【正文】 。1978年~1992年，中國經濟轉軌的前期階段，地方舉債受到嚴格控制。1992年以后，我國開始步入建立社會主義市場經濟體制階段，地方政府性債務問題開始凸現。1994年財政改革分權后，地方政府性債務迅速膨脹。在1998~2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務。2004年后，地方政府性債務邁入“大躍進”階段。其間，地方政府性債務呈現債務規(guī)模龐大，擴張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負債沉重；債務來源多樣；債權主體不斷擴散；債務關系復雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機、歐債危機的影響，以及國內積極財政政策的施行，中國地方政府性債務呈現城投債井噴的新態(tài)勢。我國地方政府性債務余額的規(guī)模與增速如圖1所示。二．地方政府性債務的成因（一）分稅制改革不徹底１９９４年的分稅體制改革提高了國家財政的汲取能力，具有劃時代的意義。但是這一改革遺留了很多問題。最為突出的是，造成政府間事權及支出責任和財權劃分的不對稱，逐步形成“財力向上集中”和“事權向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或者是間接地借入債務。（二）政府職能轉換不到位地方政府大量舉債的另一個深層次原因是相對于經濟體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉換不到位。政府應該是公共服務的提供者和管理者，政府的職能應該主要集中在增進地區(qū)的公共服務、完善公共服務設施和提高管理水平等方面，但是現在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設型”政府的階段，相對于服務，更熱衷于搞經濟開發(fā)建設；部分政府資金違背公益性和市場經濟原則，投向競爭性、盈利性的非公益性行業(yè)和領域。特別是一些地方在推動本地基礎設施建設方面，沉溺于“大而全”，超標準建設、超前建設，既脫離現實需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費人力物力。（三）施行積極的財政政策導致債務增加國家增加國債向地方的投入，對加快地方基礎設施建設和拉動地方經濟增長發(fā)揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經濟效益甚微的基礎設施，因此，銀行的配套資金實際上成了地方政府擔保的貸款，最終償債責任會落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經濟實體從多渠道融資，地方財政投入很少，這也形成了地方政府的債務。另外，國債轉貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。尤其是2008年在全球經濟危機波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券等積極財政政策來拉動經濟增長，導致地方負債呈“大躍進”之勢。（四）債務監(jiān)管機制不完善目前我國許多地方已經制定了債務管理的辦法和制度，但是在執(zhí)行過程中存在落實不到位的問題。一是債務沒有完全納入預算管理，債務計劃編制不完整；二是債務審批缺乏嚴格程序，償債準備金提取不夠或者沒有提取，債務管理缺乏統(tǒng)一、協(xié)調的機制，出現分散管理、多頭舉債的現象；另外很多地方政府還未建立相關債務管理制度、債務風險和預警機制，也沒有建立信息報告制度，對債務潛在風險的關注不夠。此外，財政、審計等監(jiān)管部門對政府性債務的追責機制沒有建立起來，沒有把政府負債列入地方黨政領導部門經濟責任審計的范圍，并賦予適當的指標權重。（五）政府投融資體制改革滯后在我國經濟體制改革過程中，原有的計劃經濟體制下的政府投融資體制已經打破，新的適應市場經濟的政府投融資體制還未建立，一些經濟體制改革不僅沒有產生應有的經濟效益，反而把改革的成本轉嫁到地方政府，直接導致政府債務的增加。我國的財政金融體制不健全，受市場化程度不高、市場準入限制的影響，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發(fā)展。在不得已的情況下，為發(fā)展地方經濟，地方政府通過銀行貸款、土地抵押、發(fā)行債券、上級財政借款和工程項目欠款等方式大量舉債。舉債規(guī)模過快過猛，是落后地區(qū)地方政府債務負擔沉重的主要原因。三．地方政府性債務風險的影響（一）扭曲了信貸市場地方政府性債務絕大部分的資金來源于銀行貸款，主要投資于基礎設施建設等項目上來完成自己的政績工程，可能一個城市沒有達到規(guī)模經濟的人口，卻已經開始修建地鐵。其收益綁定在未來宏觀經濟狀態(tài)上而非項目本身的收益率，即未來中國如果仍將以過去的速度增長，地方政府就將獲得預期的稅收和土地出讓收入。而具有好的投資項目的中小企業(yè)很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場的利率，高利貸風險一觸即發(fā)。（二）中央貨幣政策可能受到限制為了控制通脹需要采取緊縮的貨幣政策；但顧及地方政府的債務可持續(xù)和還本付息負擔又不能過緊，特別是不能簡單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩(wěn)定貨幣供應數量和信貸占ＧＤＰ比為主的改進的貨幣主義政策。（三）監(jiān)管失控引發(fā)資金濫用由于地方負債無明確法律規(guī)范，導致資金濫用現象相當普遍。濫用資金表現在一下幾個方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時就沒有明確用途。由此導致賬目不透明、貪污腐敗、揮霍浪費等問題。二是舉債額度無節(jié)制，由于無具體法規(guī)及監(jiān)管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關系穩(wěn)固，于是出現債務規(guī)模持續(xù)擴大化。（四）損害社會誠信體系，進一步引發(fā)社會信用危機政府信用是社會信用的基石，地方債務不能到期清償還會產生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資者與消費者的信心，阻礙了投資和消費。近幾年來，地方政府性債務規(guī)模持續(xù)擴大，2010年末地方政府性債務余額中，2011年~，占到債務余額總量的53%，未來2~3年償債壓力將會較大。一旦發(fā)生地方政府性債務違約現象，將會損害社會誠信體系，進一步引發(fā)社會信用危機。四．對策分析地方政府性債務作為政府干預經濟的一種手段，在一定范圍內，對經濟發(fā)展和財政運行有良好作用，可以實現既定政策目標。但超過一定的度，則會嚴重影響國民經濟運行的各方面。因此，必須對地方政府舉債行為進行規(guī)范化管理，以發(fā)揮其積極作用而消除其負面影響。（一）進一步完善財稅體制從體制因素看，1994年確立的分稅制財政體制造成的中央與地方事權財權不對等是目前地方政府性債務規(guī)模過大的根本原因。因此，進一步完善改革我國的財稅體制才是治本之道。中央與地方事權與財權的對等劃分、加大中央轉移支付以及探索地方政府發(fā)行債券等，將會從根本上緩解地方政府負債過高的問題。另外，把地方政府性債務納入預算體系，記錄和反映地方政府性債務規(guī)模、用途，都是財稅體制完善的方向。（二）轉換政府職能，建設服務型政府使地方政府的職能徹底從建設型政府向公共服務型政府轉換。首先，要將地方政府的職能定位為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、市政道路橋梁等基本公共服務，政府財力也應集中解決上述問題。其次，地方政府應從經營性交通設施、盈利性領域和行業(yè)實現逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業(yè)教育、社會醫(yī)療、交通設施、金融服務業(yè)等的投資門檻，破除行業(yè)壟斷，為吸引民營資本、社會資本和外資搭建投資平臺。(三)理順財政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發(fā)債改革預算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據經濟條件適當發(fā)行相應類別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規(guī)范性，２０１１年１０月２０日國務院批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)行債券，這項政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務的償還期限，連接市場的流動性和地方政府的資金要求。盡管自行發(fā)債仍須在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額之內，與“項目自主、發(fā)債規(guī)模自主、發(fā)債用途自定、償債自負”的自主發(fā)債仍有不小距離，但從中央代發(fā)地方政府債過渡到試點地方自主發(fā)債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發(fā)行中來。另外，應放寬市場準入限制，加大保險、擔保、期貨等民間風險經營機構發(fā)展力度。（四）創(chuàng)新和完善債務監(jiān)管機制創(chuàng)新和完善債務監(jiān)管機制有利于控制我國地方政府性債務持續(xù)較快的增長，應做到以下幾點：一是將債務完全納入預算管理體系，完整債務計劃編制；二是嚴格債務審批程序，敦促地方政府建立相關債務管理制度、債務風險和預警機制；三是建立財政、審計等監(jiān)管部門對政府性債務的追責機制，把政府負債列入地方黨政領導部門經濟責任審計的范圍，并賦予適當的指標權重。并探索建立地方政府性債務信息報告制度，規(guī)定地方政府每年須向中央政府匯報財政賬戶收支情況。