【正文】 要限制周轉(zhuǎn)，而是由于宏觀調(diào)控上的考慮，需要對(duì)它的規(guī)模進(jìn)行控制。指標(biāo)的提供方只是讓落地的地方提前兩年能夠使用，所以對(duì)指 標(biāo)提供方進(jìn)行的補(bǔ)償只是對(duì)發(fā)展權(quán)的時(shí)序提前所做的補(bǔ)償，這不等于所有的農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的收益要全部返回去。原來(lái)這塊地不能用，有了指標(biāo)后可以作為建設(shè)用地來(lái)發(fā)展，那么由此獲得的收益是不是應(yīng)該全給擁有生產(chǎn)指標(biāo)的一方呢？不對(duì)。就掛鉤周轉(zhuǎn)來(lái)說(shuō)，我們給的補(bǔ)償不是全部建設(shè)用地的收益。掛鉤周轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是解決城鎮(zhèn)化進(jìn)行過(guò)程中地怎么隨人進(jìn)城的問(wèn)題。第一，土地整理。成都改革對(duì)征地制度改革來(lái)說(shuō)也非常有意義，將來(lái)可能對(duì)征地改革起到一個(gè)繞道上山的作用，這是我聽(tīng)前面三個(gè)同學(xué)和老師報(bào)告的一個(gè)總體感覺(jué)。缺乏集體資金配套，公共開(kāi)支的資金從哪里來(lái)呢？在最初聯(lián)建的時(shí)候，政府一分錢都沒(méi)有收，這對(duì)于剛開(kāi)始試點(diǎn)是可行的，但是以后要推廣或者更大面積鋪開(kāi)的話，稅費(fèi)基礎(chǔ)就成為重要的配套環(huán)節(jié)，希望有關(guān)部門注 意。第三，在現(xiàn)有的聯(lián)建過(guò)程中，村集體和地方政府都沒(méi)有從中收取任何集體基金或者稅費(fèi)配套。如果之前的確權(quán)工作不夠細(xì)致，那么一旦開(kāi)始交易，農(nóng)民之間可能再次出現(xiàn)爭(zhēng)議，到時(shí)候難保不會(huì)出現(xiàn)重新確權(quán)的要求。第二，聯(lián)建對(duì)確權(quán)提出更高的要求。村集體在概念意義上是虛化的。 當(dāng)然，現(xiàn)有的聯(lián)建政策也存在一些問(wèn)題。因此，聯(lián)建政策為突破征地制度和解決小產(chǎn)權(quán)房提供了很好的參考。例如，剛才講的王全案例，土地沒(méi)有完成復(fù)墾，政府就不給發(fā)土地 使用證，直到把耕地?cái)?shù)量還回來(lái)為止。政府對(duì)征地有占補(bǔ)平衡的要求，耕地?cái)?shù)量得到嚴(yán)格保障。而聯(lián)建則不一樣，它既有法律保護(hù)，又可以由市場(chǎng)磋商形成價(jià)格，農(nóng)民權(quán)益可以得到保護(hù)。聯(lián)建則很有意思，土地性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生變化，仍然是農(nóng)村的，但是政府卻可以對(duì)外來(lái)投資方和原來(lái)農(nóng)戶同時(shí)頒發(fā)土地使用證，交易受法律保護(hù)，具有很高的效率，農(nóng)戶利益也得到最大程度保障。（ 3）對(duì)于聯(lián)建和“小產(chǎn)權(quán)房”，土地性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生變化，仍然歸農(nóng)村集體所有，而征地制度是把集體土地變成國(guó)有土地。 既然聯(lián)建能夠在災(zāi)后重建中發(fā)揮巨大的作用，那么它能否適用于沒(méi)有發(fā)生地震的地方，幫助那里的農(nóng)民致富呢？我們比較一下聯(lián)建、征地制 度和“小產(chǎn)權(quán)房”的差異：（ 1）聯(lián)建和小產(chǎn)權(quán)房都是市場(chǎng)主導(dǎo)的，而征地是政府主導(dǎo)的。農(nóng)戶自用部分作為劃撥宅基地，聯(lián)建方所占部分作為直接流轉(zhuǎn)的非住宅（期限 40年），分別頒發(fā)土地使用證。（ 3）農(nóng)戶自愿尋找聯(lián)建方，也可以委托村組共同尋找聯(lián)建方，初步達(dá)成聯(lián)建協(xié)議。這后來(lái)也成為成都市聯(lián)建規(guī)范的基礎(chǔ)，具體步驟如下：（ 1）土地確權(quán)到戶。同一時(shí)間，成都市一家房地產(chǎn)開(kāi)放商明科置業(yè)與青城山鎮(zhèn)味江村 13組達(dá)成聯(lián)建協(xié)議，按 40平方 /人補(bǔ)償住房，其余面積均可開(kāi)發(fā)旅游度假養(yǎng)老項(xiàng)目（號(hào)稱可以出租 50或 70 年）。 2021 年 7 月份，茶坪村出現(xiàn)了一對(duì)三十五戶聯(lián)建。因此，不久后便產(chǎn)生了一對(duì)七、一對(duì)十三等多戶聯(lián)建形式。這是中華人民共和國(guó)建國(guó)以來(lái)第一張非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得的農(nóng)村集體土地使用權(quán)證。值得注意的事，聯(lián)建案例中所有的房屋都是鄉(xiāng)村酒店，沒(méi)有“小產(chǎn)權(quán)房”。正因?yàn)槿绱?，才讓?近的王正良和鄧小林拿到了第一戶聯(lián)建相關(guān)的土地使用權(quán)證。很可惜的是，王全和張先生雖然是第一例進(jìn)行聯(lián)建運(yùn)作，但直到我們一月份前往調(diào)研，仍然沒(méi)有能夠獲得土地使用權(quán)證，原因是他在修房子的時(shí)候占用了一部分耕地，而根據(jù)聯(lián)建政策，必須在原有建設(shè)用地里拿出一部分復(fù)墾為耕地以后才能頒發(fā)土地使用證。這一例還節(jié)余 50 平米的建設(shè)用地，仍然歸王全承包經(jīng)營(yíng)。但受當(dāng)時(shí)法律的限制，一直沒(méi)能實(shí)現(xiàn)。王全家是在地震中房屋受毀的一戶農(nóng)民。整個(gè)交易，是通過(guò)市場(chǎng)方式完成的。農(nóng)村的居民從中獲得了房屋重建的資金，而城市投資者獲得剩余集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)的權(quán)利。農(nóng)戶最大的資產(chǎn)就是土地，但是，僅僅靠土地資源，如果缺乏資金的配合，是沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的。聯(lián)建，又稱開(kāi)發(fā)重建，是指集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人或法人機(jī)構(gòu)，通過(guò)幫助受災(zāi)農(nóng)戶重建家園，獲準(zhǔn)使用整理出的剩余集體建設(shè)用地，發(fā)展旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、商業(yè)和工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途。所以，如此大資金的釋放和漂亮房屋的修建，都是聯(lián)建所帶來(lái)的變化。但僅在聯(lián)建政策實(shí)施一年以后（其實(shí)不到一年），原來(lái)的受災(zāi)區(qū)就修成了各式各樣的歐式小樓 。 在具體介紹聯(lián)建以前，讓我們看看聯(lián)建有什么樣效果。統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建和統(tǒng)規(guī)自建，主要是采用土地掛鉤的方式實(shí)現(xiàn)級(jí)差地租，只不過(guò)震后操作在量上更大，突破了原有的項(xiàng)目區(qū)范圍，但本質(zhì)上就是黃躍講的那些，這里也不再贅述。最后他們想到了一招，就是充分利用成都市的土地極差地租。農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)在地震中損失慘重，不可能有經(jīng)濟(jì)能力獨(dú)立完成房屋的重建。即便僅計(jì)算房屋的建筑成本，按每戶10萬(wàn)的建筑成本，僅農(nóng)村部分也需要籌集 270 億的資金。根據(jù)成都 市統(tǒng)籌委的統(tǒng)計(jì)，成都市在震后大約有 35萬(wàn)戶房屋需要重建，其中 27萬(wàn)戶在農(nóng)村。以下是報(bào)告和評(píng)論的具體內(nèi)容。 我們分七期簡(jiǎn)略報(bào)道發(fā)布會(huì)概況。 2021 年第 49 期（總第 810 期） 《成都土地制度改革報(bào)告》發(fā)布會(huì)簡(jiǎn)報(bào)三 2021 年 6 月 24 日，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院在朗潤(rùn)園舉行《還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ) —— 成都土地制度改革實(shí)踐調(diào)查報(bào)告》發(fā)布會(huì)。政府從相關(guān)的環(huán)節(jié)提取稅費(fèi)，甚至可以提留保障資金，建設(shè)同城里人一樣的最低水平的社會(huì)保障體系。第四，整治 中節(jié)約出的集體建設(shè)用地指標(biāo)要通過(guò)掛鉤指標(biāo)市場(chǎng)來(lái)用到建設(shè)用地資源區(qū)位價(jià)值高的地區(qū)，而以什么價(jià)格買指標(biāo)、由哪里購(gòu)買到這個(gè)指標(biāo)，基本由市場(chǎng)決定。第二步可能還是堅(jiān)持占補(bǔ)平衡政策，事實(shí)證明這是一個(gè)將農(nóng)村發(fā)展和城市化進(jìn)程統(tǒng)籌考慮的政策，同時(shí)滿足了我們對(duì)不同用途土地資源總量控制的需要。其他的問(wèn)題，如宅基地的來(lái)源問(wèn)題、會(huì)不會(huì)出現(xiàn)失房農(nóng)民的問(wèn)題、還有政府稅費(fèi)的問(wèn)題，只要級(jí)差地租得到合理釋放，房產(chǎn)交易有序、穩(wěn)妥進(jìn)行，有理由相信利益 平衡點(diǎn)可以被找到?？墒堑胤秸疄槭裁匆@樣做呢？我們?cè)倩氐?2021 年的三道堰鎮(zhèn)，難道你固守著這個(gè)發(fā)展的機(jī)遇嗎？而且新增建設(shè)用地指標(biāo)一般不會(huì)下到縣以及縣以下的，對(duì)于一些發(fā)展機(jī)會(huì)好的縣難道就不發(fā)展了嗎？占地是對(duì)現(xiàn)行建設(shè)用地資源，依賴行政配置，通過(guò)規(guī)劃、土地指標(biāo)的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的回應(yīng)，是建設(shè)用地資源行政配置缺乏效率的集中體現(xiàn)。 反對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的一個(gè)主要擔(dān)心，是擔(dān)心放開(kāi)后農(nóng)地會(huì)受到更多侵蝕。如何吸收其中的合理因素、規(guī)范不合理因素，正是國(guó)家改革能力、創(chuàng)新能力的集中體現(xiàn)。 由此，我們得出的結(jié)論是小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題應(yīng)該是 有解的，而且有求解的必要性。隨著城市化的進(jìn)程，已經(jīng)有兩億農(nóng)民進(jìn)了城，如果家中有一塊宅基地，只允許占用不允許流轉(zhuǎn)，是不是一種浪費(fèi)呢？更明顯的情況是，同樣是由于制度變革滯后，城市并沒(méi)有接納這些城市建設(shè)者的制度環(huán)境，很多農(nóng)民辛辛苦苦在沿海的工廠打工掙到錢，不用于教育，不用于生意投資，用于修老家的房子。再次，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，是法律的尷尬。首先，缺乏房屋記錄和權(quán)屬認(rèn)證，容易形成紛爭(zhēng)，造成不必要的社會(huì)成本。 根據(jù)調(diào)研中的發(fā)現(xiàn)，我認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題是必須盡快解決的。全國(guó)的人均宅基地面積是 223 平方米，城市居民的人均建筑面積是 27 平方米，可見(jiàn)農(nóng)村、農(nóng)民擁有的土地資源比城市居民要多很多；但是對(duì)比收入，就可以看到在現(xiàn)有土地權(quán)利體系下，這些資產(chǎn)并沒(méi)有成為資本，為農(nóng)民帶來(lái)源源不斷的收入，農(nóng)民的年收入僅為城市居民的 1/3。 分析和政策討論 總的來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇。當(dāng)然這個(gè)經(jīng)驗(yàn)有特殊之處，首先就是賑災(zāi)的背景，當(dāng)時(shí)亟 需資金支持災(zāi)區(qū)重建，因此客觀上推進(jìn)了“遺留問(wèn)題”的解決。首先，通過(guò)震后的“掛鉤指標(biāo)”來(lái)解決農(nóng)轉(zhuǎn)用的問(wèn)題；第二步就是，在符合規(guī)劃的前提下，經(jīng)過(guò)報(bào)建等常規(guī)手續(xù)，根據(jù)條件來(lái)決定是否征為國(guó)有，然后以協(xié)議出讓的方式交給開(kāi)發(fā)商。對(duì)于像三道堰鎮(zhèn)這樣區(qū)位具有明顯價(jià)值的地區(qū)，允許農(nóng)民占著房自己用，卻不允許流轉(zhuǎn)，當(dāng)房 價(jià)高企，法外流轉(zhuǎn)就成了千百個(gè)個(gè)體的自發(fā)選擇。 這樣的權(quán)利結(jié)構(gòu)有著深刻的歷史原因，適應(yīng)于當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)需要和意識(shí)形態(tài)需要，然而到了今天，卻和現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了巨大的沖突。宅基地不能流轉(zhuǎn)，地隨房走，房地不分離，這意味著宅基地上的房產(chǎn)也不能流轉(zhuǎn)。在建設(shè)用地的使用上，國(guó)有土地和集體土地是高度不同權(quán)的；長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有土地是 建設(shè)用地的唯一合法供地來(lái)源，集體建設(shè)而用地入市雖然也有三個(gè)例外，但仍然受到嚴(yán)格限制。對(duì)三道堰這樣的鎮(zhèn)級(jí)區(qū)域來(lái)說(shuō)，大部分的土地歸集體所有。 三道堰的發(fā)展無(wú)疑是利用了級(jí)差地租規(guī)律，各方獲益的現(xiàn)實(shí)也昭示了其中的合理性，但此過(guò)程確實(shí)和現(xiàn)行法律法規(guī)有沖突之處。因?yàn)閰R集了需求，房?jī)r(jià)明顯上升，但仍在 1000 元 /平米以內(nèi)。 20212021 年第一批舊城改造只有 8 戶參與，建房為一樓一底 —— 這意味當(dāng)時(shí)并非是為了賣房才建；當(dāng)時(shí)的成本價(jià)是 350 元 /平米，轉(zhuǎn)讓的價(jià)格也大致是這個(gè)價(jià)格 —— 主要是因?yàn)榇说厣形磪R聚成都的買房需求，而且當(dāng)時(shí)成都的房?jī)r(jià)也沒(méi)有達(dá)到后面那么高。 這一過(guò)程并非一次性完成，也不是靠強(qiáng)制力推動(dòng)，而是在當(dāng) 地人對(duì)級(jí)差地租規(guī)律的逐漸認(rèn)識(shí)和利用過(guò)程中完成的。全部的買房人都需要支付村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)，這筆費(fèi)用直接留在鎮(zhèn)上使用。經(jīng)營(yíng)性的小產(chǎn)權(quán)樓盤，共 45 處，占地 200300 畝，供房量在 4500 套左右，目前的售價(jià)為 2021元 /平米左右。當(dāng)?shù)厝送粯巧啼佊糜诮?jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)租，二樓自住，高層出售，售價(jià)為 10001200元 /平米，這意味著只要高層售得出就基本可以覆蓋拆 舊建新的費(fèi)用。 首先將這些房產(chǎn)按照出讓方的不同，而劃分為安置房和經(jīng)營(yíng)性樓盤。 仔細(xì)看看，如此大規(guī)模的舊城改造工程，財(cái)政的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；依賴的就是級(jí)差地租。適逢 2021 年后成都市房?jī)r(jià)高企，三道堰鎮(zhèn)便走上了一條建房興鎮(zhèn)之路。面對(duì)不能發(fā)展工業(yè)的限制，當(dāng)?shù)卣芍^一籌莫展。來(lái)此處購(gòu)房、看房的成都人絡(luò)繹不絕。 趙瓊：集體土地上的經(jīng)營(yíng)性住房 三道堰鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí) 三道堰鎮(zhèn)是成都市的水源地，不可發(fā)展工業(yè)。其次，蛟龍的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)仍然是個(gè)值得繼續(xù)關(guān)注的問(wèn)題，一旦經(jīng)濟(jì)效益惡化，出現(xiàn)廠房閑置的現(xiàn)象，農(nóng)民的租金收入可能沒(méi)有著落。一方面，在計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)總量一定的前提下，既然政府自己使用農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)的目的也是為了發(fā)展工業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)，在今天征地成本逐漸升高的今天，既然蛟龍模式可以達(dá)到同樣的目的，為什么不采用這種新的模式呢？ 當(dāng)然，蛟龍模式還存在一些遺留下的問(wèn)題，需要我們繼續(xù)保持關(guān)注：首先，后續(xù)的立法工作應(yīng)跟上。第二，事后看來(lái)，蛟龍的合法化和規(guī)范化最終是通過(guò)傳統(tǒng)制度完成的。至此蛟龍完成了合法化，成為成都市招商引資的典型。國(guó)土部門肩負(fù)著保護(hù)耕地，堅(jiān)守 18億畝耕地紅線的職責(zé)，對(duì)蛟龍集團(tuán)的占地行為不可能坐視不理；然而，蛟龍創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益也是有目共睹的，蛟龍為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造的就業(yè)、稅收和 GDP 為當(dāng)?shù)卣隙?，這也就成為蛟龍工業(yè)港最終得以合法化的最大緣由。按土地管理法的規(guī)定， 外來(lái)投資者是不能使用集體土地搞建設(shè)。蛟龍工業(yè)港的建設(shè)涉及耕地，沒(méi)有完成土地轉(zhuǎn)用手續(xù)。租金按一定金額或比率每三，五年上調(diào)一次，使農(nóng)民可以分享土地不斷增值的收益。農(nóng)民不失去土地的長(zhǎng)久使用權(quán)，從理論說(shuō)可以獲得一份永久的穩(wěn)定的收入流。其次，較之 “ 家家生火，戶戶冒煙 ” 的分散的工業(yè)發(fā)展和工業(yè)用地模式，蛟龍工業(yè)園能更加集約地利用土地。 從合理到合法 蛟龍工業(yè)港的建立具有內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)合理性。三，蛟龍按年發(fā)放租金或“土地分紅”。 蛟龍的用地模式共有以下三個(gè)步驟：一，首先經(jīng)過(guò)村民大會(huì) 2/3 以上同意后，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向集體（組、村、鄉(xiāng)或鎮(zhèn)）集中。而用蛟龍模式，你只要預(yù)付 2萬(wàn)元定金，每月付 萬(wàn)租金（ 2021*7 元 /m2），就可以開(kāi)工上路了。其次是便宜。 蛟龍的核心競(jìng)爭(zhēng) 力用一句話來(lái)概括就是“方便”加“便宜”。蛟龍工業(yè)港的成功恰恰就是因?yàn)椴蹲降搅诉@一商機(jī)；市場(chǎng)定位的準(zhǔn)確是蛟龍工業(yè)港成功的首要因素。現(xiàn)有的國(guó)有工業(yè)園區(qū)，門檻太高。工業(yè)化迅猛發(fā)展發(fā)展要求一些區(qū)位優(yōu)勢(shì)比較好的地段能夠建立工業(yè)園區(qū)，集中發(fā)展工業(yè)。 2021 年，雙流縣招商小組到青羊找到黃玉蛟，先后承諾給他 4平方公里的土地供開(kāi)發(fā)使用，這便是今天的雙流園區(qū)。當(dāng)年土地就全部租出，凈賺幾百萬(wàn)；這些土地后來(lái)擴(kuò)展至1平方公里，就構(gòu)成今天青羊園區(qū)。 1999 年，黃玉蛟在成都青羊區(qū)拿到 5 畝地想辦一家衛(wèi)生巾廠，廠房建好后因地氣過(guò)于潮濕一直未能開(kāi)工；這時(shí)有一家企業(yè)找到他表示愿意 每年出 20 萬(wàn)租用他的廠房，黃由此發(fā)現(xiàn)商機(jī)。原因很簡(jiǎn)單，用地規(guī)模太小，一般工業(yè)園區(qū)不愿接待；費(fèi)盡周折，最后在四川彭山拿到地。他經(jīng)歷了早年創(chuàng)業(yè)磨難，到 90 年代中期已頗有家底。 創(chuàng)始過(guò)程 這么一家規(guī)模巨大的民營(yíng)工業(yè)園區(qū)是怎么建立起來(lái)的呢？這不能不講到它的創(chuàng)辦人：蛟龍集團(tuán)總經(jīng)理黃玉蛟。蛟龍工業(yè)港兩處園區(qū)共占地 5 平方公里， 2021 年， 800 多家企業(yè)入住，吸收 10 人就業(yè)，年度創(chuàng)造 GDP10 億，繳稅 億。很難想象這個(gè)地方 5 年前還是 “ 田園風(fēng)光 ” 的農(nóng)村。從青羊園區(qū)的照片可以看到，整個(gè) 廠區(qū)規(guī)劃的非?？茖W(xué)。其中，青羊園區(qū)距成都市區(qū)六公里，緊鄰黃田壩機(jī)場(chǎng)；雙流園區(qū)距成都市區(qū)五公里，靠近成都市雙流國(guó)際機(jī)場(chǎng)。研究蛟龍工業(yè)港這個(gè)案例，對(duì)我們理解和探討新的工業(yè)用地模式提供了很多啟發(fā)。這家工業(yè)園區(qū)引人注目，主要基于三個(gè)特點(diǎn)： 1）它是一家完全民營(yíng)的工業(yè)園； 2）它建設(shè)在集體土地上； 3）它規(guī)模龐大，占地達(dá) 5 平方公里。以下是報(bào)告具體內(nèi)容。 我們分七期簡(jiǎn)略報(bào)道發(fā)布會(huì)概況。 2021 年 第 48 期（總第 809 期） 《成都土地制度改革報(bào)告》發(fā)布會(huì)簡(jiǎn)報(bào)二 2021 年 6 月 24 日，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院在朗潤(rùn)園舉行《還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ) —— 成都土地制度改革實(shí)踐調(diào)查報(bào)告》發(fā)布會(huì)