【文章內(nèi)容簡介】 飽問題，向小康社會邁進(jìn)。在發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時，黨和政府還大力支持農(nóng)民在集體的土地上，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，后來的土地管理法對此加以確認(rèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，使大量農(nóng)民參與工業(yè)化、城市化的進(jìn)程。1978年全國農(nóng)村社隊企業(yè)的產(chǎn)值為500億元、就業(yè)2826萬人。，%，%。90年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍改制為獨(dú)立的企業(yè)法人，集體經(jīng)濟(jì)組織不再干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營活動，但可以憑借土地出讓、出租、入股、聯(lián)營等方式，獲取土地收益。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，土地制度發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。（二）城市，對搞活經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。2007年，全國土地二級市場（即企業(yè)與企業(yè)之間的土地交易行為）情況大體如下：轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)145萬宗，涉及的土地面積6萬多公頃，交易金額近7200億元；，面積50萬公頃，；，面積2300多公頃。土地二級市場反映了如下情況：一是市場經(jīng)濟(jì)的活躍程度。例如轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)145萬宗，按每宗交易主體為2家計，涉及的企業(yè)主體近300萬家；二是土地融資的范圍廣、數(shù)量大。股市融資對上市企業(yè)要求高，2007年中國滬深股市的上市企業(yè)只有1530家，絕大多數(shù)企業(yè)沒有條件到股市融資，卻可以通過土地融資。，如以每宗涉及一個企業(yè)計，就是80多萬家企業(yè)。同年全國股市融資額為7792億元。土地制度對搞活經(jīng)濟(jì)的重要性，由此可見一斑。，中央政府行使國有土地所有權(quán)代表職能。這使得政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控時，除了運(yùn)用財稅、金融手段，還可以從土地管理的角度加以配合。例如，用土地利用規(guī)劃和土地供應(yīng)計劃，對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展加以控制；用地租、地價政策對市場主體加以引導(dǎo)。2003年至2005年，中國政府治理經(jīng)濟(jì)過熱和重復(fù)建設(shè)，明確提出了“運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控”，“嚴(yán)控土地和金融兩個閘門”等政策主張。當(dāng)時，解決鋼鐵業(yè)盲目、低水平重復(fù)發(fā)展問題，就是從整頓土地市場，查處違法用地入手，取得明顯成效。，國有土地的所有權(quán)可以在經(jīng)濟(jì)上得到實現(xiàn)。1987年——1993年，全國土地出讓金總計約1300億元。隨著改革的深入，政府的土地收益大幅度增加。土地收益屬于政府財政預(yù)算外的收入，土地收益相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)財政收入的24%強(qiáng)。一些地方的比例更高，例如北京、杭州等城市的土地出讓收入，高于財政收入的50%。中央財政從土地收益中提取一小部分，大部分留給地方財政，對緩解地方困難，起了重要作用。最近10年中國各地的城市建設(shè)發(fā)展迅猛，土地收益是十分重要的資金來源。例如杭州市，90年代初期，每年城市建設(shè)資金不到2億元，近幾年每年從土地出讓收入中提取的城建資金達(dá)400億元。一是建立國有土地儲備制度。要求市、縣政府全部建立土地收購儲備機(jī)構(gòu)，對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)非農(nóng)建設(shè)征用的農(nóng)村集體土地、需要處置的存量國有土地依法納入土地儲備庫，通過前期開發(fā)整理，根據(jù)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，采取劃撥、出讓或租賃等方式供應(yīng)土地，實行一個“口子”收購儲備土地，一個“口子”供應(yīng)土地。二是實行招標(biāo)拍賣制度。除國家法律法規(guī)規(guī)定可以劃撥方式供應(yīng)土地使用權(quán)以外，其他建設(shè)用地一律按市場機(jī)制有償提供土地使用權(quán)。經(jīng)營性房地產(chǎn)和商業(yè)、服務(wù)業(yè)項目用地，具備競投、競買條件的，一律以招標(biāo)、拍賣方式提供土地使用權(quán)利。三是建立土地有形市場。市、縣全部建立土地有形市場，土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的報批，土地權(quán)屬變更登記，代征地產(chǎn)交易稅，土地信息咨詢等，都要進(jìn)入土地交易市場統(tǒng)一辦理。四是全面推行劃撥土地有償使用。各類企業(yè)使用的劃撥土地以及機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位改變劃撥土地用途用于生產(chǎn)經(jīng)營的，要依法交納土地有償使用費(fèi)。嚴(yán)禁原劃撥土地使用者與房地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)建聯(lián)營，確需開發(fā)的地塊，要納入土地儲備庫，實行招標(biāo)、拍賣方式出讓土地使用權(quán)。五是允許集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法利用原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體公益事業(yè)的用地，積極參與小城鎮(zhèn)的開發(fā)和建設(shè)。對破產(chǎn)、兼并企業(yè)的集體建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，可以轉(zhuǎn)移集體建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)民進(jìn)城后騰出的宅基地可在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)依法轉(zhuǎn)給新的使用者，減少新增宅基地。六是加強(qiáng)城區(qū)舊村改造集體土地管理。城市規(guī)劃建成區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行舊村改造的，必須按城市居住小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)編制舊村改造規(guī)劃，明確規(guī)劃住宅總戶數(shù)和村民住宅總戶數(shù)，確定村民住宅和出售住宅的比例，按出售住宅所占比例繳納土地有償使用費(fèi)，與市、縣規(guī)劃國土部門簽訂集體土地有償使用合同，辦理有償使用手續(xù)，核發(fā)集體土地使用證。該集體土地發(fā)生轉(zhuǎn)讓時，依法辦理土地出讓手續(xù)，以所繳納的土地有償使用費(fèi)抵頂土地使用權(quán)出讓金。七是建立有利于小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的土地置換和調(diào)整機(jī)制。對將原有農(nóng)村宅基地或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體建設(shè)用地復(fù)墾成耕地的，經(jīng)市、縣規(guī)劃國土部門組織驗收，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃后，可以通過置換用于小城鎮(zhèn)、園區(qū)及中心村建設(shè)。改革開放三十年是我國城市快速發(fā)展的三十年，也是城市土地制度不斷優(yōu)化和調(diào)整的三十年。對城市土地制度改革歷程的回顧和分析將有助于理解我國城市土地制度改革的邏輯，也有助于理解土地制度與城市發(fā)展的相互關(guān)系，更有助于對未來城市發(fā)展的預(yù)期和土地制度改革方向的展望。一、我國城市土地使用制度改革改革開放以前的計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國城市土地使用長期實施無償劃撥方式。無償、無期限、無流動性是這一土地制度的基本特征。隨著以市場化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放，城市土地使用制度也開始了以市場化為導(dǎo)向的改革，其歷程大致可以分為以下幾個階段。（一）城市土地有償使用醞釀試點(diǎn)階段城市土地有償使用的最早探索來自對中外合營企業(yè)場地使用的規(guī)定。1980年7月，國務(wù)院《關(guān)于中外合營企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》提出：“中外合營企業(yè)用地，不論新征土地，還是利用原有企業(yè)場地，都應(yīng)計收場地使用費(fèi)?！彪S著體制改革的起步，土地有償使用收費(fèi)制度在一些改革前沿地區(qū)開始探索。1982年深圳特區(qū)正式開征城市土地使用費(fèi)，1984年遼寧撫順市把土地分為四個等級進(jìn)行全面開征土地使用費(fèi)的試點(diǎn)工作，同年廣州市對部分土地開征土地使用費(fèi)。隨后，土地有償出讓和轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作也逐步展開。深圳特區(qū)率先進(jìn)行了土地有償出讓和轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)。1987年9月，這次出讓