【正文】 利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項目）建設(shè)形成的債務。當前，地方政府性債務問題成為了社會熱點問題。要找到應對地方政府性債務問題的對策：首先，我們要分析債務現(xiàn)狀及原因，只有找到原因，才能對癥下藥；其次，要全面探討地方政府性債務問題的經(jīng)濟和社會影響，并提出相應對策。一．我國地方政府性債務問題現(xiàn)狀中國地方政府性債務經(jīng)歷了從嚴格控制到大規(guī)模膨脹的過程。1978年~1992年，中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的前期階段，地方舉債受到嚴格控制。1992年以后，我國開始步入建立社會主義市場經(jīng)濟體制階段，地方政府性債務問題開始凸現(xiàn)。1994年財政改革分權(quán)后，地方政府性債務迅速膨脹。在1998~2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務。2004年后，地方政府性債務邁入“大躍進”階段。其間，地方政府性債務呈現(xiàn)債務規(guī)模龐大，擴張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負債沉重；債務來源多樣；債權(quán)主體不斷擴散；債務關(guān)系復雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機、歐債危機的影響，以及國內(nèi)積極財政政策的施行，中國地方政府性債務呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢。我國地方政府性債務余額的規(guī)模與增速如圖1所示。二．地方政府性債務的成因（一）分稅制改革不徹底１９９４年的分稅體制改革提高了國家財政的汲取能力，具有劃時代的意義。但是這一改革遺留了很多問題。最為突出的是，造成政府間事權(quán)及支出責任和財權(quán)劃分的不對稱，逐步形成“財力向上集中”和“事權(quán)向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或者是間接地借入債務。（二）政府職能轉(zhuǎn)換不到位地方政府大量舉債的另一個深層次原因是相對于經(jīng)濟體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。政府應該是公共服務的提供者和管理者，政府的職能應該主要集中在增進地區(qū)的公共服務、完善公共服務設(shè)施和提高管理水平等方面，但是現(xiàn)在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設(shè)型”政府的階段，相對于服務，更熱衷于搞經(jīng)濟開發(fā)建設(shè)；部分政府資金違背公益性和市場經(jīng)濟原則，投向競爭性、盈利性的非公益性行業(yè)和領(lǐng)域。特別是一些地方在推動本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，沉溺于“大而全”，超標準建設(shè)、超前建設(shè)，既脫離現(xiàn)實需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費人力物力。（三）施行積極的財政政策導致債務增加國家增加國債向地方的投入，對加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拉動地方經(jīng)濟增長發(fā)揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經(jīng)濟效益甚微的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，銀行的配套資金實際上成了地方政府擔保的貸款，最終償債責任會落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經(jīng)濟實體從多渠道融資，地方財政投入很少，這也形成了地方政府的債務。另外，國債轉(zhuǎn)貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。尤其是2008年在全球經(jīng)濟危機波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券等積極財政政策來拉動經(jīng)濟增長，導致地方負債呈“大躍進”之勢。（四）債務監(jiān)管機制不完善目前我國許多地方已經(jīng)制定了債務管理的辦法和制度，但是在執(zhí)行過程中存在落實不到位的問題。一是債務沒有完全納入預算管理，債務計劃編制不完整；二是債務審批缺乏嚴格程序，償債準備金提取不夠或者沒有提取，債務管理缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的機制，出現(xiàn)分散管理、多頭舉債的現(xiàn)象；另外很多地方政府還未建立相關(guān)債務管理制度、債務風險和預警機制，也沒有建立信息報告制度，對債務潛在風險的關(guān)注不夠。此外，財政、審計等監(jiān)管部門對政府性債務的追責機制沒有建立起來，沒有把政府負債列入地方黨政領(lǐng)導部門經(jīng)濟責任審計的范圍，并賦予適當?shù)闹笜藱?quán)重。（五）政府投融資體制改革滯后在我國經(jīng)濟體制改革過程中，原有的計劃經(jīng)濟體制下的政府投融資體制已經(jīng)打破，新的適應市場經(jīng)濟的政府投融資體制還未建立，一些經(jīng)濟體制改革不僅沒有產(chǎn)生應有的經(jīng)濟效益，反而把改革的成本轉(zhuǎn)嫁到地方政府，直接導致政府債務的增加。我國的財政金融體制不健全，受市場化程度不高、市場準入限制的影響，保險、擔保、期貨等民間風險經(jīng)營機構(gòu)難以快速發(fā)展。在不得已的情況下，為發(fā)展地方經(jīng)濟，地方政府通過銀行貸款、土地抵押、發(fā)行債券、上級財政借款和工程項目欠款等方式大量舉債。舉債規(guī)模過快過猛，是落后地區(qū)地方政府債務負擔沉重的主要原因。三．地方政府性債務風險的影響（一）扭曲了信貸市場地方政府性債務絕大部分的資金來源于銀行貸款，主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目上來完成自己的政績工程，可能一個城市沒有達到規(guī)模經(jīng)濟的人口，卻已經(jīng)開始修建地鐵。其收益綁定在未來宏觀經(jīng)濟狀態(tài)上而非項目本身的收益率，即未來中國如果仍將以過去的速度增長，地方政府就將獲得預期的稅收和土地出讓收入。而具有好的投資項目的中小企業(yè)很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場的利率，高利貸風險一觸即發(fā)。（二）中央貨幣政策可能受到限制為了控制通脹需要采取緊縮的貨幣政策；但顧及地方政府的債務可持續(xù)和還本付息負擔又不能過緊，特別是不能簡單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩(wěn)定貨幣供應數(shù)量和信貸占ＧＤＰ比為主的改進的貨幣主義政策。（三）監(jiān)管失控引發(fā)資金濫用由于地方負債無明確法律規(guī)范，導致資金濫用現(xiàn)象相當普遍。濫用資金表現(xiàn)在一下幾個方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時就沒有明確用途。由此導致賬目不透明、貪污腐敗、揮霍浪費等問題。二是舉債額度無節(jié)制，由于無具體法規(guī)及監(jiān)管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關(guān)系穩(wěn)固，于是出現(xiàn)債務規(guī)模持續(xù)擴大化。（四）損害社會誠信體系，進一步引發(fā)社會信用危機政府信用是社會信用的基石，地方債務不能到期清償還會產(chǎn)生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資者與消費者的信心，阻礙了投資和消費。近幾年來，地方政府性債務規(guī)模持續(xù)擴大，2010年末地方政府性債務余額中，2011年~，占到債務余額總量的53%，未來2~3年償債壓力將會較大。一旦發(fā)生地方政府性債務違約現(xiàn)象，將會損害社會誠信體系，進一步引發(fā)社會信用危機。四．對策分析地方政府性債務作為政府干預經(jīng)濟的一種手段，在一定范圍內(nèi)，對經(jīng)濟發(fā)展和財政運行有良好作用，可以實現(xiàn)既定政策目標。但超過一定的度，則會嚴重影響國民經(jīng)濟運行的各方面。因此，必須對地方政府舉債行為進行規(guī)范化管理，以發(fā)揮其積極作用而消除其負面影響。（一）進一步完善財稅體制從體制因素看，1994年確立的分稅制財政體制造成的中央與地方事權(quán)財權(quán)不對等是目前地方政府性債務規(guī)模過大的根本原因。因此，進一步完善改革我國的財稅體制才是治本之道。中央與地方事權(quán)與財權(quán)的對等劃分、加大中央轉(zhuǎn)移支付以及探索地方政府發(fā)行債券等，將會從根本上緩解地方政府負債過高的問題。另外，把地方政府性債務納入預算體系，記錄和反映地方政府性債務規(guī)模、用途，都是財稅體制完善的方向。（二）轉(zhuǎn)換政府職能，建設(shè)服務型政府使地方政府的職能徹底從建設(shè)型政府向公共服務型政府轉(zhuǎn)換。首先，要將地方政府的職能定位為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、市政道路橋梁等基本公共服務，政府財力也應集中解決上述問題。其次，地方政府應從經(jīng)營性交通設(shè)施、盈利性領(lǐng)域和行業(yè)實現(xiàn)逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業(yè)教育、社會醫(yī)療、交通設(shè)施、金融服務業(yè)等的投資門檻，破除行業(yè)壟斷，為吸引民營資本、社會資本和外資搭建投資平臺。(三)理順財政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發(fā)債改革預算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據(jù)經(jīng)濟條件適當發(fā)行相應類別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規(guī)范性，２０１１年１０月２０日國務院批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)行債券，這項政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務的償還期限，連接市場的流動性和地方政府的資金要求。盡管自行發(fā)債仍須在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額之內(nèi)，與“項目自主、發(fā)債規(guī)模自主、發(fā)債用途自定、償債自負”的自主發(fā)債仍有不小距離，但從中央代發(fā)地方政府債過渡到試點地方自主發(fā)債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發(fā)行中來。另外，應放寬市場準入限制，加大保險、擔保、期貨等民間風險經(jīng)營機構(gòu)發(fā)展力度。（四）創(chuàng)新和完善債務監(jiān)管機制創(chuàng)新和完善債務監(jiān)管機制有利于控制我國地方政府性債務持續(xù)較快的增長，應做到以下幾點：一是將債務完全納入預算管理體系，完整債務計劃編制；二是嚴格債務審批程序，敦促地方政府建立相關(guān)債務管理制度、債務風險和預警機制；三是建立財政、審計等監(jiān)管部門對政府性債務的追責機制，把政府負債列入地方黨政領(lǐng)導部門經(jīng)濟責任審計的范圍，并賦予適當?shù)闹笜藱?quán)重。并探索建立地方政府性債務信息報告制度，規(guī)定地方政府每年須向中央政府匯報財政賬戶收支情況。