【正文】 2501 畝用于流轉(zhuǎn)和開發(fā)建設(shè)，占整理出建設(shè)用地的 87%，可見整理效率還是比較高的。錦江區(qū)將整個(gè)整理區(qū)域通盤考慮，通過集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)調(diào)進(jìn)行，這反映出錦江區(qū)土地產(chǎn)權(quán) 改革的政府主導(dǎo)性特點(diǎn)。同時(shí)，要防止確權(quán)過程中，農(nóng)民的個(gè)人權(quán)利被弱化，集體經(jīng)濟(jì)組織被控制在村莊的核心人物手中的問題。徐建煒在整個(gè)表達(dá)、講述當(dāng)中，表現(xiàn)出對自己研究的一種自信，讓人印象深刻。成都這件事情是成都當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)和群眾、中層干部非常自覺的改革，當(dāng)然他們也是沒辦法，逼出來的 。人民公 社的基因在我們聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度里是存在的，這個(gè)制度是去不掉它，既然去不掉就要面對它，很好地把它變成財(cái)富。 路乾：都江堰柳街鎮(zhèn)確權(quán)實(shí)踐 之前幾個(gè)流轉(zhuǎn)案例都提到了確權(quán)的重要性。農(nóng)村的土地和房屋經(jīng)過多年的變動，邊界已經(jīng)模糊，要確權(quán)不是一件容易的事。同樣的臺帳面積，產(chǎn)量高的田實(shí)際面積小，產(chǎn)量低的田實(shí)際面積大。這次確權(quán)幫助我們把農(nóng)村的基本人口信息也搞清楚了。在這次產(chǎn)權(quán)改革中，柳街鎮(zhèn)通過選舉議事會的方式，很好地解決了這一問題。 測繪、戶調(diào)完了之后就是校對，校對包括權(quán)屬校對和數(shù)據(jù)校對。但是，自建國以來，我國還沒有一個(gè)清晰有效的記載和管理土地信息的方法。建立一個(gè)類似魚鱗系統(tǒng)的、完整有效的農(nóng)村基層數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)是十分有必要的。 一、成都確權(quán)工作中帶給我們的直接啟發(fā)： 第一，確權(quán)工作中解決糾紛的辦法是：政府只控制總量，具體怎么分由農(nóng)民自己做主；農(nóng)村創(chuàng)立以“議事會”為代表的新的村級治理結(jié)構(gòu)。 2021 年成都市委一號文件部署“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”，其中首要任務(wù)是進(jìn)行全面的確權(quán)，尤其是要權(quán)屬明晰到戶。換句話說，確權(quán)是把“政府思考如何保護(hù)農(nóng)民”的現(xiàn)狀部分地變到“讓農(nóng)民有權(quán)自己保護(hù)自己”；這樣在某種程度上為農(nóng)民提供了系統(tǒng)性的保障，為改革加上了保險(xiǎn)閥。而更好的釋放土地級差收入，更多引入資本，擴(kuò)大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量，都有賴于更廣泛的交易可能性。其次，工作中出現(xiàn)了部分按臺帳確權(quán)，或者“確空權(quán)”的問題（報(bào)告里已有詳細(xì)討論）。 我們分七期簡略報(bào)道發(fā)布會概況。政府通過壟斷力量低價(jià)從農(nóng)民那里拿到地，高價(jià)出讓出去，形成的土地績差收益成為城市化推進(jìn)的動力。 下面我先介紹一下現(xiàn)有征地制度下土地財(cái)政的特點(diǎn)。因此，地方政府公共職能也需要轉(zhuǎn)型。所以下面我從公共財(cái)政的角度來講一下改革征地制度所面臨的稅收轉(zhuǎn)型問題。 2021 年第 52 期（總第 813 期） 《成都土地制度改革報(bào)告》發(fā)布會簡報(bào)六 2021 年 6 月 24 日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ) —— 成都土地制度改革實(shí)踐調(diào)查報(bào)告》發(fā)布會。第一，它是建國 60年第一次全面推進(jìn)的“清資核產(chǎn)”工作；第二，它是從權(quán)利上提供城鄉(xiāng)公平的起點(diǎn)；第三，它是這次報(bào)告中提到的，圍繞土地問題思考城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基石；第四，它是提供廣泛公共服務(wù)的落腳點(diǎn) —— 如果有一個(gè)不動的土地、不動的資產(chǎn)，和人民聯(lián)起來形成服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，公共服務(wù)就會延續(xù)下去；第五，它同樣也是未來財(cái)稅體系的支撐：只有先確定權(quán)利，才可能正常進(jìn)行財(cái)稅或補(bǔ)貼。而有了正規(guī)的權(quán)證與保障體系，相互不認(rèn)識的經(jīng)濟(jì)參與者，即使不見面，甚至有不同的文化、國籍、語言，也可以放心地廣泛參與到交易中。土地也是同樣的道理：農(nóng)民的地由政府來考慮如何賣，如何處置，有時(shí)候總不免有“我賣別人東西”的感覺。 這種分塊處理的啟示包括：在宅基地現(xiàn)行的“無償性”，與“引入經(jīng)濟(jì)杠桿的需求”這對矛盾中，可以對“批準(zhǔn)農(nóng)村宅基地部分”保持無償，而對其余 部分討論收取稅費(fèi)的可能；此外，可以規(guī)定“批準(zhǔn)部分”使其不可流轉(zhuǎn)，而相應(yīng)對“其余部分”討論流轉(zhuǎn)的可能性 —— 這樣硬化一部分，軟化另一部分，可能是解決“流轉(zhuǎn)帶來級差地租與土地集約利用”與“失房的擔(dān)心”這對矛盾的一個(gè)途徑。可以說，像都江堰柳街鎮(zhèn)這樣的確權(quán)工作，終于在“權(quán)證的規(guī)范擁有”意義上把城、鄉(xiāng)的距離拉平。清晰明確的產(chǎn)權(quán)，為保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。 在確權(quán)工作中，柳街鎮(zhèn)另一個(gè)值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)是發(fā)明了現(xiàn)代化的地籍信息管理系統(tǒng)，也就是魚鱗圖系統(tǒng)。確權(quán)方面的其他糾紛，也用類似的方式予以規(guī)定。同一塊田，張三說是張三的，李四說是李四的。確權(quán)中發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村的人口信息也是不準(zhǔn)確的：有的人在公安系統(tǒng)里有記錄，卻沒有戶口本；有的人有戶口本，但在公安系統(tǒng)的記錄中找不到這個(gè)人；有的人既沒有戶口本，在公安系統(tǒng)的記錄中也沒有這個(gè)人，也就是所謂的“黑人”。由于要上稅，臺帳面積一般比實(shí)際面積小 30%。 2021 年 3 月份，柳街鎮(zhèn) 鶴鳴村村民領(lǐng)到了《中華人民共和國房屋所有權(quán)證》、《中華人民共和國林權(quán)證》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，《中華人民共和國集體土地所有權(quán)證》和《中華人民共和國集體土地使用權(quán)證》。 我們分七期簡略報(bào)道發(fā)布會概況。然而，國家、集體、農(nóng)民三方面在土地制度中都要獲得利益。改革開放三十年的成功大家都是認(rèn)可的，但并沒有最終完成。剛才聽到四位同學(xué)，黃躍、程令國、趙瓊和徐建煒的演講，印象都非常深。如果不解決資金問題，這個(gè)模式是無法復(fù)制的。由于集體建設(shè)用地沒有通過征地的方式入市，流轉(zhuǎn)收益在扣除土地整理等成本后，將全部通過農(nóng)錦公司以股份的方式返還農(nóng)民。全面完成后，可整理出建設(shè)用地 2863 畝。 作為集體經(jīng)濟(jì)組織而成立有限責(zé)任公司的股東為原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員選出的村民代表，公司的資產(chǎn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織原經(jīng)營管理的集體財(cái)產(chǎn)及村組集體土地。大概流程分為三步，首先從確權(quán)開始，接著是拆院并院，然后流轉(zhuǎn)。集體土地的流轉(zhuǎn)交易，可以像國有建設(shè)用地一樣，在官方建立的流轉(zhuǎn)平臺上，通過招拍掛進(jìn)行。 在現(xiàn)有的制度框架下，集體用地流轉(zhuǎn)比農(nóng)用地流轉(zhuǎn)更困難復(fù)雜。一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府都不太贊成。而且聯(lián)建能夠有收益，很大程度上是因?yàn)槔昧宋覀兊墓操Y源。 “小產(chǎn)權(quán)房”的提法本身就是不科學(xué)的，是一種自我掩飾的說法。這些集體建設(shè)用地在跟政府爭奪用地。發(fā)展工業(yè)，用集體土地不是關(guān)鍵，誰來開發(fā)也不是關(guān)鍵，用的是不是建設(shè)用地才是關(guān)鍵，建設(shè)用地的規(guī)模有多少才是關(guān)鍵。今年我們加大力度，對拉動經(jīng)濟(jì)有好處，但是如果放到往年去看就有問題。就掛鉤周轉(zhuǎn)來說，我們給的補(bǔ)償不是全部建設(shè)用地的收益。缺乏集體資金配套，公共開支的資金從哪里來呢？在最初聯(lián)建的時(shí)候，政府一分錢都沒有收，這對于剛開始試點(diǎn)是可行的，但是以后要推廣或者更大面積鋪開的話，稅費(fèi)基礎(chǔ)就成為重要的配套環(huán)節(jié)，希望有關(guān)部門注 意。村集體在概念意義上是虛化的。政府對征地有占補(bǔ)平衡的要求，耕地?cái)?shù)量得到嚴(yán)格保障。 既然聯(lián)建能夠在災(zāi)后重建中發(fā)揮巨大的作用，那么它能否適用于沒有發(fā)生地震的地方，幫助那里的農(nóng)民致富呢？我們比較一下聯(lián)建、征地制 度和“小產(chǎn)權(quán)房”的差異：（ 1）聯(lián)建和小產(chǎn)權(quán)房都是市場主導(dǎo)的，而征地是政府主導(dǎo)的。同一時(shí)間，成都市一家房地產(chǎn)開放商明科置業(yè)與青城山鎮(zhèn)味江村 13組達(dá)成聯(lián)建協(xié)議，按 40平方 /人補(bǔ)償住房，其余面積均可開發(fā)旅游度假養(yǎng)老項(xiàng)目（號稱可以出租 50或 70 年）。值得注意的事，聯(lián)建案例中所有的房屋都是鄉(xiāng)村酒店，沒有“小產(chǎn)權(quán)房”。但受當(dāng)時(shí)法律的限制，一直沒能實(shí)現(xiàn)。農(nóng)戶最大的資產(chǎn)就是土地，但是，僅僅靠土地資源，如果缺乏資金的配合，是沒有辦法實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的。 在具體介紹聯(lián)建以前，讓我們看看聯(lián)建有什么樣效果。即便僅計(jì)算房屋的建筑成本，按每戶10萬的建筑成本，僅農(nóng)村部分也需要籌集 270 億的資金。 2021 年第 49 期（總第 810 期） 《成都土地制度改革報(bào)告》發(fā)布會簡報(bào)三 2021 年 6 月 24 日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ) —— 成都土地制度改革實(shí)踐調(diào)查報(bào)告》發(fā)布會。其他的問題，如宅基地的來源問題、會不會出現(xiàn)失房農(nóng)民的問題、還有政府稅費(fèi)的問題，只要級差地租得到合理釋放，房產(chǎn)交易有序、穩(wěn)妥進(jìn)行，有理由相信利益 平衡點(diǎn)可以被找到。 由此，我們得出的結(jié)論是小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)該是 有解的，而且有求解的必要性。 根據(jù)調(diào)研中的發(fā)現(xiàn)，我認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房問題是必須盡快解決的。首先，通過震后的“掛鉤指標(biāo)”來解決農(nóng)轉(zhuǎn)用的問題；第二步就是，在符合規(guī)劃的前提下，經(jīng)過報(bào)建等常規(guī)手續(xù)，根據(jù)條件來決定是否征為國有，然后以協(xié)議出讓的方式交給開發(fā)商。在建設(shè)用地的使用上，國有土地和集體土地是高度不同權(quán)的；長期以來，國有土地是 建設(shè)用地的唯一合法供地來源，集體建設(shè)而用地入市雖然也有三個(gè)例外，但仍然受到嚴(yán)格限制。 20212021 年第一批舊城改造只有 8 戶參與，建房為一樓一底 —— 這意味當(dāng)時(shí)并非是為了賣房才建；當(dāng)時(shí)的成本價(jià)是 350 元 /平米，轉(zhuǎn)讓的價(jià)格也大致是這個(gè)價(jià)格 —— 主要是因?yàn)榇说厣形磪R聚成都的買房需求，而且當(dāng)時(shí)成都的房價(jià)也沒有達(dá)到后面那么高。當(dāng)?shù)厝送粯巧啼佊糜诮?jīng)營或轉(zhuǎn)租，二樓自住，高層出售，售價(jià)為 10001200元 /平米，這意味著只要高層售得出就基本可以覆蓋拆 舊建新的費(fèi)用。面對不能發(fā)展工業(yè)的限制，當(dāng)?shù)卣芍^一籌莫展。一方面，在計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)總量一定的前提下，既然政府自己使用農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)的目的也是為了發(fā)展工業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)，在今天征地成本逐漸升高的今天，既然蛟龍模式可以達(dá)到同樣的目的，為什么不采用這種新的模式呢？ 當(dāng)然，蛟龍模式還存在一些遺留下的問題，需要我們繼續(xù)保持關(guān)注：首先，后續(xù)的立法工作應(yīng)跟上。按土地管理法的規(guī)定， 外來投資者是不能使用集體土地搞建設(shè)。其次，較之 “ 家家生火，戶戶冒煙 ” 的分散的工業(yè)發(fā)展和工業(yè)用地模式，蛟龍工業(yè)園能更加集約地利用土地。而用蛟龍模式，你只要預(yù)付 2萬元定金，每月付 萬租金（ 2021*7 元 /m2），就可以開工上路了?，F(xiàn)有的國有工業(yè)園區(qū)，門檻太高。 1999 年，黃玉蛟在成都青羊區(qū)拿到 5 畝地想辦一家衛(wèi)生巾廠，廠房建好后因地氣過于潮濕一直未能開工；這時(shí)有一家企業(yè)找到他表示愿意 每年出 20 萬租用他的廠房，黃由此發(fā)現(xiàn)商機(jī)。蛟龍工業(yè)港兩處園區(qū)共占地 5 平方公里， 2021 年， 800 多家企業(yè)入住，吸收 10 人就業(yè)，年度創(chuàng)造 GDP10 億，繳稅 億。研究蛟龍工業(yè)港這個(gè)案例，對我們理解和探討新的工業(yè)用地模式提供了很多啟發(fā)。 2021 年 第 48 期（總第 809 期） 《成都土地制度改革報(bào)告》發(fā)布會簡報(bào)二 2021 年 6 月 24 日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ) —— 成都土地制度改革實(shí)踐調(diào)查報(bào)告》發(fā)布會。其次，價(jià)格也由行政決定而不 是由市場決定。對于農(nóng)民來講，基本不用付什么成本，就能搬進(jìn)新居，同時(shí)擁有的耕地增加。對于這些遠(yuǎn)郊農(nóng)民來講，相當(dāng)于是（免費(fèi)）增加了一塊耕地。雖然成都市在過去幾年中實(shí)施了不少土地綜合整理的項(xiàng)目，但還是有很多村莊沒有獲得項(xiàng)目實(shí)施權(quán)，而這些地區(qū)的農(nóng)民也有改善生產(chǎn)和生活條件的強(qiáng)烈愿望。據(jù)統(tǒng) 計(jì)，截止到 2021年底，成都市共實(shí)施了 135個(gè)土地綜合整理項(xiàng)目，新增耕地 19萬畝，累計(jì)投入 。唐元鎮(zhèn)長林村共得補(bǔ)償 5500萬，合每畝 20 萬（宅基地整理復(fù)墾后新增的耕地仍由長林村村民耕種）。村莊整理后，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件得到了極大地改善，新建的農(nóng)民社區(qū)相當(dāng)漂亮、整潔。此外，農(nóng)村居民住宅具有點(diǎn)多面廣、林盤院壩面積大等特點(diǎn)，如果可以通過土地整理 ，將農(nóng)村居民人均宅基地面積降至 70平米，則全市共可騰出約 65萬畝耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)用于城市發(fā)展建設(shè)。獲得指標(biāo)后，市政府將規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)的耕地征為國有拍賣，收回前期補(bǔ)充耕地的投資。城市化發(fā)展要占用耕地，但按國家土地管理法，建設(shè)占用耕地，需要依照占多少、補(bǔ)多少的原則，在遠(yuǎn)郊農(nóng)村補(bǔ)充同質(zhì)同量的耕地。黃小虎先生是我們國家的土地問題專家，土地規(guī)劃院的黨委書記。經(jīng)濟(jì)中心的同學(xué)課程壓力是非常重的，老師的教學(xué)任務(wù)、科研任務(wù)、發(fā)表論文的任務(wù)也非常重，在不影響完成正常教學(xué)科研工作任務(wù)前提下，我們實(shí)施了成都實(shí)踐調(diào)查項(xiàng)目，做了這項(xiàng)研究，主要是由于成都實(shí)踐對我們所有人的吸引力。目前，中國農(nóng)民的第一、第二塊收入在釋放，第三塊收入也在逐步釋放，這是我們關(guān)注這個(gè)問題的基本出發(fā)點(diǎn)。如果空間資源配置 得不好，對經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展長遠(yuǎn)來看會有很深遠(yuǎn)的影響。 我們分七期簡略報(bào)道發(fā)布會概況。首先，從資源配置來看，我們這個(gè)國家多年在計(jì)劃體制下，在戶口、糧食、勞動力流動方面的限制下，城市化進(jìn)展比正常情況要慢。改革開放以來，種地的權(quán)利已經(jīng)還給農(nóng)民，農(nóng)村勞動力的流動權(quán)也已經(jīng)還給農(nóng)民。 2021 年成都開始推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)，涉及到很多方面重要內(nèi)容，我們關(guān)注的問題，集中在土地制度的改革，試圖觀察學(xué)習(xí)成都地方干部群眾長期探索和實(shí)踐，對求解中國土地制度改革提供了什么啟示 和經(jīng)驗(yàn)。 今天還有幸請到我國研究土地問題的幾個(gè)權(quán)威專家，請他們一塊兒來幫助我們帶學(xué)生。第一，農(nóng)民的土地不僅平整而且成片，很像現(xiàn)代化大農(nóng)場；農(nóng)民的住宅不僅整齊、漂亮，而且比許多城市居民的住宅還要好。 農(nóng)地整理 農(nóng)村的土地共分為三大類，農(nóng)地、建設(shè)用地、未利用地。 村莊整理 隨著成都市中心城區(qū)土地價(jià)格不斷上漲，征地規(guī)模越來越大，由此導(dǎo)致耕地占補(bǔ)平衡的壓力日益緊迫。這個(gè)項(xiàng)目也是成都市為緩解中心城區(qū)發(fā)展用地矛盾，由市財(cái)政從城市土地預(yù)期增殖收益中拿出一部分投資進(jìn)行的。由于掛鉤項(xiàng)目屬于國家規(guī)劃外的新增建設(shè)用地行為，為了防止只占不補(bǔ)、占多補(bǔ)少、占東補(bǔ)西的現(xiàn)象發(fā)生， 國家規(guī)定，城鎮(zhèn)建新區(qū)和實(shí)施村莊整理的農(nóng)村拆舊區(qū)必須在立項(xiàng)之初一同上報(bào)，一旦確定，不得隨意改變。郫縣政府共得財(cái)政收入約 4億。一大批村莊的面貌因農(nóng)地整理、村莊整理、增減掛鉤項(xiàng)目得到顯著改變。 第三，有些農(nóng)民為了獲得更高的土地增值收益，在自己的耕地上修建了經(jīng)營性用房，這對于國家的耕地占補(bǔ)平衡是不利的 。由于村莊整理的成本比農(nóng)地