返還于農(nóng)村的資金投入量也更大。以新增耕地面積算，相當(dāng)于有 5%的城市土地收益反哺給了遠(yuǎn)郊的長(zhǎng)林村。很清楚，離開(kāi)了城市土地增值向農(nóng)村的重新注入，根本不可能有效推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。 雷曉燕：從農(nóng)地整理到掛鉤 —— 強(qiáng)制征地制度內(nèi)有限彈性 前面黃躍同學(xué)對(duì)成都從農(nóng)地整理到掛鉤的經(jīng)驗(yàn)做了直觀的介紹，下面我就這個(gè)方面對(duì)成都經(jīng)驗(yàn)作一個(gè)簡(jiǎn)單概括。 成都從村莊整理中發(fā)現(xiàn)了一個(gè)特別之處，那就是村莊整理騰出來(lái)的本來(lái)就是建設(shè)用地，如果復(fù)墾為耕地，那就有了可以使用建設(shè)用地的指標(biāo)，這些指標(biāo)就可以為城市發(fā)展所用，這就發(fā)展成為以后的“掛鉤”項(xiàng)目，也就是將遠(yuǎn)郊農(nóng)村整理出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)，賣(mài)給近郊發(fā)展城市化所用。在強(qiáng)制征地制度之內(nèi)，有了一定交易的成分，更加符合市場(chǎng)規(guī)律。最后，如前面所講，掛鉤項(xiàng)目吸引人的很大一個(gè)原因是不算在年度征地計(jì)劃內(nèi)，但聽(tīng)說(shuō)現(xiàn)在已經(jīng)在實(shí)行或者在考慮要將其納入征地計(jì)劃中。以下是報(bào)告具體內(nèi)容。從青羊園區(qū)的照片可以看到，整個(gè) 廠區(qū)規(guī)劃的非常科學(xué)。他經(jīng)歷了早年創(chuàng)業(yè)磨難，到 90 年代中期已頗有家底。 2021 年，雙流縣招商小組到青羊找到黃玉蛟，先后承諾給他 4平方公里的土地供開(kāi)發(fā)使用，這便是今天的雙流園區(qū)。 蛟龍的核心競(jìng)爭(zhēng) 力用一句話來(lái)概括就是“方便”加“便宜”。三，蛟龍按年發(fā)放租金或“土地分紅”。租金按一定金額或比率每三，五年上調(diào)一次，使農(nóng)民可以分享土地不斷增值的收益。至此蛟龍完成了合法化，成為成都市招商引資的典型。 趙瓊：集體土地上的經(jīng)營(yíng)性住房 三道堰鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí) 三道堰鎮(zhèn)是成都市的水源地，不可發(fā)展工業(yè)。 仔細(xì)看看，如此大規(guī)模的舊城改造工程，財(cái)政的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；依賴(lài)的就是級(jí)差地租。全部的買(mǎi)房人都需要支付村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)，這筆費(fèi)用直接留在鎮(zhèn)上使用。 三道堰的發(fā)展無(wú)疑是利用了級(jí)差地租規(guī)律，各方獲益的現(xiàn)實(shí)也昭示了其中的合理性，但此過(guò)程確實(shí)和現(xiàn)行法律法規(guī)有沖突之處。 這樣的權(quán)利結(jié)構(gòu)有著深刻的歷史原因，適應(yīng)于當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)需要和意識(shí)形態(tài)需要，然而到了今天，卻和現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了巨大的沖突。 分析和政策討論 總的來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇。再次，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，是法律的尷尬。 反對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的一個(gè)主要擔(dān)心，是擔(dān)心放開(kāi)后農(nóng)地會(huì)受到更多侵蝕。第四，整治 中節(jié)約出的集體建設(shè)用地指標(biāo)要通過(guò)掛鉤指標(biāo)市場(chǎng)來(lái)用到建設(shè)用地資源區(qū)位價(jià)值高的地區(qū)，而以什么價(jià)格買(mǎi)指標(biāo)、由哪里購(gòu)買(mǎi)到這個(gè)指標(biāo)，基本由市場(chǎng)決定。以下是報(bào)告和評(píng)論的具體內(nèi)容。最后他們想到了一招，就是充分利用成都市的土地極差地租。所以，如此大資金的釋放和漂亮房屋的修建，都是聯(lián)建所帶來(lái)的變化。整個(gè)交易，是通過(guò)市場(chǎng)方式完成的。很可惜的是，王全和張先生雖然是第一例進(jìn)行聯(lián)建運(yùn)作，但直到我們一月份前往調(diào)研，仍然沒(méi)有能夠獲得土地使用權(quán)證，原因是他在修房子的時(shí)候占用了一部分耕地，而根據(jù)聯(lián)建政策，必須在原有建設(shè)用地里拿出一部分復(fù)墾為耕地以后才能頒發(fā)土地使用證。因此，不久后便產(chǎn)生了一對(duì)七、一對(duì)十三等多戶(hù)聯(lián)建形式。（ 3）農(nóng)戶(hù)自愿尋找聯(lián)建方，也可以委托村組共同尋找聯(lián)建方，初步達(dá)成聯(lián)建協(xié)議。聯(lián)建則很有意思，土地性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生變化，仍然是農(nóng)村的，但是政府卻可以對(duì)外來(lái)投資方和原來(lái)農(nóng)戶(hù)同時(shí)頒發(fā)土地使用證，交易受法律保護(hù)，具有很高的效率，農(nóng)戶(hù)利益也得到最大程度保障。因此，聯(lián)建政策為突破征地制度和解決小產(chǎn)權(quán)房提供了很好的參考。如果之前的確權(quán)工作不夠細(xì)致，那么一旦開(kāi)始交易，農(nóng)民之間可能再次出現(xiàn)爭(zhēng)議，到時(shí)候難保不會(huì)出現(xiàn)重新確權(quán)的要求。第一，土地整理。指標(biāo)的提供方只是讓落地的地方提前兩年能夠使用，所以對(duì)指 標(biāo)提供方進(jìn)行的補(bǔ)償只是對(duì)發(fā)展權(quán)的時(shí)序提前所做的補(bǔ)償，這不等于所有的農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的收益要全部返回去。由于只有它一家企業(yè)要土地，因此只要收益高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值就可能成交。廣東的建設(shè)用地規(guī)模就已經(jīng)搞得太大了，小區(qū)域中建設(shè)用地面積達(dá)到一半以上，不知道怎么補(bǔ)救。 第三個(gè)案例是三道堰的“小產(chǎn)權(quán)房”。在法定面積給出合法用地；擁有合法用地資源的主體，拿這個(gè)資源換取我應(yīng)得的利益應(yīng)該受到鼓勵(lì)。因此，除非我們認(rèn)定這種方式就是我們今后的生活方式，聯(lián)建才可能值得鼓勵(lì)。周其仁教授主持會(huì)議，綜合課題組成員向大家匯報(bào)了調(diào)查報(bào)告主要內(nèi)容，并邀請(qǐng)了多位專(zhuān)家評(píng)論。與以上提到的模式不同的是，錦江區(qū)的改革一樣也突破了既有制度框架的限制，卻基本是由錦江區(qū)政府推動(dòng)的，完全合法的實(shí)驗(yàn)（至少符合當(dāng)?shù)卣囊?guī)范性文件）。錦江作為成都市的五個(gè)主城區(qū)之一，有 平方公里位于 198 這個(gè)區(qū)域。錦江區(qū)的改革在確權(quán)時(shí)是把這個(gè)問(wèn)題和后面的流轉(zhuǎn)貫通思考的。分紅時(shí)，先分到村民小組組長(zhǎng)，再平分給具體村民。 在流轉(zhuǎn)方面，錦江區(qū)專(zhuān)門(mén)成立了農(nóng)村土地房屋交易登記中心，由國(guó)土、統(tǒng)籌、房管三部門(mén)相關(guān)職能整合而成。而集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面就會(huì)復(fù)雜很多，要先進(jìn)行核算，然后一次流轉(zhuǎn)到集體經(jīng)濟(jì)組織，二次流轉(zhuǎn)到農(nóng)錦公司，再通過(guò)受托的農(nóng)投公司，再通過(guò)官方的交易平臺(tái)，最后才到產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目業(yè)主。最后，需要解決集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益在土地所有者、土地使用者以及政府等不同主體之間合理分配的問(wèn)題。真的感謝你們。我們對(duì)成都經(jīng)驗(yàn)的關(guān)注，怎么關(guān)注都不過(guò)分，當(dāng)然，成都也有很多問(wèn)題需要繼續(xù)解決。這個(gè)土地制度支撐了我們中國(guó)當(dāng)代工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的發(fā)展，包括解決了我們現(xiàn)在很多人擔(dān)心的吃飯問(wèn)題。然而，一旦財(cái)產(chǎn)開(kāi)始流轉(zhuǎn)，有了市場(chǎng)價(jià)值，大家就都想爭(zhēng)奪這個(gè)市場(chǎng)價(jià)值，在權(quán)屬不清的情況下，農(nóng)民的權(quán)益就可能受到侵犯。 確權(quán)工作分為測(cè)繪、戶(hù)調(diào)、校對(duì)、公示等幾個(gè)階段。 確權(quán)的第二個(gè)工作是戶(hù)調(diào)。這不是一件容易的事情。由他們組成議事會(huì)來(lái)調(diào)解農(nóng)戶(hù)之間的糾紛，農(nóng)戶(hù)一般都比較容易接受，這就 極大的加快了確權(quán)的進(jìn)度。如果有問(wèn)題，重新進(jìn)行測(cè)繪、戶(hù)調(diào)，一直到?jīng)]有問(wèn)題才進(jìn)入公示階段。只要用鼠標(biāo)在魚(yú)鱗系統(tǒng)中隨意圈出一塊多邊形土地 ，這塊地的權(quán)屬、面積、地類(lèi)、四至都可以顯示出來(lái)。我手中是一張《城市房屋所有權(quán)證》，這是從我家里拿來(lái)的；如我家一樣，在城市里家家戶(hù)戶(hù)都有這個(gè)證。 第二，確權(quán) 過(guò)程中宅基地面積分塊處理。成都下如此大決心，率先全面推開(kāi)“確權(quán)”工作，是因?yàn)榇_權(quán)可以消除“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地制度改革中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”。首先是“止紛定爭(zhēng)”，使人們的精力都投入到生產(chǎn)生活中；其次，這種表達(dá)使遠(yuǎn)距離對(duì)資源的擁有及取得收入成為可能，這在如今大量農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工的背景下尤為重要，使他們不必?fù)?dān)心他們擁有使用權(quán)的土地或其帶來(lái)的收益因自己的離開(kāi)而被他人侵占。 當(dāng)下的金融危機(jī)，政府撥了 4萬(wàn)億做基礎(chǔ)設(shè)施投資。當(dāng)然，這種意識(shí)的傳播，在政府之外，更需要媒體、社會(huì)大眾作為媒介。本部分有兩位報(bào)告人發(fā)言，分別是北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院 李力行教授 和研究生譚力同學(xué)。這無(wú)疑會(huì)使得土地財(cái)政大幅萎縮，那么地方政府愿意嗎？如果地方政府不愿意的話，我們改革征地制度就只能是一個(gè)“烏托邦”。第二，在這種情況下，地方政府缺乏節(jié)約用地的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，因?yàn)樗挥型ㄟ^(guò)不斷征地、賣(mài)地才能獲得土地出讓收入，而不會(huì)在意小量的正規(guī)的土地稅費(fèi)。很重要的一點(diǎn)，就是要以對(duì)占有土地、房產(chǎn)等資源進(jìn)行普遍征稅來(lái)替代現(xiàn)有的土地財(cái)政。然而，改革征地制度所面臨的主體還是政府，尤其是地方政府。 最后需要強(qiáng)調(diào)，確權(quán)操作中的問(wèn)題絕不會(huì)掩蓋這項(xiàng)工作的重大意義，或影響我們對(duì)這項(xiàng)工作的肯定。但這些花費(fèi)并不是沒(méi)有價(jià)值的，因?yàn)樗且环N無(wú)形的、抽象的建設(shè)，是“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)設(shè)施投資”?！贝_權(quán)實(shí)際上不僅是在保護(hù)交易，而且還在提供新的更廣泛的交易機(jī)會(huì)。其次是確立農(nóng)民的主體地位。成都市在確權(quán)時(shí)找到了政策與現(xiàn)實(shí)間一個(gè)平衡的辦法：將現(xiàn)有宅基地的實(shí)測(cè)面積分為兩個(gè)條目進(jìn)行確權(quán)。后來(lái)一些鄉(xiāng)村下發(fā)了《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)證》，發(fā)證單位級(jí)別低，也很不規(guī)范 —— 于是形成了“規(guī)范”與“不規(guī)范”的對(duì)比。同時(shí)，該系統(tǒng)能夠清晰的表達(dá)有關(guān)土地的信息，為土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。如果在公示期內(nèi)沒(méi)有異議，就將公示結(jié)果交由相關(guān)部門(mén)作為發(fā)證的依據(jù)。 在議事會(huì)的基礎(chǔ)上，柳街鎮(zhèn)各個(gè)村組制訂了《村規(guī)民約》，把確權(quán)中的糾紛以《村規(guī)民約》的形式固定下來(lái)。一輪承包、 二輪承包、 2021 年農(nóng)業(yè)稅的取消，都使得土地的占有發(fā)生了多次變動(dòng)。比如，這家的戶(hù)主是誰(shuí)，有哪些家 庭成員；在這個(gè)地區(qū)居住的人中，有哪些人享有集體組織成員權(quán)。 建國(guó)六十年來(lái)，我國(guó)還沒(méi)有一套真實(shí)的、完整的土地?cái)?shù)據(jù)資料，這給確權(quán)工作帶來(lái)了困難?？梢哉f(shuō)，確權(quán)是流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。 2021 年第 51 期（總第 812 期） 《成都土地制度改革報(bào)告》發(fā)布會(huì)簡(jiǎn)報(bào)五 2021 年 6 月 24 日，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院在朗潤(rùn)園舉行《 還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ) —— 成都土地制度改革實(shí)踐調(diào)查報(bào)告》發(fā)布會(huì)。土地制度中有三個(gè)主體，一是中央政府，二是工廠、學(xué)校、單位，三是農(nóng)民。周老師日前在成都土地問(wèn)題現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上發(fā)言，對(duì)成都的經(jīng)驗(yàn)有四個(gè)概括：第一，級(jí)差地租是大學(xué)校；第二，確權(quán)是基礎(chǔ)；第三，現(xiàn)有制度，包括耕?；鸷驼鞯刂贫?，都具有彈性；第四，要尋求利益平衡點(diǎn)。令我感觸更深的，是周老師的那句話：這個(gè)發(fā)布會(huì)真的是收獲學(xué)生。 錦江模式的經(jīng)驗(yàn)與啟示是：首先，成立了作為集體經(jīng)濟(jì)組 織的有限責(zé)任公司，使得集體土地所有權(quán)主體實(shí)化；其次，搭建了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，為整個(gè)集體土地流轉(zhuǎn)提供了基礎(chǔ)設(shè)施，流轉(zhuǎn)土地可獲頒證，是對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)合法性的肯定；最后，該模式繞過(guò)了征地制度，解決了實(shí)際建設(shè)用地面積和臺(tái)帳面積存在較大差異這樣的歷史遺留問(wèn)題；統(tǒng)籌了集體土地收益分配，實(shí)現(xiàn)了土地資源價(jià)值最大化。錦江區(qū)已通過(guò)招、拍、掛的形式流轉(zhuǎn)了四宗共約 畝，成交價(jià)為 80萬(wàn)元 /畝的集體建設(shè)用地。 再說(shuō)土地整理和拆院分院。同時(shí)， 11個(gè)村級(jí)新型集體經(jīng)濟(jì)組織又共同組建成立了成都市農(nóng)錦集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司，委托其統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理所有集體土地。借取成都市作為城鄉(xiāng)配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)先行先試的優(yōu)勢(shì)，錦江區(qū)利用機(jī)會(huì)進(jìn)行了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的探索。農(nóng)民將土地使用權(quán)交給集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織擁有所有權(quán)和使用權(quán)相統(tǒng)一的完整產(chǎn)權(quán)。 本期簡(jiǎn)報(bào)將報(bào)道發(fā)布會(huì)第二部分《突破征地制度的嘗試》的部分內(nèi)容：北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院研究生黃凱同學(xué)發(fā)言和中國(guó)國(guó)土資源報(bào)社總編蔣亞平先生評(píng)論。但把聯(lián)建推廣到務(wù)農(nóng)區(qū)等地方就很麻煩。我認(rèn)為，聯(lián)建有局域性，即使在成都也有局域性。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原理。因此，需要從總量上進(jìn)行控制。假如市場(chǎng)放開(kāi)之后，蛟龍工業(yè)園區(qū)還是否能以低廉的成本提供服務(wù)，恐怕是一個(gè)問(wèn)題。審批不是要限制周轉(zhuǎn)，而是由于宏觀調(diào)控上的考慮，需要對(duì)它的規(guī)模進(jìn)行控制。掛鉤周轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是解決城鎮(zhèn)化進(jìn)行過(guò)程中地怎么隨人進(jìn)城的問(wèn)題。第三，在現(xiàn)有的聯(lián)建過(guò)程中，村集體和地方政府都沒(méi)有從中收取任何集體基金或者稅費(fèi)配套。