【正文】 與地方債務規(guī)模關系的同時，綜合考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、在“十二五”規(guī)劃中的發(fā)展功能定位、財政收入狀況、償債能力以及歷史債務規(guī)模等因素，合理確定地方債務省際平衡比例，科學確定舉債計劃。鑒于東、中、西部的實際情況不同，如中央轉移支付在財政收入中所占地位差異懸殊，在確定債務規(guī)模時應有所區(qū)別。一般而言，根據(jù)償債能力，各地債務規(guī)模應控制在全國平均水平的一定比例范圍內（以177。20%為宜）。通過建立地方政府債務的風險預警指標體系控制債務的規(guī)模。風險預警指標體系中需要綜合考量各類債務風險指標，如主要選取負債率、債務率、償債率和償債準備金等四個關鍵指標進行風險控制。由于目前國內這方面的研究成果尚未成熟，更缺乏實踐檢驗，因此應先將其作為內部掌握的觀察指標來評判適用性，待條件成熟后再作為地方政府舉債規(guī)?？刂频墓_依據(jù)。同時為增強對地方政府舉債責任的約束，提高地方政府償債能力，應建立償債準備金制度，其資金來源于債券發(fā)行溢價、投資項目收益等。借鑒國際經(jīng)驗，同時考慮到我國經(jīng)濟快速成長期的承受能力較強，可以確定當年債務還本付息總額的一定比例如80%～100%作為償債準備金。3．嚴格執(zhí)行舉債審批程序。地方各級政府在債務警戒線和中央核定的債務限額內，應按照預算確定債務舉借規(guī)模、方式與舉債資金使用方向、償債安排（包括償債準備金）以及舊債還本付息情況，報上級政府審核后編制債務預算，然后報經(jīng)同級人大審核批準。同時，地方政府發(fā)債需要完善審批制度, 遵循審慎性原則和必要性原則, 嚴格審批,不得隨意舉債, 對舉債的必要性要進行充分論證, 實行嚴格的項目審批制度，舉債籌措的資金用途、投向必須明確, 符合政府履行公共服務職能的要求。舉債的用途應集中于解決公益事業(yè)和民生問題。根據(jù)國際上通行做法，結合我國的實際情況，政府舉債資金除短期債務外，不得用于經(jīng)常性支出，只能用于與公共事業(yè)相關的資本性支出。具體包括：一是非經(jīng)營性公益事業(yè)，二是當前必須解決的民生問題，三是當前必須解決、又沒有收入來源的公共建設項目。政府需要明確哪些是其能夠承受和控制的風險，然后決定以承擔或有債務的方式對哪些項目提供支持，最后還需要建立風險分擔及對項目的監(jiān)督和控制機制。除了源自不可控的外部風險，政府面臨的內部風險主要是項目選擇和設計，良好的設計能夠減少項目的潛在財政風險。14．明確管理機構，歸口統(tǒng)一管理。從國際上來看，在債務管理部門的確定上,除個別國家外,絕大部分國家都由財政部直接承擔地方政府債務管理職能。鑒于各級財政部門是政府債務的直接擔保者和最終償還者，而且政府債務的規(guī)模和效益與各級財政狀況等緊密相關，因此，應明確財政部門為地方政府性債務的主要管理部門，強 1白海娜《政府或有負債：影響財政穩(wěn)定的潛在風險》見《財政風險管理：新理念與國際經(jīng)驗》Hana Polackova Brixi 馬駿主編 梅鴻譯/校，中國財政經(jīng)濟出版社2003年6月第1版第69頁?；小⒔y(tǒng)一管理力度，全面負責地方債務的統(tǒng)計分析、舉債審查、登記備案、規(guī)?？刂?、償債資金籌措、債務資金使用監(jiān)控、風險預警等工作。同時，將清理規(guī)范后的地方融資平臺公司劃歸財政部門統(tǒng)一管理，嚴格限定和強化管理其融資行為。5．納入預算管理，改革預算會計制度。西方國家的債務管理實踐表明，將地方政府性債務納入預算管理是增強債務透明度的有效舉措。地方政府應建立起債務預算編制體系，對債務進行確認、記錄、報告，不僅反映債務數(shù)量金額的變動，而且反映債務對其資產(chǎn)負債狀況及風險的影響，并據(jù)此統(tǒng)籌財力狀況與舉債規(guī)模、債務結構。對直接債務，應納入債務專項預算管理。對或有負債中的顯性負債，應在預算附表中顯示, 并應對各類擔保的數(shù)額、結構和基本運行情況進行詳細說明。同時，改革現(xiàn)行以收付實現(xiàn)制為基礎的預算會計制度，最終建立起以權責發(fā)生制為基礎的政府會計制度，據(jù)實反映地方政府債務增長情況、或有負債情況、債務項目的建設及績效情況，強化債務借、用、還全過程的管理與監(jiān)督。6．強化風險預警，健全監(jiān)管體系。由于財政風險來源廣泛，其監(jiān)控和管理涉及到許多部門，因此，這些部門之間的協(xié)調十分重要。首先，財政部門應建立債務風險監(jiān)控與預警機制。哥倫比亞、美國等國債務管理實踐證明，完備的風險預警和監(jiān)控體系對防范債務風險起到了重要作用。財政部應牽頭盡快研究建立統(tǒng)一的地方政府性債務風險預警指標體系和控制體系，以保證地方債務與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力相適應。指標體系可考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、財政水平、負債率、償債率、債務依存度、預期借款需求占政府收入的比例等因素，根據(jù)實際情況設定風險控制線，對越線的地方政府及時發(fā)出風險提示，并督促地方政府建立償債準備金制度，提高地方政府防范和化解債務風險的能力。具體測算，負債率即年末地方政府債務余額與當年地方GDP的比。根據(jù)國際經(jīng)驗，發(fā)達國家一般將負債率控制在45%左右的水平，但是發(fā)達國家財政收入占GDP的比重一般都在30％—40％之間，遠高于我國，我國負債率指標擬設定為25%—35%。債務率即年末地方政府債務余額與當年財政收入的比。目前,國際上沒有統(tǒng)一標準，但大多在100%左右，我國擬設定為80%—100%。償債率即當年還本付息額占當年財政收入的比重，國際上一般為20%，我國擬設定為16%—20%。另外，設立償債準備，并將其限定在債務還本付息總額的80%—100%。其次，各級人大和社會公眾應加強對地方政府舉債情況及債務資金使用情況的監(jiān)督，以有效制約地方政府舉債權的濫用。日本的地方債制度表明，地方債券使用效率高低的關鍵在于債券項目管理是否科學。因此，增加地方債券使用的透明度、公開性，有助于提高地方債券使用效率。其三，金融監(jiān)管部門應加強對金融機構向地方政府放貸的監(jiān)管，督促金融機構建立起以項目風險、融資平臺公司自身風險和地方政府財政風險為一體的綜合風險評估模式，嚴格審查新增貸款，并對既有貸款重新進行風險評估，完備手續(xù)。二、著眼長遠，促進發(fā)展，推動完善體制，健全法律法規(guī)（一）深化分稅制財政體制改革，合理劃分中央與地方的財權與事權。明確的事權劃分是配置財權、確保財政供給能力與財政支出責任相匹配的前提和基礎。1994年我國實行分稅制改革時，在界定政府事權劃分時依照國際慣例，中央承擔了諸如國防、法律、秩序等重大國家事務的供應責任，但在支出責任劃分、支出結構上沒有明確，特別是省以下各級政府在事權劃分、支出結構調整上沒有突破性動作。事權與財權劃分不清晰、財權與事權不統(tǒng)一和事權與財權劃分缺乏法律規(guī)范等問題困擾各級政府，造成了財政資金規(guī)模效益較低、監(jiān)督機制不健全等問題。為此，需要進一步明確劃分中央以及地方各級政府的事權，合理劃分財權，促進二者匹配。同時還要積極發(fā)揮財政轉移支付制度的作用，在財政支出中大幅壓縮轉移支付比重的前提下，擴大一般性轉移支付，清理整合專項轉移支付并壓縮其比重。也可借鑒德國等國家的成功經(jīng)驗，嘗試橫向轉移支付。（二）加快政府職能轉變和投資體制改革，規(guī)范地方政府投資行為。從根本上解決地方政府的舉債投資沖動，需要政府職能的轉變。首先，應合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準確把握政府與市場的邊界，將政府職能真正轉到提供公共產(chǎn)品和公共服務上來；按照構建社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政制度的基本要求，改變目前我國政府活動范圍的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。其次，規(guī)范地方政府的投資行為和擔保行為, 實行嚴格的債務投資決策機制，制止地方政府違規(guī)擔保承諾的行為，加強對違規(guī)決策投資和擔保的責任追究。（三）修訂完善相關法律法規(guī)，加強債務法治化管理。以法律確認地方政府舉債權，是實現(xiàn)對地方政府債務制度約束的最有效舉措。為此，我國應盡快修改預算法，規(guī)定允許地方政府發(fā)行債券，賦予地方政府法定的舉債權。同時，預算法要明確規(guī)定地方政府債務要納入預算編制，地方政府要嚴格編制債務預算、決算、向人大報告和向社會公眾披露，以增強舉債全過程的透明度。修改擔保法，強化地方政府擔保的法律責任，允許地方政府除了為外國政府轉貸擔保外，還可有條件地為政府債務進行擔保，并對擔保條件、原則、程序、方式等加以嚴格限定；同時，在《財政違法行為處罰處分條例》中，加大對地方政府違規(guī)擔保的處罰力度，在司法實踐中增加對地方政府違規(guī)擔保行為造成損害的民事賠償責任的追究力度等。（四）確立政府中期財政預測制度。為了推動財政的可持續(xù)性，我國政府應該加強對財政中長期風險評估，引入一套中期財政預測（如三年預測）制度，在這一制度框架中應包括：將債務風險在內的財政風險納入財政分析和決策中；根據(jù)國家的風險融資和風險管理能力采 取措施；考慮預算外和預算內項目的中期財政成本及運作效率。政府應該將中期財政預測納入每年向人大提交的預算報告。這一機制可以使得政府對短期政策的長期后果作出定量的估算，為人大對這些后果進行評估提供可能性。這將從體制上有效地限制政府發(fā)生過度直接負債或隱性負債。只有將或有和其他財政風險都考慮到的情況下，中期財政預測、預算本身、政府融資和借款計劃才會比較貼近現(xiàn)實。2三、加強審計，強化問責，創(chuàng)新方式方法，促進債務管理（一）開展專項審計調查，掌握地方政府債務規(guī)模及結構。雖然近幾年來不同的部門如財政部、銀監(jiān)會等都對地方政府債務進行過不同方式的統(tǒng)計和調查，但由于動機、視角和信息透明度的不同，并未能完全掌握地方政府債務的規(guī)模，也就不可能深入地揭示其中隱含的風險。僅就審計署2010年對18個省70個市本級地方政府債務進行的專項審計調查來看，如果不及時理清債務規(guī)模、結構，對債務風險的防范就無從談起，因此，審計機關應該加強對地方政府債務的專項審計調查，以便及時掌握規(guī)模、控制風險。（二）強化審計問責機制，完善經(jīng)濟責任審計指標體系。為了改變因缺乏問責機制所導致的地方政府領導干部無視舉債規(guī)模、存在風險的現(xiàn)狀，應強化在領導干部經(jīng)濟責 2白海娜《政府或有負債：影響財政穩(wěn)定的潛在風險》見《財政風險管理：新理念與國際經(jīng)驗》Hana Polackova Brixi（白海娜）馬駿主編 梅鴻譯/校，中國財政經(jīng)濟出版社2003年第1版，第43頁以下。任審計中對地方政府舉債行為的評價力度，將地方債務的相關指標、風險狀況、化解舊債情況等納入地方領導干部經(jīng)濟責任審計的指標體系，建立完善領導干部任期內長期的財政績效評估機制，避免地方政府的短期行為。（三）深化預算執(zhí)行審計，促進完善地方政府債務管理。將債務納入預算管理是國際上通行且比較成功的做法，我國現(xiàn)階段財政體制改革的一項重要內容就是要推動預算的公開、透明?，F(xiàn)階段對地方政府債務審計的缺乏也使得預算執(zhí)行審計 的內容不能完整反映政府財政運行的真實狀況。因此，通過深化預算執(zhí)行審計，將債務審計納入預算執(zhí)行審計的法定范圍，是加強對地方舉債約束、推動地方政府加強債務管理、推進預算公開、透明的重要舉措。（四）改進審計組織方式，保證債務審計的力度和深度。我國地方政府債務涉及面廣、點多、量大。而現(xiàn)階段對地方政府債務的審計組織方式，在縱向上說，往往僅局限于一級審計機關，未能形成上下溝通；從橫向上說，也大多是局部審計，不能涵蓋全部。這樣的方式既不能使上下級審計機關信息充分交流，也不能對債務全面掌握，無法滿足及時提示債務風險、為國家財政、經(jīng)濟運行決策提供政策依據(jù)的目標。因此，在未來對債務的審計中，應該在審計署的統(tǒng)一指導下，協(xié)調中央、省、市、縣四級審計機關的力量，通過組織不同級次、不同領域的債務審計或審計調查，同時結合預算執(zhí)行審計和地方領導干部經(jīng)濟責任審計，形成力量整合、上下聯(lián)動，以推進地方政府債務審計不斷深入和推廣。該課題為審計署審計科研所2010年立項研究課題 作者：南京特派辦課題組課題統(tǒng)籌：李 玲 課題負責人：劉 利 課題組成員：丁德明 胡正祿 錢夫中 王小霞 王景東 趙 青 鄭海峰盧紅柱韓華溢郭珊珊 劉素合 牟 遙 黃敏杰 宋秀輝劉洪潔 吳繼光 主題詞：防范 化解 地方政府債務 風險 建議 報：署領導。送：各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市審計廳（局）及科研 所，南京審計學院，署機關各單位，各特派員辦事處，各派出審計局。發(fā)：本所所領導、各處，存檔。共印190份 編輯：羅偉芳 簽發(fā)：王秀明