【正文】 通過一些高風險渠道進行投資和融資活動，由此不可避免地 形成地方政府的直接債務和或有負債。這主要表現(xiàn)在為興辦企業(yè)直接以政府名義 貸款，承諾由政府償還債務；為了扶持農(nóng)業(yè)投入爭取各種農(nóng)業(yè)開發(fā)項目有償資金 以及國家向世行貸款后轉(zhuǎn)貸到各級財政的資金，甚至于向本地老百姓有償集資； 為了改善投資環(huán)境舉債進行基礎設施建設。如果這些項目的開發(fā)不理想，地方政 府必然欠下巨額債務，最后成為地方政府沉重的債務負擔。為維護地方經(jīng)濟建設 環(huán)境的穩(wěn)定，許多地方國有企業(yè)、金融機構在出現(xiàn)了財務困境后，地方政府會出 面來提供財力支持，而當其要倒閉時，地方政府又要承擔支付企業(yè)無法償還的債務以及安置職工的巨額費用。周期性波動是經(jīng)濟運行中的一種常態(tài)。中國經(jīng)濟經(jīng)過一段高速增長以后呈現(xiàn) 周期性波動，這也是正常的。同時，隨著全球經(jīng)濟一體化進程的加快，我國經(jīng)濟 將快速融入世界經(jīng)濟大潮之中，國際傳導機制也會把世界經(jīng)濟周期的波動傳遞到 我國，從而對我國經(jīng)濟運行產(chǎn)生深遠影響。問題是經(jīng)濟運行的周期性波動對政府 財政收支的影響很大，實際上許多類型的財政收支對經(jīng)濟運行的周期性波動高度 敏感。在有效需求不足、供給相對過剩、通貨緊縮的宏觀背景下，地方政府財政 收入的增長必然受到影響，而有些財政支出受多種因素的影響卻呈現(xiàn)出剛性。而 且為了刺激經(jīng)濟發(fā)展，促使其盡快走出低谷，地方政府往往會以各種方式增加支 出；在經(jīng)濟蕭條階段，社會保障救助的需求會增多，如對失業(yè)救濟金的需求就會 增多，這都會增加地方政府的債務。經(jīng)濟的周期性波動在發(fā)展中國家尤其突出。 由于市場機制不夠成熟，經(jīng)濟肌體的抗干擾能力較弱，各種內(nèi)生和外生變量交互 作用的結果，必然引起經(jīng)濟的周期性波動，地方政府為了撫平這種波動對社會穩(wěn) 定的沖擊，必然會協(xié)助中央政府采取相應的對策，增加支出，從而對政府的債務 產(chǎn)生影響。中國地方政府近年來大量出現(xiàn)的或有負債與經(jīng)濟周期性波動具有一定 的內(nèi)在聯(lián)系，或者說是由于經(jīng)濟波動而產(chǎn)生的。公共選擇理論認為市場經(jīng)濟下私人選擇活動中適用的理性原則，也適用政治 領域的公共選擇活動。[4176。]也就是說，政府和政府官員在社會活動和市場交易過程 中同樣也扮演著“經(jīng)濟人”的角色。政府也是有自身利益的，政府自身利益本身 也是一個復雜的目標函數(shù)，不但包括公共利益，也包括政府內(nèi)部工作人員的個人 利益、地方利益和部門利益為代表的小集團利益等等，可見政府并不一定只代表 公共利益；從另一個角度來說，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益有不 同的層次之分，中央政府與地方政府作為利益主體，除了有自身利益外，在公共 利益方面也有著不同的價值取向。由于我國政治生活中的干部任用與任期制度，中央政府對地方政府官員的任 免有著決定性的作用，中央政府對地方政府官員的考核主要通過經(jīng)濟指標來評價。 這種行政上的集權與經(jīng)濟上分權的現(xiàn)實使我國各級政府在實際的價值判斷時又表 現(xiàn)出不同的側重點：（1)中央政府主要側重于權力最大化，這主要是由于政治上的 集權使中央政府有兩方面的考慮：一方面集權的慣性使得中央政府覺得政治和政 權的穩(wěn)定是第一位的；另一方面政治上的集權使中央政府認為只要能從行政上控 制地方政府官員，其他的目標也應該可以藉此而得以實現(xiàn)。（2)地方政府的行政長 官與各部門一把手主要側重預算最大化，這也符合其理性的安排，預算最大化首 先是滿足其制造政績的物質(zhì)保證與基礎，進而可以藉此得以提升，實現(xiàn)政治利益 的最大化。同時也可以通過預算最大化來擴大自己的隊伍并一定程度滿足下屬效 用最大化的需求，獲得下屬和社會的認同與贊譽而帶來的成就感。因此，不同層 次與性質(zhì)的政府利益動機極大地影響著政府的行為。我國長期處于計劃經(jīng)濟體制 之下，雖然財政上的分權是長期存在的，但我國的財政分權改革的原動力與一般 意義上分權理論中分析的并不一樣，后者認為分權的動力在于提高地方公共物品 的供給效率，使地方公共物品在最優(yōu)規(guī)模上以最低成本提供，而我國在很大程度 上是出于緩解財政收支缺口壓力，改革國有企業(yè)管理方式和提高地方積極性方面 的考慮來設計改革方案的。在這樣的制度安排下，地方政府的投資沖動成為一種 “體制沖動”，而中央政府只要實現(xiàn)了政治上的控制目標，對地方政府的過度投 資與過度負債并沒有太高的積極性來干涉，在這種情況下，無論是出于自身政 治與經(jīng)濟利益考慮，還是迫于壓力與地區(qū)間競爭，地方政府都不得不追求經(jīng)濟的 高增長，在此基礎上必然導致地方政府的過度舉債。按照我國當前的干部任用制度，上級政府對地方政府行政長官的任免是具有 決定性作用的，上級政府與官員自然就成了地方政府各級官員的委托人。理論上， 地方政府官員又是轄區(qū)內(nèi)人民的代表，接受人民委托執(zhí)行公共事物的管理權；事 實上，地方政府官員為了自己的政治前途，也不得不在一定程度上要考慮轄區(qū)內(nèi) 居民和特別是企業(yè)的意愿。[39]因此，事實上地方政府就成了上級政府和轄區(qū)內(nèi)的 企業(yè)和居民的代理人，形成了上級政府一地方政府官員一轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民雙 向委托代理關系，使地方政府官員具有了“雙重代理人”的身份。這種安排一開 始便使代理人的權利與義務的路徑模糊，不便于界定代理者的責任。加之地方政 府官員在行使“代理人”職責時具有“經(jīng)濟人”身份，使他們在政治經(jīng)濟活動中 的機會主義傾向在所難免。在地方政府與上級政府的博弈中，雖然上級政府擁有法律所賦予的監(jiān)督等職 權，但對預算支出狀況、公共物品的生產(chǎn)函數(shù)和成本函數(shù)及各種公共服務的需求 趨勢等方面，地方政府方面都有著更多的了解和研究，與上級政府之間存在著信 息不對稱。因此，對于地方政府提出的預算請求，上級政府往往沒有充分的信息 來判別其真?zhèn)魏吞岢霎愖h，在缺乏有效的監(jiān)督甄別機制下，存在著很高的道德風 險。在現(xiàn)實的政治體制下，決定了地方政府為了政治利益的需要，會有顯示政績 的強烈欲望。由于官員的效用是預算規(guī)模的增函數(shù)，自然官員就有擴大預算規(guī)模 的內(nèi)在激勵。實踐中他們就會極力擴大支出，甚至不惜舉債，加上現(xiàn)行的預算體 制的不完善，更給了他們擴張支出的機會，這樣，在地方政府的主導下，地方債 務的擴大便有了內(nèi)在的邏輯性。在實踐中，這種上級政府一地方政府一下屬官員的委托代理鏈條中，對預算 支出規(guī)模的擴大還有著一種內(nèi)生的放大機制。各級政府官員擴大預算支出不但獲 取了為自己爭取政績的籌碼，而且，地方政府的擴大支出行為，客觀上也能為其 上級的政績“增光添彩”。只要其預算規(guī)模不至于大到足以引發(fā)社會動亂和經(jīng)濟 動蕩的極限，上級政府或官員是不會采取嚴厲的控制措施的，反過來往往還會采 取默許的鼓勵。下屬自然對上級的這種態(tài)度心領神會，更加倍增加支出和舉債。 這樣，在理性的驅(qū)使下各級政府與官員的機會主義傾向必然演變?yōu)闄C會主義行為， 會產(chǎn)生大量的投機與短期的支出擴張行為，預算支出規(guī)模的擴大通過一級又一級 的下傳，便產(chǎn)生一種強烈的放大作用，甚至會產(chǎn)生各級政府官員原來預想不到的 后果，到了一定的程度必然會出現(xiàn)地方政府債務的嚴重失控的局面。在轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民一地方政府這一層次的委托代理關系中，同樣由于官 員預算最大化激勵與信息不對稱的原因，地方納稅人和公共產(chǎn)品受益人，這兩者 理論上是最有資格和能力對地方政府行為進行評價和監(jiān)督的主體也無法對地方政 府和官員進行有效的監(jiān)督。造成這種結果除了前面所說的信息不對稱原因外，另 外至少還有兩方面重要的原因。首先由于在現(xiàn)實政治實踐中能有效監(jiān)控各級政府 官員的是上級官員而不是轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民。盡管區(qū)內(nèi)的企業(yè)能給地方政府帶 來稅收和就業(yè)機會，為地方政府創(chuàng)造政績起一定的作用，同時由于地區(qū)間的競爭， 地方政府也會面臨企業(yè)特別是民營企業(yè)這支生力軍有機會選擇“用腳投票”的壓 力，但他們對地方行政長官的效用的影響畢竟還不是決定性的，而且地方少數(shù)強 勢企業(yè)為了爭取到一個良好的發(fā)展機遇，往往與地方官員合作，可以從地方政府 的預算支出中分一杯羹，所以他們與地方政府在擴大財政支出方面甚至可能是 “激勵相容”的。作為理性經(jīng)濟人的地方官員自然不會太顧忌這一委托代理層次 的牽制，使得這些委托人的監(jiān)督顯得非常乏力甚至缺位。同時財政幻覺效應使當 地居民對官員在追求預算最大化過程中的支出擴張與債務增長的抵觸情緒大大降 低，也使納稅人對地方政府的監(jiān)督更缺乏動力。這樣，在這條委托代理鏈中，地 方政府和官員的應受到的監(jiān)督基本缺位，他們的機會主義傾向必然會演變成機會 主義行為，這意味著地方行政長官擴大支出與舉債的行為必然會蔓延下去。前面所述原因使來自上級政府與地方納稅人兩方的委托人對代理人一一地方 官員的監(jiān)督缺乏積極性，也缺乏可行性，從而這種監(jiān)督變得幾乎只是形式。這樣， 使得官員的行為不僅符合尼斯卡蘭模型(一）：官員預算最大化；而且更多符合尼 斯卡蘭模型(二）：官員效用最大化。即官員不但追求預算最大化，而且不會把預 算全部用于公共物品的供給，會把預算結余作為“自由支配的預算”納入自己的 效用函數(shù)。[41]這樣，地方官員便有基于私人利益直接干預公共經(jīng)濟事物甚至其他 經(jīng)濟領域的積極性，于是尋租活動便不可避免地泛濫。正如Robert D. Tollison和 Roger D. Congleton認為的那樣：“尋租活動是與政府在經(jīng)濟中的活動范圍大小 直接聯(lián)系在一起的，是與供給部門的相對規(guī)模直接相關的?！敝灰A算支出擴大， 官員的設租機會與空間就越大。官員極力擴大公共支出以創(chuàng)造設租與尋租的機會，這是導致預算支出特別是 公共支出增加的最直接原因，當然也是地方債務產(chǎn)生的重要原因。地方政府官員 在擴大預算支出規(guī)模的活動中，既有為滿足公共品需求目的的，但同時也有為顯 示政績和尋求更多租金的因素而推動的。因此，從這種意義上說，地方債務的增 加和公共工程的興辦是官員獲取政治租金和經(jīng)濟租金的一種重要手段，而不是出 于單純滿足公共需要的目的。由于這種激勵適用所有官員，使得現(xiàn)實中每屆地方 官員的上臺便有強烈的支出擴張需求，地方債務規(guī)模也隨之擴張，兩者的擴張呈 現(xiàn)出明顯的相關性與剛性特征，隨之伴生的腐敗自然也愈演愈烈。因此，在債務 放大的效應作用下，官員的上臺支出的擴張與腐敗的蔓延便呈現(xiàn)出周期性增長的 特征與規(guī)律。由于尋租的需要，使政府的公共支出出現(xiàn)主動“缺位”和“越位”機會增加， 造成真實的公共需求得不到滿足；由于尋租給社會帶來的福利凈損失，又使得政 府公共支出的效率低下。客觀存在的公共需求無法得到滿足或難以得到有效滿足 時，下一輪的預算支出擴張與債務增長又有了恰當?shù)臋C會和理由。第4章我國地方政府債務的經(jīng)濟后果地方政府負債的產(chǎn)生首先有其積極的一面。由地方政府負債的形成機制可以 清楚地看到，地方政府負債的發(fā)生有其必然性和合理性。在我國工業(yè)化進程中， 在我國的體制轉(zhuǎn)型的過程中，由于制度和市場的缺陷，地方政府采用多種方式舉 債，在一定程度上增加了本地投資、改善了投資環(huán)境，因而促進了本地經(jīng)濟的發(fā) 展。地方政府負債的增加，可能是對市場機制和行政制度內(nèi)在缺陷的一種彌補方 式，雖然是人們不愿看到的，但的確減輕了制度轉(zhuǎn)型過程中的成本。同時，地方 政府的舉債解決了本地發(fā)展中的許多問題，如農(nóng)民糧食價格問題、居民的社保求 助問題、倒閉國企職工的安置問題等等，這些問題是我國經(jīng)濟發(fā)展中不可避免的 問題，但解決不好，卻會危及到我國的發(fā)展穩(wěn)定的大局。地方政府負債承擔了部 分市場無法化解的風險，減輕了中央財政的負擔，這將有效地改善市場主體的預 期，促進經(jīng)濟穩(wěn)定地發(fā)展，是維護市場正常運轉(zhuǎn)的一種有效手段。地方政府債務 如果規(guī)模適度、使用得當，地方政府駕馭能力強，可以對財政、經(jīng)濟的良性運轉(zhuǎn) 產(chǎn)生積極的作用。但從我們前面的分析可以看出，我國的地方政府負債己經(jīng)遠遠 地超出了適度的范圍，因此其負面影響是不可低估的。：一般理論分析在不同的時期有不同的關于政府債務對經(jīng)濟運行影響的理論學說，古典時期 的學者對政府債務基本上持否定態(tài)度。大衛(wèi)?休謨1750年在談到國債時明確指出 “不必未卜先知，就能猜出即將發(fā)生的災難，二者必居其一：不是國家毀了公共信 貸，就是公共信貸毀了國家”。亞當?斯密也視巨額政府債務為洪水猛獸，他認為， 巨額債務的增積過程，在歐洲各大國，差不多是一樣的，目前各大國國民，都受此壓 迫，久而久之，說不定要因而破產(chǎn)?。▉啴?斯密，1974年）。古典學者的基本邏輯 是，政府支出是非生產(chǎn)性的，國家舉債使一部分生產(chǎn)性資本轉(zhuǎn)向非生產(chǎn)性用途，這 于國民財富的增加無益，會損害國家的經(jīng)濟增長?，F(xiàn)代學者不再像古典經(jīng)濟學家那樣把政府債務同私人債務作簡單的類比，從 中引申出反對政府舉債的樸素觀點。凱恩斯突破了對財政的“政府出納”的傳統(tǒng) 定位，賦予財政以通過調(diào)節(jié)政府收支來管理宏觀經(jīng)濟的重要職能，這樣，政府債務 成為凱恩斯主義財政政策的一個重要工具。凱恩斯主義者認為，消費者經(jīng)常面臨流 動性約束，從而總消費對當期可支配收入的變化很敏感，暫時性減稅、增加政府債 務會使人們感覺到當期可支配收入增加，從而刺激私人消費、增加總需求。或者， 私人部門是短視的，他們把政府債務視為凈財富，當政府債務發(fā)行量增加，私人部 門的凈財富就會增加，其意愿消費會增加(Ando and Modigliani ,1963)。這樣， 以政府債務支撐的政府支出的增加會帶來乘數(shù)效應，能夠彌補私人部門的有效需 求不足，有利于經(jīng)濟的持續(xù)增長。然而，一些新古典經(jīng)濟學家認為人們并不會如此 短視。政府債務的增加意味著政府未來還本付息的負擔加重，人們的稅收負擔也將 會相應增加。理性人會權衡這種不利影響，只有當政府債務超過未來相應的稅收負 擔的貼現(xiàn)值時，它才有理由被視為一種凈財富，政府債務的增加才會對人們的消費 和儲蓄行為產(chǎn)生影響。Bailey指出；“在私人部門看來，政府靠征稅和以債務融 資完全可能是等價的，...如果當前政府債務融資中隱含的未來稅收負擔被充 分地預見到，政府債務融資與平衡預算沒有本質(zhì)的區(qū)別”（Bailey，1962 )。 Barro在世代交疊（Overlapping generations)模型中引入跨代利他動機，嚴格證 明了人們跨時配置資源的最優(yōu)化行為，使得對于給定的政府支出序列，不同政府債 務政策（即不同的稅收和政府債務序列組合）下的最優(yōu)消費序列完全相同，[42]其后 期的實證研究也從側面證明這一結論。這說明影響消費和產(chǎn)出的財政變量是政府 支出，在政府支出不變的前提下，政府債務的增加不會改變?nèi)藗兊南M計劃，它只 不過是推遲征稅。這就是布坎南（1976)所說的“李嘉圖等價性命題”。按照這種 觀點，政府債務對經(jīng)濟增長不應該存在顯著的影