【正文】 資項(xiàng)目失敗，地方財(cái)政必須承擔(dān)最終清償責(zé)任， 形成地方財(cái)政的高風(fēng)險(xiǎn)或有負(fù)債。另一方面，這些無奈之下所采用的間接融資渠 道具有隱性特點(diǎn)，難以直接納入到政府債務(wù)的監(jiān)控范圍之內(nèi)。整個(gè)融資過程的合 法性、規(guī)范性難以得到保證，而且融資過程中往往缺少必要的內(nèi)部控制，導(dǎo)致隨 后的償債過程難以得到科學(xué)規(guī)劃，償債風(fēng)險(xiǎn)失控。 近年來，我國加快了投融資體制的改 革，按建設(shè)項(xiàng)目的不同性質(zhì)分別確定 不同的投資主體、投資范圍、融資渠道的做法，符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。但依 然存在諸多問題：現(xiàn)行投融資體制尚沒有造就真正法律意義上的多元投資主體； 不同投資主體之間投資范圍的界定仍不清晰；融資渠道混亂，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，風(fēng) 險(xiǎn)責(zé)任不明確；更為嚴(yán)重的是，大部分投融資行為都有一定的政府干預(yù)成分，一 旦債務(wù)違約行為發(fā)生，政府就得承擔(dān)投融資活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。目前地方政府 的或有負(fù)債中有相當(dāng)部分是由于投融資體制中的制度性缺陷造成的。 首先是金融產(chǎn)權(quán)關(guān)系不 明晰，在處理政府與國有銀行、國有銀行與國有企業(yè) 之間的關(guān)系上仍然帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，表現(xiàn)為國有銀行尚沒有取得獨(dú)立的 市場主體地位，其資本運(yùn)營仍受到來自政府的過多干預(yù)。其次是銀行本身的信貸 約束軟化，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，內(nèi)控機(jī)制不健全，資金運(yùn)作不規(guī)范，由此導(dǎo)致大量的 不良資產(chǎn)和政府或有負(fù)債。再次是在國家農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不斷萎縮的情況下，對地 方政府的違規(guī)融資行為以及農(nóng)村自發(fā)形成的金融性組織缺乏必要的監(jiān)管，由此也 形成了大量的政府隱性或有負(fù)債。最后是政府與金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)邊界模糊，受傳統(tǒng) 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府實(shí)質(zhì)上充 當(dāng)了國有金融機(jī)構(gòu)的信用擔(dān)MPACC 碩士學(xué)位論文 17 保人，而社會(huì)對 政府的預(yù)期較高，視其為國有金融機(jī)構(gòu)和非國有金融機(jī)構(gòu)的最終擔(dān)保人，政府為 了維持這種信用，義無反顧地承擔(dān)起了這一重?fù)?dān)。近幾年，多個(gè)證券機(jī)構(gòu)相繼出 現(xiàn)問題，其中的漏洞彌補(bǔ)有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)稼到了地方政府的身上，在經(jīng)濟(jì)全球化 的今天，金融風(fēng)險(xiǎn)始終伴隨，這使得地方政府所承擔(dān)的或有債務(wù)責(zé)任極其巨大。 市場經(jīng)濟(jì)條件下，糧食企業(yè)的經(jīng)營應(yīng)積極引入市場機(jī)制，實(shí)行市場化改革， 政府在保證一定的糧食儲(chǔ)備后，主要應(yīng)通過市場來調(diào)控糧食的生產(chǎn)和經(jīng)營。而現(xiàn) 行糧食流 通體制的改革卻回歸了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路?！俺ㄩ_收購、順價(jià)銷售、封閉 運(yùn)行”政策的實(shí)施，一方面增加了企業(yè)的新老掛帳，造成大量虧損，另一方面也 加重了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)，形成了地方政府大量的直接債務(wù)和或有負(fù)債。 地方政府或有負(fù)債的產(chǎn)生雖然有其客觀必然性，但政府債務(wù)管理上的缺位和 漏洞以及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不清則是導(dǎo)致地方政府負(fù)債問題日趨嚴(yán)重的重 要原因。 1. 缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。 基于地方本位主義和自身政績的原因，政府當(dāng)局對借債和擔(dān)保具有沖動(dòng)，而 對如何償債和能不能償還則沒有一個(gè)統(tǒng)籌預(yù) 算，對由于借債和提供擔(dān)保而引發(fā)的 的風(fēng)險(xiǎn)更是估計(jì)不足。這種狀況必然會(huì)造成財(cái)政運(yùn)行中的高風(fēng)險(xiǎn)。 2. 財(cái)政預(yù)算管理落后。 我國目前采用的傳統(tǒng)預(yù)算管理模式存在著三個(gè)方面的嚴(yán)重缺陷：一是時(shí)間跨 度過短，往往只是一年預(yù)算，這種年度預(yù)算無法全面完整地反映政府在較長時(shí)間 內(nèi)的財(cái)政活動(dòng)，也無法分析由政府發(fā)放貸款或提供擔(dān)保而引發(fā)的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)；二是 這種傳統(tǒng)的預(yù)算由于是以收付制為會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，只記錄現(xiàn)金流量，不能反映政 府負(fù)債或資產(chǎn)的增加，更不能反映由政府財(cái)政擔(dān)保和承諾而可能引發(fā)的未來成本 。 三是缺少效益成本評估，沒有將負(fù)債成本與負(fù) 債效益緊密聯(lián)系起來進(jìn)行對比，從 而失去對負(fù)債的起點(diǎn)控制。 3. 缺少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)披露機(jī)制。 現(xiàn)行對地方政府的財(cái)政缺少一套對財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行確認(rèn)、量化、評估、報(bào) 告和信息披露的制度，難以盡早鑒別和有效防范財(cái)政運(yùn)行中的各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。迄 今，各方尚難以獲得地方政府負(fù)債的客觀數(shù)據(jù)，也很難對地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)作 進(jìn)一步的評估。這使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)上處于完全失控狀態(tài)，這對于地方 政府來說是一種更可怕的風(fēng)險(xiǎn)。 4. 政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)不健全。 我國目前還沒有一個(gè)對所有政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理的部門。管理權(quán)限分散， 多頭舉債，分散使用，且 責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，借、用、還相脫節(jié)。作為統(tǒng)攬政府 收支的財(cái)政部門，只負(fù)責(zé)國債和政府外債的管理，對其他的政府性債務(wù)特別是或 有債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)不能進(jìn)行有效的監(jiān)管和控制，而這些部門一旦出現(xiàn)債 務(wù)危機(jī)，財(cái)政就要背包褓、補(bǔ)窟窿，嚴(yán)重沖擊財(cái)政預(yù)算的正常運(yùn)行。正是由于風(fēng) 險(xiǎn)意識(shí)淡薄，缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，往往會(huì)地方政府債務(wù)問題研宄 18 形成突發(fā)性的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 我國現(xiàn)行的干部管理體制和考核制度存在著不容忽視的問題，這些問題會(huì)嚴(yán) 重影響地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，領(lǐng)導(dǎo)干部自上而下的層層任命制度使得地方 官員行為目標(biāo)單極化。一定程度上官員只對其上級負(fù)責(zé)，對當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況了解 不多，研究不深，加上缺乏市場經(jīng)濟(jì)理論，因而無法避免其行政過程中的決策失 誤，有的投資項(xiàng)目投產(chǎn)之日就是停產(chǎn)破產(chǎn)之時(shí)，浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力， 造成大量的不良債務(wù)。其次，對地方干部的政績考核標(biāo)準(zhǔn)存在一定偏差。以簡單 的 GDP 數(shù)字作為重要的衡量因素，這樣只有上幾個(gè)投資項(xiàng)目就會(huì)構(gòu)成最現(xiàn)實(shí)的政 績。這種導(dǎo)向性錯(cuò)誤迫使有些地方官員想方設(shè)法籌集資金，在缺乏嚴(yán)密的可行性 論證和市場調(diào)研，又對國家的產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃缺乏了解的情況下，不顧當(dāng)?shù)? 的實(shí) 際情況，盲目上項(xiàng)目。沒有市場需求的投資必然導(dǎo)致大量的資源浪費(fèi)，大部 分所謂的首長工程、形象工程和政績工程虧損或破產(chǎn)，由此形成大量的壞賬，最 終成為地方政府的直接債務(wù)。 改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)雖然取得了長足的發(fā)展，但我國仍處于市場經(jīng)濟(jì)發(fā) 展的初級階段，與成熟市場經(jīng)濟(jì)國家相比，我國市場發(fā)育還很不成熟，許多在西 方可以通過市場解決的事務(wù)，在我國就必須由政府來推動(dòng)。同時(shí)，工業(yè)化進(jìn)程也 是資本、知識(shí)、技術(shù)積累和產(chǎn)業(yè)升級的過程，期間必然伴隨著大量的資本投入。 中國目前 正在加速工業(yè)化進(jìn)程，努力縮小與發(fā)達(dá)國家的差距，這也決定了中國各 級政府還必須承擔(dān)大量的經(jīng)濟(jì)建設(shè)負(fù)擔(dān)，在培育市場、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)、 建立社會(huì)保障體系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面，各級政府都承擔(dān)著很大的投入責(zé)任。 對于地方政府而言，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高本屆政府的政績，往往自主承 擔(dān)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的投資負(fù)擔(dān)；在正?；I資渠道不暢、財(cái)力嚴(yán)重不足的情況下，為 了履行其職能，只能通過一些高風(fēng)險(xiǎn)渠道進(jìn)行投資和融資活動(dòng)，由此不可避免地 形成地方政府的直接債務(wù)和或有負(fù)債。這主要表現(xiàn)在為興辦企業(yè)直接以政府名義 貸款，承諾由政 府償還債務(wù)；為了扶持農(nóng)業(yè)投入爭取各種農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目有償資金 以及國家向世行貸款后轉(zhuǎn)貸到各級財(cái)政的資金，甚至于向本地老百姓有償集資； 為了改善投資環(huán)境舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如果這些項(xiàng)目的開發(fā)不理想，地方政 府必然欠下巨額債務(wù)，最后成為地方政府沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。為維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè) 環(huán)境的穩(wěn)定，許多地方國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)在出現(xiàn)了財(cái)務(wù)困境后，地方政府會(huì)出 面來提供財(cái)力支持，而當(dāng)其要倒閉時(shí)，地方政府又要承擔(dān)支付企業(yè)無法償還的債 務(wù)以及安置職工的巨額費(fèi)用。 MPACC 碩士學(xué)位論文 19 周期性波動(dòng)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一種常 態(tài)。中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過一段高速增長以后呈現(xiàn) 周期性波動(dòng)，這也是正常的。同時(shí)，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，我國經(jīng)濟(jì) 將快速融入世界經(jīng)濟(jì)大潮之中，國際傳導(dǎo)機(jī)制也會(huì)把世界經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)傳遞到 我國，從而對我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。問題是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的周期性波動(dòng)對政府 財(cái)政收支的影響很大，實(shí)際上許多類型的財(cái)政收支對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的周期性波動(dòng)高度 敏感。在有效需求不足、供給相對過剩、通貨緊縮的宏觀背景下，地方政府財(cái)政 收入的增長必然受到影響，而有些財(cái)政支出受多種因素的影響卻呈現(xiàn)出剛性。而 且為了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促使其盡快走出低谷，地 方政府往往會(huì)以各種方式增加支 出；在經(jīng)濟(jì)蕭條階段，社會(huì)保障救助的需求會(huì)增多，如對失業(yè)救濟(jì)金的需求就會(huì) 增多，這都會(huì)增加地方政府的債務(wù)。經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)在發(fā)展中國家尤其突出。 由于市場機(jī)制不夠成熟，經(jīng)濟(jì)肌體的抗干擾能力較弱，各種內(nèi)生和外生變量交互 作用的結(jié)果，必然引起經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)，地方政府為了撫平這種波動(dòng)對社會(huì)穩(wěn) 定的沖擊，必然會(huì)協(xié)助中央政府采取相應(yīng)的對策，增加支出，從而對政府的債務(wù) 產(chǎn)生影響。中國地方政府近年來大量出現(xiàn)的或有負(fù)債與經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)具有一定 的內(nèi)在聯(lián)系，或者說是由于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)而產(chǎn)生的。 公共選擇理論認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)下私人選擇活動(dòng)中適用的理性原則，也適用政治 領(lǐng)域的公共選擇活動(dòng)。 [4176。 ]也就是說，政府和政府官員在社會(huì)活動(dòng)和市場交易過程 中同樣也扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色。政府也是有自身利益的，政府自身利益本身 也是一個(gè)復(fù)雜的目標(biāo)函數(shù)，不但包括公共利益，也包括政府內(nèi)部工作人員的個(gè)人 利益、地方利益和部門利益為代表的小集團(tuán)利益等等，可見政府并不一定只代表 公共利益；從另一個(gè)角度來說，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益有不 同的層次之分，中央政府與地方 政府作為利益主體，除了有自身利益外，在公共 利益方面也有著不同的價(jià)值取向。 由于我國政治生活中的干部任用與任期制度，中央政府對地方政府官員的任 免有著決定性的作用，中央政府對地方政府官員的考核主要通過經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來評價(jià)。 這種行政上的集權(quán)與經(jīng)濟(jì)上分權(quán)的現(xiàn)實(shí)使我國各級政府在實(shí)際的價(jià)值判斷時(shí)又表 現(xiàn)出不同的側(cè)重點(diǎn)：（ 1)中央政府主要側(cè)重于權(quán)力最大化，這主要是由于政治上的 集權(quán)使中央政府有兩方面的考慮：一方面集權(quán)的慣性使得中央政府覺得政治和政 權(quán)的穩(wěn)定是第一位的；另一方面政治上的集權(quán)使中央政府認(rèn)為只要能從行政上控 制 地方政府官員，其他的目標(biāo)也應(yīng)該可以藉此而得以實(shí)現(xiàn)。 （ 2)地方政府的行政長 官與各部門一把手主要側(cè)重預(yù)算最大化，這也符合其理性的安排，預(yù)算最大化首 先是滿足其制造政績的物質(zhì)保證與基礎(chǔ)，進(jìn)而可以藉此得以提升，實(shí)現(xiàn)政治利益 的最大化。同時(shí)也可以通過預(yù)算最大化來擴(kuò)大自己的隊(duì)伍并一定程度滿足下屬效 用最大化的需求，獲得下屬和社會(huì)的認(rèn)同與贊譽(yù)而帶來的成就感。因此，不同層 次與地方政府債務(wù)問題研宄 20 性質(zhì)的政府利益動(dòng)機(jī)極大地影響著政府的行為。我國長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制 之下，雖然財(cái)政上的分權(quán)是長期存在的，但我國的財(cái)政分權(quán)改革的原動(dòng)力與一般 意義上 分權(quán)理論中分析的并不一樣，后者認(rèn)為分權(quán)的動(dòng)力在于提高地方公共物品 的供給效率，使地方公共物品在最優(yōu)規(guī)模上以最低成本提供，而我國在很大程度 上是出于緩解財(cái)政收支缺口壓力，改革國有企業(yè)管理方式和提高地方積極性方面 的考慮來設(shè)計(jì)改革方案的。在這樣的制度安排下，地方政府的投資沖動(dòng)成為一種 “體制沖動(dòng)”，而中央政府只要實(shí)現(xiàn)了政治上的控制目標(biāo)，對地方政府的過度投 資與過度負(fù)債并沒有太高的積極性來干涉，在這種情況下，無論是出于自身政 治與經(jīng)濟(jì)利益考慮，還是迫于壓力與地區(qū)間競爭，地方政府都不得不追求經(jīng)濟(jì)的 高增長，在此基礎(chǔ) 上必然導(dǎo)致地方政府的過度舉債。 按照我國當(dāng)前的干部任用制度，上級政府對地方政府行政長官的任免是具有 決定性作用的，上級政府與官員自然就成了地方政府各級官員的委托人。理論上， 地方政府官員又是轄區(qū)內(nèi)人民的代表，接受人民委托執(zhí)行公共事物的管理權(quán)；事 實(shí)上，地方政府官員為了自己的政治前途，也不得不在一定程度上要考慮轄區(qū)內(nèi) 居民和特別是企業(yè)的意愿。 [39]因此，事實(shí)上地方政府就成了上級政府和轄區(qū)內(nèi)的 企業(yè)和居民的代理人，形成了上級政府一地方政府官員一轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民雙 向委托代理關(guān) 系，使地方政府官員具有了“雙重代理人”的身份。這種安排一開 始便使代理人的權(quán)利與義務(wù)的路徑模糊，不便于界定代理者的責(zé)任。加之地方政 府官員在行使“代理人”職責(zé)時(shí)具有“經(jīng)濟(jì)人”身份，使他們在政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中 的機(jī)會(huì)主義傾向在所難免。 在地方政府與上級政府的博弈中，雖然上級政府擁有法律所賦予的監(jiān)督等職 權(quán)，但對預(yù)算支出狀況、公共物品的生產(chǎn)函數(shù)和成本函數(shù)及各種公共服務(wù)的需求 趨勢等方面，地方政府方面都有著更多的了解和研究，與上級政府之間存在著信 息不對稱。因此，對于地方政府提出的預(yù)算請求，上級政府往往沒有充分的信息 來判別其真?zhèn)魏吞岢霎愖h，在缺乏有效的監(jiān)督甄別機(jī)制下，存在著很高的道德風(fēng) 險(xiǎn)。在現(xiàn)實(shí)的政治體制下，決定了地方政府為了政治利益的需要，會(huì)有顯示政績 的強(qiáng)烈欲望。由于官員的效用是預(yù)算規(guī)模的增函數(shù)，自然官員就有擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模 的內(nèi)在激勵(lì)。實(shí)踐中他們就會(huì)極力擴(kuò)大支出，甚至不惜舉債，加上現(xiàn)行的預(yù)算體 制的不完善，更給了他們擴(kuò)張支出的機(jī)會(huì)，這樣，在地方政府的主導(dǎo)下，地方債 務(wù)的擴(kuò)大便有了內(nèi)在的邏輯性。 在實(shí)踐中，這種上級政府一地方政府 一下屬官員的委托代理鏈條中，對預(yù)算 支出規(guī)模的擴(kuò)大還有著一種內(nèi)生的放大機(jī)制。各級政府官員 擴(kuò)大預(yù)算支出不但獲 取了為自己爭取政績的籌碼，而且，地方政府的擴(kuò)大支出行為，客觀上也能為其 上級的政績“增光添彩”。只要其預(yù)算規(guī)模不至于大到足以引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂和經(jīng)濟(jì) 動(dòng)蕩的極限，上級政府或官員是不會(huì)采取嚴(yán)厲的控制措施的，反過來往往還會(huì)采 取默許的鼓勵(lì)。下屬自然對上級的這種態(tài)度心領(lǐng)神會(huì)，更加倍增加支出和舉債。 這樣，在理性的驅(qū)使下各級政府與官員的機(jī)會(huì)主義傾向必然演變?yōu)闄C(jī)會(huì)主義行為， 會(huì)產(chǎn)生大量的投機(jī)與短期的支出擴(kuò)張行為，預(yù)算支出規(guī)模的擴(kuò)MPACC 碩士學(xué)位論文