【正文】 債務(wù)余額占其當(dāng)年財(cái)政收入規(guī)模的比重約在100％～500％之間，如此高的債務(wù)水平對(duì)當(dāng)?shù)卣呢?cái)政運(yùn)行造成巨大壓力，影響基層財(cái)政的穩(wěn)定性。(三)地方政府債務(wù)區(qū)域分布不均衡由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，由此帶來(lái)地方政府債務(wù)水平和風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域差異。2009年，審計(jì)署公布的全國(guó)18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣地方政府債務(wù)的審計(jì)報(bào)告顯示，西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較集中，有些區(qū)域地方負(fù)債與其還本付息能力嚴(yán)重錯(cuò)位。西部地區(qū)地方負(fù)債率較高有多種原因。首先，西部地區(qū)自有財(cái)力明顯不足。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度雖然逐步加快，但與東部發(fā)達(dá)地區(qū)比仍較低，導(dǎo)致財(cái)政收入總量增長(zhǎng)但占比下降。2000年，％；而2008年，％。其次，西部地區(qū)社會(huì)資本和民間資本投入比例不協(xié)調(diào)，加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。近年來(lái)，西部地區(qū)投資比重明顯增加，一批大型國(guó)家項(xiàng)目的陸續(xù)上馬在短時(shí)期內(nèi)拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但這種投資是以政府推動(dòng)為主，民間資本和外商投資并沒有相應(yīng)地大規(guī)模跟進(jìn)，這種單純依靠地方政府有限的財(cái)政資金拉動(dòng)的發(fā)展方式大大加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。再次，西部地區(qū)融資平臺(tái)運(yùn)作不規(guī)范，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貢獻(xiàn)有限。地方融資平臺(tái)大多是空殼公司，自身沒有盈利性的主營(yíng)業(yè)務(wù)，主要工作是進(jìn)行貸款對(duì)接，不能發(fā)揮其再融資的功能。在這種情況下，平臺(tái)發(fā)展的過(guò)程實(shí)際上就是債務(wù)不斷積累的過(guò)程。二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)路徑我國(guó)地方政府舉債規(guī)模過(guò)大、結(jié)構(gòu)不合理、資金運(yùn)用效率低下等情況極易導(dǎo)致違約風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并非一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，它的不斷積累不但會(huì)導(dǎo)致金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的形成，還會(huì)導(dǎo)致中央政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而威脅國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。(一)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政鏈條縱向傳導(dǎo)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的自下而上縱向傳導(dǎo)特征，即通過(guò)財(cái)政體制鏈條將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由地方政府傳至中央政府。當(dāng)?shù)胤秸捎谫Y不抵債而處于困境時(shí)，上級(jí)政府將承擔(dān)救助責(zé)任。從理論上說(shuō)，地方政府債務(wù)會(huì)沿著從低到高的行政鏈條依次傳導(dǎo)、逐級(jí)轉(zhuǎn)化，最終全部成為中央財(cái)政的債務(wù)負(fù)擔(dān)。地方政府的舉債本身并非導(dǎo)致地方政府債務(wù)危機(jī)的條件，只有當(dāng)?shù)胤絻攤芰Σ蛔銜r(shí)，才會(huì)向上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)的縱向傳導(dǎo)路徑為：地方政府債務(wù)的償還期限到來(lái)時(shí)，如果地方政府財(cái)力不足或投資失敗難以按時(shí)歸還借款，就會(huì)產(chǎn)生大量債務(wù)違約和逾期；面對(duì)逐年累積的逾期債務(wù)，地方政府將會(huì)采取隱匿手段尋求預(yù)算外財(cái)源繼續(xù)舉債，即借新債還舊債，這不但使財(cái)政負(fù)擔(dān)繼續(xù)加重，而且會(huì)使負(fù)債結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜和隱匿；當(dāng)逾期債務(wù)積累到一定程度，地方政府信用下降無(wú)法繼續(xù)募集資金而又不得不履行清償義務(wù)時(shí)，中央政府就會(huì)出手救助，造成地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)“倒逼”中央政府，由此引發(fā)全國(guó)性債務(wù)危機(jī)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的縱向傳導(dǎo)過(guò)程，可以分為兩個(gè)階段。第一階段為地方政府自身的風(fēng)險(xiǎn)積聚，通過(guò)借新債還舊債形成了債務(wù)內(nèi)循環(huán)，這一現(xiàn)象在我國(guó)地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中普遍存在，但由于此時(shí)尚能籌到資金維持流動(dòng)性，所以往往不能引起重視。第二階段為地方政府向中央政府的風(fēng)險(xiǎn)傳遞，當(dāng)隱匿在地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法自我化解時(shí)，中央政府就會(huì)充當(dāng)最后貸款人的角色。如果把地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)看作中央政府的“或有隱性負(fù)債”，而中央對(duì)地方的無(wú)限救助責(zé)任成為對(duì)地方政府負(fù)債的一種“隱性擔(dān)保”，就激勵(lì)地方政府逆向選擇擴(kuò)大舉債規(guī)模。(二)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的金融鏈條橫向傳導(dǎo)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)除沿財(cái)政體系鏈條縱向傳導(dǎo)外，還可以橫向外延至金融體系，導(dǎo)致金融體系的不穩(wěn)定。地方政府債務(wù)很多是通過(guò)地方融資平臺(tái)向銀行貸款形成的，銀行是主要的債權(quán)人。數(shù)據(jù)顯示，％流入地方政府的融資平臺(tái)。銀行在與這些融資平臺(tái)合作過(guò)程中，存在信息不對(duì)稱、過(guò)度信任融資平臺(tái)的償債能力等現(xiàn)象，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)重復(fù)抵押、虛擬抵押等問題，使銀行資金面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于政府融資平臺(tái)獲得的銀行貸款，80％以上是項(xiàng)目貸款，而絕大多數(shù)項(xiàng)目都是道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府工程項(xiàng)目、公共設(shè)施等，沒有任何的收益，其結(jié)果是貸款基本要由地方財(cái)政償還，其中，主要的方式是通過(guò)土地運(yùn)作償還。但由于土地管理越來(lái)越嚴(yán)格，土地供應(yīng)越來(lái)越緊張，根本不能滿足償債的需要，很多融資平臺(tái)都出現(xiàn)了難以償還到期銀行債務(wù)的問題，而一旦地方融資平臺(tái)出現(xiàn)利息支付問題，銀行的不良貸款就會(huì)出現(xiàn)，銀行體系乃至整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定必將受到威脅。當(dāng)然，銀行出現(xiàn)不良資產(chǎn)，不等于一定有金融危機(jī)，中央銀行可通過(guò)發(fā)行貨幣的形式維持金融系統(tǒng)，但這就必然導(dǎo)致通貨膨脹的出現(xiàn)。治理通貨膨脹的一個(gè)重要舉措是收緊信貸政策、上調(diào)利率，但如果貸款利率提高，地方融資平臺(tái)的清償能力又會(huì)惡化?？梢姡胤秸膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和貨幣穩(wěn)定目標(biāo)之間存在沖突。也就是說(shuō)，一旦地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)橫向傳導(dǎo)至金融體系，調(diào)控政策的選擇就會(huì)非常艱難。三、地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制(一)嚴(yán)控地方政府原始舉債規(guī)模原始舉債是一切債務(wù)問題形成的根源。很多地區(qū)不顧自身財(cái)力舉債投資于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，不但投資的直接經(jīng)濟(jì)回報(bào)率很低，而且導(dǎo)致信貸資源過(guò)度向政府集中，政府資源配置的比重過(guò)大，對(duì)民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，即所謂的“國(guó)進(jìn)民退”，進(jìn)而引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的首要環(huán)節(jié)是控制原始舉債的規(guī)模。、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、保持適度規(guī)模的要求，通過(guò)綜合分析地方的財(cái)力狀況、承受能力來(lái)加以規(guī)范和控制。對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較集中的西部地區(qū)，更需要建立完善的國(guó)家投融資體系，充分發(fā)揮財(cái)政資金的積極引導(dǎo)作用，并采取投資補(bǔ)貼、貼息貸款、減免稅收、加速折舊、再投資返還等措施，廣泛吸引國(guó)內(nèi)外民間資本參與西部大開發(fā)，最終使民間資本成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，以此減緩地方政府的財(cái)政壓力。、核實(shí)，區(qū)分不同情況，分別加以處理。要特別關(guān)注兩類融資平臺(tái)：一類是以土地為抵押的借款。因?yàn)橥恋氐膬r(jià)值相對(duì)比較復(fù)雜，在土地價(jià)值的上升階段，有可能會(huì)出現(xiàn)高估，而土地的價(jià)值下降，就可能對(duì)貸款的判斷出現(xiàn)差別，也會(huì)影響貸款的償還能力。另一類是由城市政府進(jìn)行的綜合還款。也就是項(xiàng)目本身不具備充分的還款能力，主要依靠綜合效益來(lái)還款，這里蘊(yùn)涵著地方政府及財(cái)政性的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于保留下來(lái)的融資平臺(tái)要提高其市場(chǎng)化程度，利用市場(chǎng)機(jī)制提高融資平臺(tái)的管理效率，地方政府不能為之提供擔(dān)保。同時(shí)，積極引入戰(zhàn)略投資者，一方面充實(shí)平臺(tái)的資本實(shí)力，另一方面引入新的管理理念和人才。此外，必須強(qiáng)化融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制，如建立籌資、投資等財(cái)務(wù)活動(dòng)的科學(xué)決策程序，建立企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)跟蹤監(jiān)督機(jī)制和預(yù)警體系等，以此保證平臺(tái)自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)，起到地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緩沖帶的作用。加強(qiáng)資本約束，控制集中度，對(duì)貸款對(duì)象要嚴(yán)格進(jìn)行審核，做到貸前調(diào)查、貸中審查、貸后檢查，從而提高貸款的質(zhì)量，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。(二)降低地方債務(wù)違約率真正的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于債務(wù)違約，債務(wù)違約是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積、傳導(dǎo)、轉(zhuǎn)嫁的起點(diǎn)。如果各級(jí)地方政府有能力自行消化各種原始舉債，那么債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就不會(huì)累積和擴(kuò)散。所以，在調(diào)節(jié)原始舉債規(guī)模的基礎(chǔ)上，有效規(guī)避各種途徑的新增債務(wù)違約、強(qiáng)化地方政府對(duì)本級(jí)負(fù)債的償債責(zé)任，是控制風(fēng)險(xiǎn)的核心步驟。降低地方政府債務(wù)違約，首先，要消除地方政府的“依賴”心理，必須明確上級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)部門的有限救助責(zé)任，使基層政府形成一種良性預(yù)期，在最初的舉債環(huán)節(jié)便開始考慮債務(wù)能否及時(shí)清償，盡自身最大努力預(yù)防違約。其次，提高地方政府所籌資金的使用效率。在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的諸多表現(xiàn)形式中，地方政府債務(wù)的效率風(fēng)險(xiǎn)是其中的重要一項(xiàng)，該風(fēng)險(xiǎn)主要指由于債務(wù)資金的使用效率不高，可能使償債資金不能從債務(wù)資金的投資項(xiàng)目中有效獲得的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)越高，違約的可能性也就越大。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)資金的使用效益普遍不佳，由于“產(chǎn)權(quán)模糊”和“預(yù)算軟約束”等制度缺陷，地方政府一旦發(fā)現(xiàn)來(lái)錢快、易進(jìn)入的項(xiàng)目，便紛紛上馬，以至于很多政府投資項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)能效率低下、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。鑒于此，中央政府必須加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政資金使用效率的監(jiān)管，包括強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，重點(diǎn)加強(qiáng)財(cái)政收入管理、建立預(yù)算支出執(zhí)行責(zé)任制度、提高預(yù)算支出執(zhí)行的均衡性并推行預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)，選擇恰當(dāng)?shù)目?jī)效評(píng)價(jià)方法，建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)信息管理系統(tǒng)。此外，還要自覺接受人大、審計(jì)監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算透明度，加大信息公開力度。(三)加大逾期債務(wù)清償力度清償逾期債務(wù)不能僅靠中央財(cái)政的救助，關(guān)鍵是要增強(qiáng)地方政府自身的清償能力。從財(cái)政收入渠道看，地方政府除用稅收手段籌資外，還可向公眾發(fā)放債券。在目前積極的財(cái)政政策下，稅收增加的可能性顯然不大。因此，現(xiàn)實(shí)的選擇是考慮逐步放開地方政府發(fā)行債券的限制，這不但可以增加財(cái)政收入，對(duì)逾期債務(wù)進(jìn)行清償，而且可以將原有的“隱性債務(wù)”顯性化，擺脫對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。當(dāng)然，地方債并非“免費(fèi)的午餐”，控制不好就會(huì)造成地方政府新的債務(wù)負(fù)擔(dān)。所以，在允許地方政府發(fā)行債券的同時(shí)還必須輔之以相應(yīng)的制衡措施。首先，要完善法律監(jiān)督機(jī)制，修改《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》，授予地方政府發(fā)債權(quán)；頒布《地方債券法》，對(duì)地方舉債的主體資格、基本標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)批程序、資金用途、發(fā)行規(guī)模等做出詳細(xì)的法律規(guī)定；考慮出臺(tái)《地方政府破產(chǎn)法》，從法律上明確地方政府拖欠債務(wù)時(shí)所應(yīng)采取的措施、手段和步驟，割斷中央與地方各級(jí)政府之間的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系。其次，要引入市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)地方政權(quán)實(shí)行嚴(yán)格的資信評(píng)級(jí)，建立規(guī)范的信息披露制度，并適時(shí)引入私人債券保險(xiǎn)制度，由地方政府為其按時(shí)還本付息向私人保險(xiǎn)公司申請(qǐng)保險(xiǎn)，降低地方政府債券投資人的風(fēng)險(xiǎn)。參考文獻(xiàn)：[1]賈康，應(yīng)如何看待天文數(shù)字的地方債[J]，時(shí)代周報(bào)，2010，(24)[2]安春明，關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理的探討[J]，社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2009，(2)[3][5]郭玉清，化解地方政府債務(wù)的目標(biāo)設(shè)計(jì)與制度選擇[J]，天津社會(huì)科學(xué),2009，(6)[4]錢凱，防范地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)問題的觀點(diǎn)綜述[J]，經(jīng)濟(jì)研究參考，2010，(30)[6]張海星，地方政府債務(wù)的監(jiān)管模式與風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制研究[J]，寧夏社會(huì)科學(xué)，2009，(5)(責(zé)任編輯：張佳睿)