【正文】 資項目失敗，地方財政必須承擔最終清償責任， 形成地方財政的高風險或有負債。另一方面，這些無奈之下所采用的間接融資渠 道具有隱性特點，難以直接納入到政府債務的監(jiān)控范圍之內(nèi)。整個融資過程的合 法性、規(guī)范性難以得到保證，而且融資過程中往往缺少必要的內(nèi)部控制，導致隨 后的償債過程難以得到科學規(guī)劃，償債風險失控。 近年來，我國加快了投融資體制的改 革，按建設項目的不同性質(zhì)分別確定 不同的投資主體、投資范圍、融資渠道的做法，符合市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。但依 然存在諸多問題：現(xiàn)行投融資體制尚沒有造就真正法律意義上的多元投資主體； 不同投資主體之間投資范圍的界定仍不清晰；融資渠道混亂，風險意識淡薄，風 險責任不明確；更為嚴重的是，大部分投融資行為都有一定的政府干預成分，一 旦債務違約行為發(fā)生，政府就得承擔投融資活動中的風險和責任。目前地方政府 的或有負債中有相當部分是由于投融資體制中的制度性缺陷造成的。 首先是金融產(chǎn)權(quán)關(guān)系不 明晰，在處理政府與國有銀行、國有銀行與國有企業(yè) 之間的關(guān)系上仍然帶有濃重的計劃經(jīng)濟色彩，表現(xiàn)為國有銀行尚沒有取得獨立的 市場主體地位，其資本運營仍受到來自政府的過多干預。其次是銀行本身的信貸 約束軟化，風險意識淡薄，內(nèi)控機制不健全，資金運作不規(guī)范，由此導致大量的 不良資產(chǎn)和政府或有負債。再次是在國家農(nóng)村金融機構(gòu)不斷萎縮的情況下，對地 方政府的違規(guī)融資行為以及農(nóng)村自發(fā)形成的金融性組織缺乏必要的監(jiān)管，由此也 形成了大量的政府隱性或有負債。最后是政府與金融機構(gòu)產(chǎn)權(quán)邊界模糊，受傳統(tǒng) 計劃經(jīng)濟體制的影響，政府實質(zhì)上充 當了國有金融機構(gòu)的信用擔MPACC 碩士學位論文 17 保人，而社會對 政府的預期較高，視其為國有金融機構(gòu)和非國有金融機構(gòu)的最終擔保人，政府為 了維持這種信用，義無反顧地承擔起了這一重擔。近幾年，多個證券機構(gòu)相繼出 現(xiàn)問題，其中的漏洞彌補有相當一部分轉(zhuǎn)稼到了地方政府的身上，在經(jīng)濟全球化 的今天，金融風險始終伴隨，這使得地方政府所承擔的或有債務責任極其巨大。 市場經(jīng)濟條件下，糧食企業(yè)的經(jīng)營應積極引入市場機制，實行市場化改革， 政府在保證一定的糧食儲備后，主要應通過市場來調(diào)控糧食的生產(chǎn)和經(jīng)營。而現(xiàn) 行糧食流 通體制的改革卻回歸了計劃經(jīng)濟的老路?！俺ㄩ_收購、順價銷售、封閉 運行”政策的實施，一方面增加了企業(yè)的新老掛帳，造成大量虧損，另一方面也 加重了地方財政的負擔，形成了地方政府大量的直接債務和或有負債。 地方政府或有負債的產(chǎn)生雖然有其客觀必然性，但政府債務管理上的缺位和 漏洞以及風險意識淡薄、風險責任不清則是導致地方政府負債問題日趨嚴重的重 要原因。 1. 缺乏風險意識。 基于地方本位主義和自身政績的原因，政府當局對借債和擔保具有沖動，而 對如何償債和能不能償還則沒有一個統(tǒng)籌預 算，對由于借債和提供擔保而引發(fā)的 的風險更是估計不足。這種狀況必然會造成財政運行中的高風險。 2. 財政預算管理落后。 我國目前采用的傳統(tǒng)預算管理模式存在著三個方面的嚴重缺陷：一是時間跨 度過短，往往只是一年預算，這種年度預算無法全面完整地反映政府在較長時間 內(nèi)的財政活動，也無法分析由政府發(fā)放貸款或提供擔保而引發(fā)的后續(xù)風險；二是 這種傳統(tǒng)的預算由于是以收付制為會計核算基礎，只記錄現(xiàn)金流量，不能反映政 府負債或資產(chǎn)的增加，更不能反映由政府財政擔保和承諾而可能引發(fā)的未來成本 。 三是缺少效益成本評估，沒有將負債成本與負 債效益緊密聯(lián)系起來進行對比，從 而失去對負債的起點控制。 3. 缺少債務風險披露機制。 現(xiàn)行對地方政府的財政缺少一套對財政債務風險進行確認、量化、評估、報 告和信息披露的制度，難以盡早鑒別和有效防范財政運行中的各種債務風險。迄 今，各方尚難以獲得地方政府負債的客觀數(shù)據(jù)，也很難對地方政府債務的風險作 進一步的評估。這使得地方政府債務風險事實上處于完全失控狀態(tài)，這對于地方 政府來說是一種更可怕的風險。 4. 政府債務管理機構(gòu)不健全。 我國目前還沒有一個對所有政府債務進行統(tǒng)一管理的部門。管理權(quán)限分散， 多頭舉債，分散使用，且 責、權(quán)、利不統(tǒng)一，借、用、還相脫節(jié)。作為統(tǒng)攬政府 收支的財政部門，只負責國債和政府外債的管理，對其他的政府性債務特別是或 有債務的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風險不能進行有效的監(jiān)管和控制，而這些部門一旦出現(xiàn)債 務危機，財政就要背包褓、補窟窿，嚴重沖擊財政預算的正常運行。正是由于風 險意識淡薄，缺乏有效的風險控制機制，往往會地方政府債務問題研宄 18 形成突發(fā)性的地方財政風險。 我國現(xiàn)行的干部管理體制和考核制度存在著不容忽視的問題，這些問題會嚴 重影響地方政府的債務風險。首先，領導干部自上而下的層層任命制度使得地方 官員行為目標單極化。一定程度上官員只對其上級負責，對當?shù)氐膶嶋H情況了解 不多，研究不深，加上缺乏市場經(jīng)濟理論，因而無法避免其行政過程中的決策失 誤，有的投資項目投產(chǎn)之日就是停產(chǎn)破產(chǎn)之時，浪費了大量的人力、物力和財力， 造成大量的不良債務。其次，對地方干部的政績考核標準存在一定偏差。以簡單 的 GDP 數(shù)字作為重要的衡量因素，這樣只有上幾個投資項目就會構(gòu)成最現(xiàn)實的政 績。這種導向性錯誤迫使有些地方官員想方設法籌集資金，在缺乏嚴密的可行性 論證和市場調(diào)研，又對國家的產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃缺乏了解的情況下，不顧當?shù)? 的實 際情況，盲目上項目。沒有市場需求的投資必然導致大量的資源浪費，大部 分所謂的首長工程、形象工程和政績工程虧損或破產(chǎn)，由此形成大量的壞賬，最 終成為地方政府的直接債務。 改革開放以來，中國經(jīng)濟雖然取得了長足的發(fā)展，但我國仍處于市場經(jīng)濟發(fā) 展的初級階段，與成熟市場經(jīng)濟國家相比，我國市場發(fā)育還很不成熟，許多在西 方可以通過市場解決的事務，在我國就必須由政府來推動。同時，工業(yè)化進程也 是資本、知識、技術(shù)積累和產(chǎn)業(yè)升級的過程，期間必然伴隨著大量的資本投入。 中國目前 正在加速工業(yè)化進程，努力縮小與發(fā)達國家的差距，這也決定了中國各 級政府還必須承擔大量的經(jīng)濟建設負擔，在培育市場、發(fā)展經(jīng)濟和社會各項事業(yè)、 建立社會保障體系、維護社會穩(wěn)定等方面，各級政府都承擔著很大的投入責任。 對于地方政府而言，為促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，提高本屆政府的政績，往往自主承 擔發(fā)展地方經(jīng)濟的投資負擔；在正?；I資渠道不暢、財力嚴重不足的情況下，為 了履行其職能，只能通過一些高風險渠道進行投資和融資活動，由此不可避免地 形成地方政府的直接債務和或有負債。這主要表現(xiàn)在為興辦企業(yè)直接以政府名義 貸款，承諾由政 府償還債務；為了扶持農(nóng)業(yè)投入爭取各種農(nóng)業(yè)開發(fā)項目有償資金 以及國家向世行貸款后轉(zhuǎn)貸到各級財政的資金，甚至于向本地老百姓有償集資； 為了改善投資環(huán)境舉債進行基礎設施建設。如果這些項目的開發(fā)不理想，地方政 府必然欠下巨額債務，最后成為地方政府沉重的債務負擔。為維護地方經(jīng)濟建設 環(huán)境的穩(wěn)定，許多地方國有企業(yè)、金融機構(gòu)在出現(xiàn)了財務困境后，地方政府會出 面來提供財力支持，而當其要倒閉時，地方政府又要承擔支付企業(yè)無法償還的債 務以及安置職工的巨額費用。 MPACC 碩士學位論文 19 周期性波動是經(jīng)濟運行中的一種常 態(tài)。中國經(jīng)濟經(jīng)過一段高速增長以后呈現(xiàn) 周期性波動，這也是正常的。同時，隨著全球經(jīng)濟一體化進程的加快，我國經(jīng)濟 將快速融入世界經(jīng)濟大潮之中，國際傳導機制也會把世界經(jīng)濟周期的波動傳遞到 我國，從而對我國經(jīng)濟運行產(chǎn)生深遠影響。問題是經(jīng)濟運行的周期性波動對政府 財政收支的影響很大，實際上許多類型的財政收支對經(jīng)濟運行的周期性波動高度 敏感。在有效需求不足、供給相對過剩、通貨緊縮的宏觀背景下，地方政府財政 收入的增長必然受到影響，而有些財政支出受多種因素的影響卻呈現(xiàn)出剛性。而 且為了刺激經(jīng)濟發(fā)展，促使其盡快走出低谷，地 方政府往往會以各種方式增加支 出；在經(jīng)濟蕭條階段，社會保障救助的需求會增多，如對失業(yè)救濟金的需求就會 增多，這都會增加地方政府的債務。經(jīng)濟的周期性波動在發(fā)展中國家尤其突出。 由于市場機制不夠成熟，經(jīng)濟肌體的抗干擾能力較弱，各種內(nèi)生和外生變量交互 作用的結(jié)果，必然引起經(jīng)濟的周期性波動，地方政府為了撫平這種波動對社會穩(wěn) 定的沖擊，必然會協(xié)助中央政府采取相應的對策，增加支出，從而對政府的債務 產(chǎn)生影響。中國地方政府近年來大量出現(xiàn)的或有負債與經(jīng)濟周期性波動具有一定 的內(nèi)在聯(lián)系，或者說是由于經(jīng)濟波動而產(chǎn)生的。 公共選擇理論認為市場經(jīng)濟下私人選擇活動中適用的理性原則，也適用政治 領域的公共選擇活動。 [4176。 ]也就是說，政府和政府官員在社會活動和市場交易過程 中同樣也扮演著“經(jīng)濟人”的角色。政府也是有自身利益的，政府自身利益本身 也是一個復雜的目標函數(shù)，不但包括公共利益，也包括政府內(nèi)部工作人員的個人 利益、地方利益和部門利益為代表的小集團利益等等，可見政府并不一定只代表 公共利益；從另一個角度來說，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益有不 同的層次之分，中央政府與地方 政府作為利益主體，除了有自身利益外，在公共 利益方面也有著不同的價值取向。 由于我國政治生活中的干部任用與任期制度，中央政府對地方政府官員的任 免有著決定性的作用，中央政府對地方政府官員的考核主要通過經(jīng)濟指標來評價。 這種行政上的集權(quán)與經(jīng)濟上分權(quán)的現(xiàn)實使我國各級政府在實際的價值判斷時又表 現(xiàn)出不同的側(cè)重點：（ 1)中央政府主要側(cè)重于權(quán)力最大化，這主要是由于政治上的 集權(quán)使中央政府有兩方面的考慮：一方面集權(quán)的慣性使得中央政府覺得政治和政 權(quán)的穩(wěn)定是第一位的；另一方面政治上的集權(quán)使中央政府認為只要能從行政上控 制 地方政府官員，其他的目標也應該可以藉此而得以實現(xiàn)。 （ 2)地方政府的行政長 官與各部門一把手主要側(cè)重預算最大化，這也符合其理性的安排，預算最大化首 先是滿足其制造政績的物質(zhì)保證與基礎，進而可以藉此得以提升，實現(xiàn)政治利益 的最大化。同時也可以通過預算最大化來擴大自己的隊伍并一定程度滿足下屬效 用最大化的需求，獲得下屬和社會的認同與贊譽而帶來的成就感。因此，不同層 次與地方政府債務問題研宄 20 性質(zhì)的政府利益動機極大地影響著政府的行為。我國長期處于計劃經(jīng)濟體制 之下，雖然財政上的分權(quán)是長期存在的，但我國的財政分權(quán)改革的原動力與一般 意義上 分權(quán)理論中分析的并不一樣，后者認為分權(quán)的動力在于提高地方公共物品 的供給效率，使地方公共物品在最優(yōu)規(guī)模上以最低成本提供，而我國在很大程度 上是出于緩解財政收支缺口壓力，改革國有企業(yè)管理方式和提高地方積極性方面 的考慮來設計改革方案的。在這樣的制度安排下，地方政府的投資沖動成為一種 “體制沖動”，而中央政府只要實現(xiàn)了政治上的控制目標，對地方政府的過度投 資與過度負債并沒有太高的積極性來干涉，在這種情況下，無論是出于自身政 治與經(jīng)濟利益考慮，還是迫于壓力與地區(qū)間競爭，地方政府都不得不追求經(jīng)濟的 高增長，在此基礎 上必然導致地方政府的過度舉債。 按照我國當前的干部任用制度，上級政府對地方政府行政長官的任免是具有 決定性作用的，上級政府與官員自然就成了地方政府各級官員的委托人。理論上， 地方政府官員又是轄區(qū)內(nèi)人民的代表，接受人民委托執(zhí)行公共事物的管理權(quán)；事 實上，地方政府官員為了自己的政治前途，也不得不在一定程度上要考慮轄區(qū)內(nèi) 居民和特別是企業(yè)的意愿。 [39]因此，事實上地方政府就成了上級政府和轄區(qū)內(nèi)的 企業(yè)和居民的代理人，形成了上級政府一地方政府官員一轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民雙 向委托代理關(guān) 系，使地方政府官員具有了“雙重代理人”的身份。這種安排一開 始便使代理人的權(quán)利與義務的路徑模糊，不便于界定代理者的責任。加之地方政 府官員在行使“代理人”職責時具有“經(jīng)濟人”身份，使他們在政治經(jīng)濟活動中 的機會主義傾向在所難免。 在地方政府與上級政府的博弈中，雖然上級政府擁有法律所賦予的監(jiān)督等職 權(quán)，但對預算支出狀況、公共物品的生產(chǎn)函數(shù)和成本函數(shù)及各種公共服務的需求 趨勢等方面，地方政府方面都有著更多的了解和研究，與上級政府之間存在著信 息不對稱。因此，對于地方政府提出的預算請求，上級政府往往沒有充分的信息 來判別其真?zhèn)魏吞岢霎愖h，在缺乏有效的監(jiān)督甄別機制下，存在著很高的道德風 險。在現(xiàn)實的政治體制下，決定了地方政府為了政治利益的需要，會有顯示政績 的強烈欲望。由于官員的效用是預算規(guī)模的增函數(shù)，自然官員就有擴大預算規(guī)模 的內(nèi)在激勵。實踐中他們就會極力擴大支出，甚至不惜舉債，加上現(xiàn)行的預算體 制的不完善，更給了他們擴張支出的機會，這樣，在地方政府的主導下，地方債 務的擴大便有了內(nèi)在的邏輯性。 在實踐中，這種上級政府一地方政府 一下屬官員的委托代理鏈條中，對預算 支出規(guī)模的擴大還有著一種內(nèi)生的放大機制。各級政府官員 擴大預算支出不但獲 取了為自己爭取政績的籌碼，而且，地方政府的擴大支出行為，客觀上也能為其 上級的政績“增光添彩”。只要其預算規(guī)模不至于大到足以引發(fā)社會動亂和經(jīng)濟 動蕩的極限，上級政府或官員是不會采取嚴厲的控制措施的，反過來往往還會采 取默許的鼓勵。下屬自然對上級的這種態(tài)度心領神會，更加倍增加支出和舉債。 這樣，在理性的驅(qū)使下各級政府與官員的機會主義傾向必然演變?yōu)闄C會主義行為， 會產(chǎn)生大量的投機與短期的支出擴張行為，預算支出規(guī)模的擴MPACC 碩士學位論文