【文章內(nèi)容簡介】 把科學(xué)發(fā)展觀和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標作為新一輪規(guī)劃（即20042020年土地利用總體規(guī)劃以及城市發(fā)展規(guī)劃）的指導(dǎo)思想，通過規(guī)劃打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，走產(chǎn)業(yè)集中布局、土地集約利用的道路。成都市被確定為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗區(qū)僅兩年，但其關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念、及其關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相關(guān)制度改革的探索和試驗卻早在5年前規(guī)劃修編時就已開始了。正是這種超前的理念，影響并指導(dǎo)著成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革實踐。土地整理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的基礎(chǔ)在成都“198”范圍內(nèi)，現(xiàn)有的建設(shè)用地面積是70平方公里。市政府決定將這個數(shù)字削減到“50”，減下來的20平方公里建設(shè)用地將恢復(fù)為生態(tài)用地。當然，這些生態(tài)用地在地類統(tǒng)計時仍屬于農(nóng)用地范疇。這樣，經(jīng)過土地整理和整治，土地集約利用化程度大大提高，成都“198”范圍內(nèi)不僅節(jié)余出一些“新”的建設(shè)用地可進入集體土地市場、并通過招拍掛提升價值后得到重新利用，而且還保證了農(nóng)用地總量的增加和建設(shè)用地總量的減少?！?98”范圍內(nèi)的建設(shè)用地和農(nóng)用地整理就是帶著這樣一個基本原則，在經(jīng)過土地產(chǎn)權(quán)制度改革、使農(nóng)村土地得到“量化”確權(quán)的基礎(chǔ)上全面展開的。集體土地，無論承包地、自留地或宅基地，先由各戶流轉(zhuǎn)給村民小組，再由各村民小組流轉(zhuǎn)到村集體經(jīng)濟組織，進而再流轉(zhuǎn)給上一級的龍頭公司，如錦江區(qū)的農(nóng)錦公司等。這個內(nèi)部的流轉(zhuǎn)過程是非市場化的。比如，農(nóng)錦公司是政府專門為集體土地“入市”交易而成立的國有龍頭公司，在它進入市場之前，它實際上已通過協(xié)議的方式將錦江區(qū)“198”范圍內(nèi)的農(nóng)村土地集中“收購”到自己手里，其農(nóng)地的收購標準是參照并略高于國家征地的標準。所不同的，一是其集體土地所有權(quán)性質(zhì)沒有改變，這個權(quán)利已量化成股權(quán)，使“失地”農(nóng)民在公司里仍擁有自己的一點股份；二是補償標準一般按年租金形式給付，且第一年要給6000?8000元的青苗補償。其建設(shè)用地即農(nóng)村宅基地等的收購標準事實上實行的是實物補償制。以現(xiàn)有戶籍人口計算，按新建公寓樓單元房的套內(nèi)面積每人補35平方米，供其出租或以其他方式經(jīng)營，所得收益歸該集體經(jīng)濟組織全體成員共有；拆掉的舊房屋給予300元/平方米的補償。此外，在農(nóng)民舊宅被拆掉、新居卻未建起和搬進之前的過渡期，每家農(nóng)戶可一次性獲得兩年的住房臨時補貼，標準是第一年400元/月、第二年600元/月。若兩年到期后農(nóng)戶仍未能搬進新居的，將繼續(xù)得到補償。對于農(nóng)錦公司而言，這樣大規(guī)模的“收購”集體農(nóng)地和建設(shè)用地是需要付出資金代價的，至少是要先行墊付一大筆資金，用作各種形式的補償和安置。但農(nóng)錦公司應(yīng)該并不吃虧。因為這些農(nóng)地與包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地經(jīng)過大規(guī)模整理，能產(chǎn)生出不少新的用地空間。這些拿到集體土地市場上，只要交易成功，就能賺回大筆的資金，除掉事前墊付的各類土地取得成本以及土地整理的其他建設(shè)成本，農(nóng)錦公司應(yīng)該還有相當?shù)睦麧櫩臻g。另一方面，如果這些農(nóng)用地和建設(shè)用地不進行集中整理，農(nóng)地就沒法進行規(guī)?；?jīng)營，建設(shè)用地不僅不可能實現(xiàn)集中產(chǎn)業(yè)布局，也不可能進行相應(yīng)配套設(shè)施建設(shè)，更不可能獲得大量建設(shè)用地再利用的空間。這意味著這些集體土地還不具備良好的供應(yīng)條件，因而會在集體土地市場上乏人問津，難以實現(xiàn)其價值。其實，這些都還只是蘊含在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策背后的故事?！霸鰷p掛鉤”，為城郊土地重新布局提供了政策便利城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策，目的是要保持城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的平衡。2005年，成都被國土資源部批準為全國首批城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點城市。從那時開始，成都市就把“增減掛鉤”的試點工作與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、拆舊建新等土地整理工作結(jié)合起來進行，用“活”了這一政策。在錦江區(qū)，整個“198”區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田已全部調(diào)整出去，現(xiàn)有的農(nóng)地按規(guī)劃布局也將在得到全面整理后或成為生態(tài)用地，或進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。錦江還計劃對“198“區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地和建設(shè)用地進行全面整理后，將其規(guī)劃分區(qū)，走集中發(fā)展的道路。他們規(guī)劃了“鄉(xiāng)村旅游生態(tài)區(qū)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、汽車產(chǎn)業(yè)園、體育運動休閑園和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園”等5個產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，同時，規(guī)劃并建設(shè)了兩個大型的新社區(qū)，供農(nóng)民集中居住。據(jù)了解，成都市郊的“198”區(qū)域內(nèi)，基本上全部進行了這樣的重新規(guī)劃和調(diào)整。事實上，沒有這樣的規(guī)劃布局和調(diào)整，郊區(qū)農(nóng)村的城市化無法進行，土地的高效集約利用也無法實現(xiàn)。但是，這樣的新布局和大調(diào)整畢竟涉及到大量農(nóng)村集體土地的再利用，情況十分復(fù)雜。其能夠得以順利實現(xiàn)，實際上借用了“增減掛鉤”政策中的建設(shè)用地和農(nóng)用地總量控制、平衡的原則以及土地跨地區(qū)調(diào)整的“置換”原理。當然，“增減掛鉤”政策的意義，主要體現(xiàn)在建設(shè)用地指標的跨區(qū)域流動上。成都在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中的種種探索性做法，是借用了這一“流動”的精髓，做大了其背后的文章。之三：成都土地制度改革的幾個創(chuàng)新與思考成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革和試驗工作做得比較“實”。在做“實”的基礎(chǔ)上，成都的土地管理制度改革呈現(xiàn)出幾個創(chuàng)新點：創(chuàng)新之一：政府統(tǒng)籌主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體發(fā)展規(guī)劃真正發(fā)揮了“龍頭”作用。成都規(guī)劃的總體思路來自于其超前的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念，以此為核心，本著科學(xué)發(fā)展的原則，成都市政府統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)了土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的重新修編，把城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展布局與城鄉(xiāng)土地利用結(jié)合起來，從全局的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌規(guī)劃了未來若干年城鄉(xiāng)土地的利用。這一超前的戰(zhàn)略性舉措，為幾年后成都開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗，尤其是土地管理制度的改革試驗奠定了堅實的基礎(chǔ)。創(chuàng)新之二：通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，探索性地明確了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，為集體土地進入市場交易創(chuàng)造了條件。農(nóng)村集體土地進入市場交易，面臨的最基本問題，就是集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰、主體虛置的問題。長期以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三級所有”，使用權(quán)則基本上以宅基地或承包經(jīng)營地的形式分配給了農(nóng)民個體。主體太多，往往導(dǎo)致事實上的主體缺位。成都在全市范圍內(nèi)開展的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，以確權(quán)的名義，探索性地解決了這個問題。如推出專門成立的資產(chǎn)經(jīng)營管理公司作為一個鄉(xiāng)的集體土地產(chǎn)權(quán)主體代表，通過股份制形式量化集體土地資產(chǎn)，以層層簽定協(xié)議、層層“轉(zhuǎn)交”土地資產(chǎn)處置權(quán)、層層按股分紅的辦法，既解決了農(nóng)村土地權(quán)屬不清問題，又從總體上實現(xiàn)了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的集中管理和經(jīng)營。確權(quán)后，成都還創(chuàng)造性地印發(fā)了集體土地使用證，為集體土地交易提供了合法憑證。創(chuàng)新之三：成立了農(nóng)村集體土地交易的服務(wù)機構(gòu)，建立了較為規(guī)范的管理規(guī)則與流轉(zhuǎn)程序，初步建立了公開有形的集體土地市場。成都市成立了農(nóng)村土地交易所，一些區(qū)縣先后成立了農(nóng)村土地房屋交易服務(wù)中心，并相應(yīng)地參照國有土地市場的交易規(guī)則和相關(guān)管理辦法，制定了較為完備的管理規(guī)則，初步實現(xiàn)了規(guī)范管理。錦江區(qū)還探索性地解決了“兩證合一”、統(tǒng)一登記的問題，錦江區(qū)農(nóng)村土地房屋登記交易服務(wù)中心被政府賦予了土地使用證和房屋所有證統(tǒng)一登記的職能，使集體土地市場一建立，就避免了國有土地市場上長期存在的因“兩證”不能統(tǒng)一登記帶來的混亂。創(chuàng)新之四：本著“大統(tǒng)籌、大集中、大流轉(zhuǎn)”的基本思路，靈活運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的原則和方法，全面開展土地整理，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)面貌的“一體化”。通過統(tǒng)籌規(guī)劃和集中整理，農(nóng)民進入了標準的“城市小區(qū)”，住進了高層公寓；農(nóng)地被整理成標準農(nóng)田、置換到專門的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其經(jīng)營權(quán)可以到集體土地市場上招標掛牌，流轉(zhuǎn)給大型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司；建設(shè)用地經(jīng)整理后、集中到各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)??鄉(xiāng)村在土地政策的靈活運用下改變了面貌，也從土地市場贏得了更多的發(fā)展資金。不過，成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下進行的土地制度改革和創(chuàng)新畢竟只是探索中的創(chuàng)新，從目前情況看，至少有以下幾個問題值得進一步思考：思考之一：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃的實施需要產(chǎn)業(yè)支撐。我們所調(diào)查的錦江區(qū)，是成都的主城區(qū)之一，其城鄉(xiāng)一體化改革試驗是在經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的城鄉(xiāng)結(jié)合部進行的，效果明顯，但背后依賴的是其巨大的產(chǎn)業(yè)支撐力量。沒有這些產(chǎn)業(yè)支撐，政府將無力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集體土地市場也將因需求不旺而難以活躍，集體土地價值將無法實現(xiàn)，農(nóng)民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。這意味著在遠離中心城區(qū)的偏遠農(nóng)村，這樣的土地產(chǎn)權(quán)制度改革可能無法進行，這樣大規(guī)模的農(nóng)村土地整理也將難以展開。因此，需要思考的是：目前狀況下，我們的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之路，究竟是城郊“一體化”，還是城鄉(xiāng)“一體化”？思考之二：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革面臨制度風(fēng)險與經(jīng)濟風(fēng)險。從錦江看成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中進行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，感覺有兩個問題：一方面，成立國有的“龍頭”資產(chǎn)管理公司如農(nóng)錦公司，目的是為了作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體的代表，參與市場交易。但其“入市”之前層層“收購”集體土地的過程，卻是非市場化的協(xié)議過程，且有壟斷之嫌。另一方面，由于農(nóng)民手中的集體土地是先交給村集體經(jīng)濟組織、然后交給農(nóng)錦公司，最后才走上集體土地市場的。也就是說，農(nóng)錦公司先要墊付大筆資金，用以付給農(nóng)民房屋、青苗等各種補償，而后還要投入大筆資金，對這些“收購”來的集體土地進行整理，再按市場需求一塊一塊地將土地供應(yīng)出去。這里就面臨著一個很大的經(jīng)濟風(fēng)險：土地從大面積取得到單個供應(yīng)出去，有一個時間差，其長短取決于市場的需求量。作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體代表的農(nóng)錦公司必須先去取得巨額貸款，用于土地的取得與整理成本，同時承擔(dān)高額利息，而能不能收回這些經(jīng)濟成本，得看其手中的集體土地在市場上是否需求旺盛。如果地供不出去，農(nóng)錦公司將勢必負債累累。思考之三：建設(shè)用地增減掛鉤政策的過量運用會否影響城市建設(shè)用地總量的控制。成都在改革試驗中用活了“增減掛鉤”政策，促進了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。但是，在創(chuàng)新的同時，我也注意到，其具體增減掛鉤項目，只要能保證先增加了耕地面積，就可以將相應(yīng)的建設(shè)用地指標“掛鉤”出去，其總量并不受限。這勢必會使城市建設(shè)用地總量有被突破的可能。思考之四：集體土地使用證的“效應(yīng)”與“小產(chǎn)權(quán)”房問題。農(nóng)民交出宅基地、搬進公寓樓，獲得住房補償（有的還不止一套），其土地財產(chǎn)權(quán)利在很大程度上得到了保障。但是，農(nóng)民獲得“補償”的住房如果一旦用于出租或出售等，就會