【正文】 整理高，其補償也相應(yīng)提高一些，從每畝 萬提高到 萬。在總量控制之下，通過位移，讓級差地租部分地釋放出來。再次，項目區(qū)是由國土部門審批，國土部門人力有限，要把全國審批下來，速度非常慢，遠遠不能滿足需要。 本期簡報將報道發(fā)布會第二部分《突破征地制度的嘗試》的部分內(nèi)容：北京大學國家發(fā)展研究院研究生程令國和趙瓊同學報告。兩個園區(qū)周邊交通極為便捷，工業(yè)區(qū)位優(yōu)勢非常明顯。黃玉蛟是重慶涪陵人， 1968 年出生于一個貧困農(nóng)村家庭。黃玉蛟在青羊的成功，為他帶來巨大的聲譽和新的商機。 蛟龍的運營模式 蛟龍的主營業(yè)務(wù)是出租廠房，基本業(yè)務(wù)流程是：從農(nóng)民那里租地建廠房，然后出租廠房給中小企業(yè)；用賺取的租金收入來支付給農(nóng)民的地租；租金差就是蛟龍的利潤。二，集體出面將土地出租或入股給蛟龍。租金支付以市場價格折算成貨幣來支付，可以規(guī)避通脹風險。 最終合理化的完成則是“條條”政府和“塊塊”政府協(xié)調(diào)行動的結(jié)果：在蛟龍補交部分罰款后，雙流縣國土局前后兩次動用寶貴的“ 20212020 年土地利用規(guī)劃”計劃內(nèi)用地指標，幫助蛟龍完成調(diào)規(guī)；雙流縣財 政則幫蛟龍墊付大部分占補平衡費。好消息是蛟龍工業(yè)港經(jīng)受住了這次金融危機的考驗，仍然有企業(yè)在排隊，讓人不得不嘆服這種新的工業(yè)園發(fā)展模式的生命力。通過三輪舊城改造，本來只有 700 戶左右的居民的古堰社區(qū)，已經(jīng)成為一個有非自住安置房 1400 套左右，樓盤商品房 4500 套左右的新興小鎮(zhèn)。這 2021 元并非全部落在建筑商的腰包，而是要支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、拆遷補償、安置補償、占用農(nóng)地的補償?shù)乳_支 —— 農(nóng)地的補償標準和政府征地、租地補償標準相似。 20212021 年全古堰社區(qū) 700 戶中尚未參與舊城改造的開始參與，同時開始有成批的樓盤出現(xiàn)，價格卻有增無減，這和成都的房價高企直接相關(guān)，但也和三道堰鎮(zhèn)舊城改造面貌改變、匯集成都買房人群不無關(guān)系。從房產(chǎn)完全私有私用的角度看，無疑是弱化了房權(quán)。其次就是不符合“掛鉤項目”的常規(guī)程序，先上車后補票。買房人如果不能獲得房證和地證，下一步的流轉(zhuǎn)如何完成？如果考慮不到下一次流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)小產(chǎn)權(quán)房的居民、農(nóng)民，如何充分認識到房產(chǎn)的價值？其次，房屋通常沒有走過報建、規(guī)劃等程序，因此質(zhì)量缺乏有效監(jiān)控。對于利益錯綜復(fù)雜，且涉及主體眾多的小產(chǎn)權(quán)房問題，不但要拿出勇氣來管，而且要積極地給出解決措施，尋求規(guī)范和應(yīng)對的正確渠道。第三步就是努力推動土地整治的市場運行，即不是依靠行政命令來決定一個地方是否整治、如何整治，而是在確權(quán)之后，讓當?shù)厝藳Q定他們要怎么做。 本期簡報將報道發(fā)布會第二部分《突破征地制度的嘗試》的部分內(nèi)容：北京大學國家發(fā)展研究院研究生徐建煒同學發(fā)言以及國土資源部總規(guī)劃師胡存智先生評論。完全依靠地方財政也不現(xiàn)實，成都市政府從2021 到 2021 年的財政盈余不過 130 多億，還不夠災(zāi)后重建的一半。這些樓房都是農(nóng)戶自己建的，政府基本沒有在其中投入一分錢。在整個過程中，政府的工作是被嚴格限定的，僅僅包括提供規(guī)劃、把關(guān)質(zhì)量和確權(quán)辦證。實際上，張先生是花了 28萬元購買 100 平方米的土地使用權(quán)。一對一單戶聯(lián)建的規(guī)模都比較小，無法滿足城市化的土地資源需求量。（ 2）召開村民大會，由三分之二村 民同意在本村開展聯(lián)建，確定聯(lián)建方案。（ 4）產(chǎn)權(quán)保護狀況而言，征地制度受到現(xiàn)行法律保護，而“小產(chǎn)權(quán)房”是不能頒證的，處于法外狀態(tài)。小產(chǎn)權(quán)房缺乏法律保護，保護耕地成為空談。開展聯(lián)建以后，農(nóng) 民財產(chǎn)權(quán)被撤底盤活，原來不甚明顯的農(nóng)民利益也就激顯出來。 我從四個方面對案例來進行評論。不管是2021 年還是 2021 年用，反正最后都能用。它的形 成過程并不是一種市場的交易行為。 為什么控制建設(shè)規(guī)模是關(guān)鍵呢？因為建設(shè)規(guī)模涉及到今后建設(shè)美好家園的可能。那么，政府再要建設(shè)用地怎么辦？這就可能產(chǎn)生很多問題。我們應(yīng)該提倡集體用地的流轉(zhuǎn)。聯(lián)建會促使人們把現(xiàn)有生產(chǎn)生活模式固定下來，不利于城鎮(zhèn)化進程。 2021 年第 50 期（總第 811 期） 《成都土地制度改革報告》發(fā)布會簡報四 2021 年 6 月 24 日，北京大學國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ) —— 成都土地制度改革實踐調(diào)查報告》發(fā)布會。比如宅基地之類的集體建設(shè)用地，可以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但不可以流轉(zhuǎn)給集體之外的人。 錦江模式實現(xiàn)的特別條件，在于成都市在 117平方公里的規(guī)劃城市建設(shè)區(qū)之外還設(shè)立了 198 平方公里的城區(qū)非城市建設(shè)用地。錦江區(qū)建設(shè)用地實測面積 8000 畝，遠大于其 2021 年地籍臺帳面積 4000 畝。實際操作過程中，是村集體出一部分股份，再由每個村民小組的組長代表那個村民小組出一部分股份，組成公司。錦江區(qū)的拆院并院跟以前講的掛鉤項目有很大區(qū)別：一般來講掛鉤必須有兩個項目區(qū)一一對應(yīng)，但是錦江區(qū)可以在 198 平方公里的區(qū)域內(nèi)任意兩個地點間進行調(diào)整，只要保持總量不變即可。 農(nóng)用地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)相對比較簡單，工作也比較少，只需要核實、登記，一次流轉(zhuǎn)到集體經(jīng)濟組織，然后二次流轉(zhuǎn)直接給產(chǎn)業(yè)項目業(yè)主。此外，一些村民不斷通過婚娶等手段使得集體經(jīng)濟組織增加了新的成員從而稀釋了成員權(quán)帶來的收益。關(guān)于中國一些最基本的問題，比如土地問題的 研究，這支隊伍是后繼有人。周老師說，李春城書記在 2021 年就把這件事情當做自己的“執(zhí)政綱領(lǐng)”，這不是小事情。中國當前的土地制度是匯聚了整個世界史上不同土地制度而成為一體。實際上，當財產(chǎn)沒有流轉(zhuǎn)時，財產(chǎn)沒有市場價值，沒人會關(guān)心財產(chǎn)到底是誰的，財產(chǎn)的權(quán)利界線也因此是模糊的。下面我結(jié)合柳街鎮(zhèn)的確權(quán)過程，介紹一下確權(quán)中的一些困難和柳街鎮(zhèn)的實踐經(jīng)驗。如果按臺帳面積確權(quán)，由于實際面積比臺帳面積多，多出的這部分面積確給誰？值得欣慰的是，成都市決定用實際面積確權(quán)，這就保障了農(nóng)民的權(quán)益。 戶調(diào)的第二步是在戶籍信息的基礎(chǔ)上，把這塊地的實際占有者搞清楚。議事會是由村、組里有經(jīng)驗的長老組成的，他們一般都擔任過村莊管理方面的職務(wù)，對本村、本組的歷史和土地的變動有豐富的知識。村民和議事會要對登記的土地、房屋的方位、面積、權(quán)屬等等進行核對。在這次產(chǎn)權(quán)改革中，柳街鎮(zhèn)采用了現(xiàn)代化電子信息的手段，發(fā)明了現(xiàn)代版的魚鱗圖。 邢亦青：農(nóng)村土地確權(quán)的意義和啟示 剛剛周老師和幾位專家都已特別提到確權(quán)這項 工作的意義，在此我想簡要總結(jié)一下在課題組的考察和討論中積累的對農(nóng)村土地確權(quán)工作的意義的理解。也即，確權(quán)的過程與其目標相似，都在“還權(quán)于民”；這也伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變：由原來的判官和直接博弈人，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的制定者與“服務(wù)員”?？偨Y(jié)來看，“三個集中”帶來一系列使用方式、分配方式的變動，所有的變動都可能引出問題：現(xiàn)在和以前不一樣了，多出的地和房給誰？類似的問題，使這些“變動”的過程很可能變成其他利益主體侵犯農(nóng)民利益的機會。 三、確權(quán)更加積極的意義： 確權(quán)不僅具有防范風險功能，還會 有一系列積極的意義：確權(quán)給了農(nóng)民“權(quán)威、合法、抽象”的權(quán)屬表達。最終達成的也便是資源更有效的配置，資源更集中的利用。第三，現(xiàn)在很多農(nóng)民對確權(quán)之后流轉(zhuǎn)可能性的意識沒有跟上，應(yīng)該在確權(quán)的同時，讓農(nóng)民的意識跟進，使農(nóng)民知道他們的住房和宅基地跟自留地一樣有價值，甚至更有價值。 本期簡報將報道發(fā)布會第四部分：《全面改革征地制度的思考》的內(nèi)容。征地制度改革就是要剝奪政府的這種壟斷權(quán)力。第一，一次性的土地出讓收入遠遠超過常規(guī)的土地稅費，比如土地增值稅。另外，地方政府獲得的土地級差收入也用于地方公共支出，土地財政的縮減會造成公共支出的減少，政府公共職能能否完成也成 為一個問題。如果改革對政府來講沒有好處只有壞處的話，那么這樣的改革是不可行的。 全面地推進確權(quán)工作，將為我國土地制度深層改革與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)奠定制度性基石。這包括很多方面涵義。沒有正規(guī)的權(quán)屬表達，我們也可以進行交 易，但常常僅限于很小的范圍，熟人之間，很難找到更好的“價”，也很難提升一個村莊的經(jīng)濟總量。要說 明它的重要性，只需對胡司長剛提到的自行車的例子稍加改動：如果別人的自行車我拿來賣，我就可能不太在乎；但如果我自己賣自己的自行車，就會比較在意。其中政策規(guī)定內(nèi)部分確為“批準農(nóng)村宅基地”，其余部分確為“其他農(nóng)村宅基地”，兩個數(shù)據(jù)均記在同一使用權(quán)證中。而經(jīng)過確權(quán)工作，剛剛路乾給大家展示的“證”，發(fā)證單位都是由縣以上人民政府或 相關(guān)政策執(zhí)行部門，過程也更加規(guī)范，這些“證”和相應(yīng)的“權(quán)”也就更具有公信力。 在這次產(chǎn)權(quán)制度改革和柳街鎮(zhèn)確權(quán)實踐中，我們至少得到兩點啟示：第一，確權(quán)是流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。通過測繪、戶調(diào)、校對、公示，就基本上完成了農(nóng)民的確權(quán)工作。比如，從哪一天算起，遷入的人算是集體組織成員，享有土地的權(quán)利和流轉(zhuǎn)的收益，哪一天沒有這個權(quán)利。然而，由于沒有明確的流轉(zhuǎn)合約或交易系統(tǒng)的記載，很難搞清楚土地的權(quán)屬。戶調(diào)就是要搞清楚土地、房屋的實際占有者。首先，農(nóng)村有一套土地的臺帳面積，這個面積 是上交農(nóng)業(yè)稅所采用的面積。 產(chǎn)權(quán)制度改革的第一個試點是都江堰柳街鎮(zhèn)。周其仁教授主持會議，綜合課題組成員向大家匯報了調(diào)查報告主要內(nèi)容，并邀請了多位專家評論。我國農(nóng)村土地改革為什么這么困難？因為依目前征地制度為核心的土地制度，國家可以無償獲得土地。我個人認為，最重要的是確權(quán)。在學界、新聞界，在當前能認認真真下去面對現(xiàn)實，按照學理和做人的倫理道德來做研究的人，目前還是太少。 錦江模式的問題與挑戰(zhàn)在于：首先，因為沒辦法實現(xiàn)同地同價，錦江區(qū)拍賣價格只有 80 萬元每畝，而附近區(qū)位的國有土地是 182 萬，整個項目實際做下來還有 23 億左右的虧空，這個虧空是通過城市其它區(qū)域分配的土地收益來兜底的。通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)了四宗共約 畝建設(shè)用地，協(xié)議轉(zhuǎn)讓價格為 80 萬元 /畝。首先將所有區(qū)域劃分為集中居住區(qū)和非集中居住區(qū)，在集中居住區(qū)內(nèi)，對 300 余家企業(yè)實施拆除，對零星散居的 4500 余戶農(nóng)民實行宅基地置換，集中居住到石勝、大安兩個新型農(nóng)村社區(qū)。在給新型集體經(jīng)濟組織頒發(fā)的《集體土地使用權(quán)證》上，只明確了集體建設(shè)用地的面積，并沒有與具體地塊一一對應(yīng)。 錦江區(qū)的具體實踐，概括起來可以認為是作為城市周邊或半城市化區(qū)域自主突破舊的制度框架約束，追求級差 地租收益的一次大膽嘗試，并且這完全是由官方推動。那么，其作為獨立的市場主體進行交易，可避免很多因為所有權(quán)和使用權(quán)分離所造成的很多法律法規(guī)限制上的不便。 黃凱：集體建設(shè)用地直接入市 —— 錦江模式的經(jīng)驗與挑戰(zhàn) 剛才我的幾位同學已經(jīng)向大家介紹了繞開征地制度的幾種探索，包括小產(chǎn)權(quán)房、聯(lián)建和蛟龍工業(yè)港的 模式，這次在成都的調(diào)研中，我們還發(fā)現(xiàn)一個很有趣的案例，就是錦江區(qū)對集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)的推動。而且，部分地方官員并不贊成聯(lián)建。它不利于集中，也不利于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，是一種自然經(jīng)濟的模式。如果農(nóng)民集體或者農(nóng)民個人以節(jié)約土地和節(jié)約房屋資源換取特定的收益，這應(yīng)該是要鼓勵的。大城市郊區(qū)大量集體建設(shè)用地的出現(xiàn)非常普遍。當然，“小產(chǎn)權(quán)房”也有這個問題。比方說一個地區(qū)經(jīng)濟已經(jīng)過熱，如果這一塊再加一塊建設(shè)用地就麻煩了。首先要優(yōu)化用地的結(jié)構(gòu)和布局，之后才考慮怎么集約用地。但是，村莊始終還是需要公共品投資的，比如道路、溝渠等等。第一，土地的所有權(quán)是村集體，農(nóng)戶在交易時必須把自己的土地還給村集體，獲得村集體所有者同意才行。（ 6）聯(lián)建還可以有效保護耕地。土地使用證的頒發(fā)是對現(xiàn)有制度很大的突破。聯(lián)建方中國建筑建設(shè)集團是國資委下屬的一家央企，與 35戶農(nóng)民達成協(xié)議，流轉(zhuǎn) 24 畝土地，其中用 3畝用做農(nóng)戶的災(zāi)后安置，剩下 21畝供開發(fā)使用。據(jù)我們了解，現(xiàn)在王正良已經(jīng)把房子轉(zhuǎn)租給鄧小林，和鄧小林一起做鄉(xiāng)村酒店開發(fā)。在地震發(fā)生以前，許多城里人就想到他家購置房產(chǎn)，他也有意愿出售。本質(zhì)上看，這是市場機制對土地價值的實現(xiàn)。我想著重探討聯(lián)建的方式。房屋重建工作中最大的問題就是資金問題。第五，強調(diào)政府在其中要進行積極的政策配套，尤其要推進財稅制度的變革，這是改革能否穩(wěn)妥進行的關(guān)鍵。如果有一個市場來對 億畝建設(shè)用地資源說“是”，而且可以搭建一個空間配置的平臺的話，那么占地的壓力也會隨之得到緩解。這樣的房子恐怕只有老父親和老母親在住，真是一種巨大的浪費。 如果盤活這些資產(chǎn)，給予這些資產(chǎn)流轉(zhuǎn)以合法的渠道，并妥善地尋求利益平衡點，將釋放多大的經(jīng)濟潛能？參照城市房改這個體系，集體建設(shè)用地入市問題，甚至小產(chǎn)權(quán)房問題，如果能妥善解決，很可能成為下一輪經(jīng)濟增長、改善分配關(guān)系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的發(fā)力點。 “解決遺留問題”（解決已建成的小產(chǎn)權(quán)房問題），三道堰提供了哪些思路呢？安置房由于房主分散，協(xié)調(diào)困難，尚無合法化可能；樓盤的規(guī)范，當?shù)亟o出了一個兩步走的思路。按用途，土地又主要分為農(nóng)地、建設(shè)用地和未利用地?！凹壊畹刈馐撬鶄ゴ蟮膶W校”，用這句話描述相當貼切。安置房，也就是 700 戶居民的房子，以“統(tǒng)歸自建”的方式建成，兩樓一底或三樓一底。 很難想象， 2021 年前后三道堰鎮(zhèn)到處還都是解放前的房子，人民生活拮據(jù)，財政資金匱乏，基礎(chǔ)設(shè)施跟不上。農(nóng)轉(zhuǎn)用指標的總量并沒有突破。另外由于它不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，也難說是土地聯(lián)營。首先，它解決了中小企業(yè)用地難的問題。就拿占地 5 畝，建筑面積 2021米的標準廠房，如果用招拍掛方式拿地：首先要支付土地出讓金 20*5=100 萬，廠房建筑安裝費： 1600 元 /m2*2021=320 萬；合計 420 萬元。工業(yè)化的迅猛發(fā)展催生出了數(shù)以萬計中小企業(yè)，而在現(xiàn)有征地制度下中 小企業(yè)拿地難。這個過程使黃玉蛟對中小企業(yè)用地難有了深切體會。蛟龍工業(yè)港建設(shè)了污水處理廠、自來水廠、學校、公交車站等等基礎(chǔ)設(shè)施，而且?guī)缀鯖]有花政府一分錢。從全國看同時具備這三個特點的工業(yè)園可能絕無僅有。這將