【正文】 共印190份 編輯：羅偉芳 簽發(fā)：王秀明。送：各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市審計(jì)廳（局）及科研 所，南京審計(jì)學(xué)院，署機(jī)關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計(jì)局。因此，在未來對債務(wù)的審計(jì)中，應(yīng)該在審計(jì)署的統(tǒng)一指導(dǎo)下，協(xié)調(diào)中央、省、市、縣四級審計(jì)機(jī)關(guān)的力量，通過組織不同級次、不同領(lǐng)域的債務(wù)審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查，同時(shí)結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，形成力量整合、上下聯(lián)動，以推進(jìn)地方政府債務(wù)審計(jì)不斷深入和推廣。而現(xiàn)階段對地方政府債務(wù)的審計(jì)組織方式，在縱向上說，往往僅局限于一級審計(jì)機(jī)關(guān)，未能形成上下溝通；從橫向上說，也大多是局部審計(jì)，不能涵蓋全部。（四）改進(jìn)審計(jì)組織方式，保證債務(wù)審計(jì)的力度和深度?，F(xiàn)階段對地方政府債務(wù)審計(jì)的缺乏也使得預(yù)算執(zhí)行審計(jì) 的內(nèi)容不能完整反映政府財(cái)政運(yùn)行的真實(shí)狀況。（三）深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，促進(jìn)完善地方政府債務(wù)管理。為了改變因缺乏問責(zé)機(jī)制所導(dǎo)致的地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部無視舉債規(guī)模、存在風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，應(yīng)強(qiáng)化在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé) 2白海娜《政府或有負(fù)債：影響財(cái)政穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)》見《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理：新理念與國際經(jīng)驗(yàn)》Hana Polackova Brixi（白海娜）馬駿主編 梅鴻譯/校，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年第1版，第43頁以下。僅就審計(jì)署2010年對18個省70個市本級地方政府債務(wù)進(jìn)行的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查來看，如果不及時(shí)理清債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)，對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范就無從談起，因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，以便及時(shí)掌握規(guī)模、控制風(fēng)險(xiǎn)。2三、加強(qiáng)審計(jì)，強(qiáng)化問責(zé)，創(chuàng)新方式方法，促進(jìn)債務(wù)管理（一）開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，掌握地方政府債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)。這將從體制上有效地限制政府發(fā)生過度直接負(fù)債或隱性負(fù)債。政府應(yīng)該將中期財(cái)政預(yù)測納入每年向人大提交的預(yù)算報(bào)告。（四）確立政府中期財(cái)政預(yù)測制度。同時(shí)，預(yù)算法要明確規(guī)定地方政府債務(wù)要納入預(yù)算編制，地方政府要嚴(yán)格編制債務(wù)預(yù)算、決算、向人大報(bào)告和向社會公眾披露，以增強(qiáng)舉債全過程的透明度。以法律確認(rèn)地方政府舉債權(quán)，是實(shí)現(xiàn)對地方政府債務(wù)制度約束的最有效舉措。其次，規(guī)范地方政府的投資行為和擔(dān)保行為, 實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)投資決策機(jī)制，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾的行為，加強(qiáng)對違規(guī)決策投資和擔(dān)保的責(zé)任追究。從根本上解決地方政府的舉債投資沖動，需要政府職能的轉(zhuǎn)變。也可借鑒德國等國家的成功經(jīng)驗(yàn)，嘗試橫向轉(zhuǎn)移支付。為此，需要進(jìn)一步明確劃分中央以及地方各級政府的事權(quán)，合理劃分財(cái)權(quán)，促進(jìn)二者匹配。1994年我國實(shí)行分稅制改革時(shí)，在界定政府事權(quán)劃分時(shí)依照國際慣例，中央承擔(dān)了諸如國防、法律、秩序等重大國家事務(wù)的供應(yīng)責(zé)任，但在支出責(zé)任劃分、支出結(jié)構(gòu)上沒有明確，特別是省以下各級政府在事權(quán)劃分、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整上沒有突破性動作。二、著眼長遠(yuǎn)，促進(jìn)發(fā)展，推動完善體制，健全法律法規(guī)（一）深化分稅制財(cái)政體制改革，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)。因此，增加地方債券使用的透明度、公開性，有助于提高地方債券使用效率。其次，各級人大和社會公眾應(yīng)加強(qiáng)對地方政府舉債情況及債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督，以有效制約地方政府舉債權(quán)的濫用。償債率即當(dāng)年還本付息額占當(dāng)年財(cái)政收入的比重，國際上一般為20%，我國擬設(shè)定為16%—20%。債務(wù)率即年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)年財(cái)政收入的比。具體測算，負(fù)債率即年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)年地方GDP的比。財(cái)政部應(yīng)牽頭盡快研究建立統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和控制體系，以保證地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)。首先，財(cái)政部門應(yīng)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制。6．強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，健全監(jiān)管體系。對或有負(fù)債中的顯性負(fù)債，應(yīng)在預(yù)算附表中顯示, 并應(yīng)對各類擔(dān)保的數(shù)額、結(jié)構(gòu)和基本運(yùn)行情況進(jìn)行詳細(xì)說明。地方政府應(yīng)建立起債務(wù)預(yù)算編制體系，對債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、記錄、報(bào)告，不僅反映債務(wù)數(shù)量金額的變動，而且反映債務(wù)對其資產(chǎn)負(fù)債狀況及風(fēng)險(xiǎn)的影響，并據(jù)此統(tǒng)籌財(cái)力狀況與舉債規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)。5．納入預(yù)算管理，改革預(yù)算會計(jì)制度?；?、統(tǒng)一管理力度，全面負(fù)責(zé)地方債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析、舉債審查、登記備案、規(guī)?？刂啤攤Y金籌措、債務(wù)資金使用監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等工作。從國際上來看，在債務(wù)管理部門的確定上,除個別國家外,絕大部分國家都由財(cái)政部直接承擔(dān)地方政府債務(wù)管理職能。除了源自不可控的外部風(fēng)險(xiǎn)，政府面臨的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要是項(xiàng)目選擇和設(shè)計(jì)，良好的設(shè)計(jì)能夠減少項(xiàng)目的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。具體包括：一是非經(jīng)營性公益事業(yè)，二是當(dāng)前必須解決的民生問題，三是當(dāng)前必須解決、又沒有收入來源的公共建設(shè)項(xiàng)目。舉債的用途應(yīng)集中于解決公益事業(yè)和民生問題。地方各級政府在債務(wù)警戒線和中央核定的債務(wù)限額內(nèi)，應(yīng)按照預(yù)算確定債務(wù)舉借規(guī)模、方式與舉債資金使用方向、償債安排（包括償債準(zhǔn)備金）以及舊債還本付息情況，報(bào)上級政府審核后編制債務(wù)預(yù)算，然后報(bào)經(jīng)同級人大審核批準(zhǔn)。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)考慮到我國經(jīng)濟(jì)快速成長期的承受能力較強(qiáng)，可以確定當(dāng)年債務(wù)還本付息總額的一定比例如80%～100%作為償債準(zhǔn)備金。由于目前國內(nèi)這方面的研究成果尚未成熟，更缺乏實(shí)踐檢驗(yàn)，因此應(yīng)先將其作為內(nèi)部掌握的觀察指標(biāo)來評判適用性，待條件成熟后再作為地方政府舉債規(guī)?？刂频墓_依據(jù)。通過建立地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系控制債務(wù)的規(guī)模。一般而言，根據(jù)償債能力，各地債務(wù)規(guī)模應(yīng)控制在全國平均水平的一定比例范圍內(nèi)（以177。中央政府要統(tǒng)籌控制地方舉債的總體規(guī)模，在協(xié)調(diào)國債與地方債務(wù)規(guī)模關(guān)系的同時(shí)，綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、在“十二五”規(guī)劃中的發(fā)展功能定位、財(cái)政收入狀況、償債能力以及歷史債務(wù)規(guī)模等因素，合理確定地方債務(wù)省際平衡比例，科學(xué)確定舉債計(jì)劃。從各國情況看，管理地方政府債務(wù)的有效手段是合理確定地方政府債務(wù)規(guī)模。同時(shí)，建議先期在東中西部分別選定經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、償債能力較強(qiáng)的省份進(jìn)行試點(diǎn)，根據(jù)試點(diǎn)結(jié)果確定進(jìn)一步推行的深度和廣度。同時(shí),由于債券發(fā)行是市場行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目的社會公益性和經(jīng)濟(jì)效益性。中央政府應(yīng)給地方政府留下一定的融資空間，允許地方政府公開發(fā)行地方債券，使得地方政府除了貸款之外有了更多的舉債途徑。國際上實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國家普遍賦予地方政府舉債權(quán)。1．允許地方政府適度舉債。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，地方政府新增債務(wù)不可避免。對通過“借新還舊”方式償還的債務(wù)，地方政府應(yīng)積極關(guān)注舉債主體的償債能力，分析“還舊”中本金和利息的比重，并合理測算其未來收入，以評估其風(fēng)險(xiǎn)；對主要依靠土地出讓收入償還的債務(wù)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對土地市場的動態(tài)監(jiān)控，及時(shí)掌控、準(zhǔn)確評估和跟蹤提示該類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)嚴(yán)格土地出讓金管理，以保障還款資金來源；對舉債建設(shè)的在建項(xiàng)目，應(yīng)由財(cái)政部、發(fā)展改革委等有關(guān)部門牽頭，及時(shí)統(tǒng)計(jì)清理，在督促地方政府理順債權(quán)債務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題，保證其后續(xù)融資來源，防止因信貸政策變動造成“半拉子工程”。其中：對承擔(dān)直接償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)根據(jù)自身財(cái)力狀況、債務(wù)規(guī)模和期限，及時(shí)安排償債資金；對承擔(dān)兜底責(zé)任的債務(wù)，如高校、醫(yī)院、交通等單位因公益性項(xiàng)目舉借的又具有收入的項(xiàng)目債務(wù)，主要通過項(xiàng)目收入逐步化解，不能滿足償債需求時(shí)地方財(cái)政要適度給予補(bǔ)助，將其風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)；對不承擔(dān)兜底責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)督促地方政府融資平臺公司完善法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范運(yùn)營管理，提高自身持續(xù)經(jīng)營能力，通過自身收益來逐步償還，也可引進(jìn)民間資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高償債能力。3．保障還款來源，全力化解風(fēng)險(xiǎn)。2．區(qū)分舉債主體，落實(shí)償還責(zé)任。1．摸清債務(wù)總量，分清類別結(jié)構(gòu)。一、分類施治，疏堵結(jié)合，完善風(fēng)險(xiǎn)管理，建立控制體系（一）清查存量債務(wù)，積極化解風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)問題的成因是多方面的，既有地方政府為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要融資的現(xiàn)實(shí)需求，也有政府與市場邊界不清，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一導(dǎo)致地方政府資金緊張等體制性因素，還有政府官員績效考核導(dǎo)向偏差引發(fā)的地方官員非理性投資沖動，以及統(tǒng)籌監(jiān)管不到位，缺乏有效監(jiān)督等管理因素。第五篇：防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議概要審計(jì)研究簡報(bào) 第6期（總第201期）審計(jì)署審計(jì)科研所 2010年9月14日防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議我國現(xiàn)行法律規(guī)定地方政府不得舉債、預(yù)算不列赤字。對于地方政府融資中產(chǎn)生的流動性困難，可為其提供部分借款，并訂立借款協(xié)議，要求其在一定期限內(nèi)償還本息。當(dāng)然，中央政府實(shí)行救助并非是“免費(fèi)的午餐”，具體做法上，中央政府可通過發(fā)行特別國債或由財(cái)政撥付?？罨I集資金，向一些地方政府提供階段性援助。多年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展且保持了較高的增速，政府財(cái)政稅收收入穩(wěn)定，且擁有巨額外匯資產(chǎn)，國家具有負(fù)債比率可控的優(yōu)勢。3 四是對債務(wù)進(jìn)行重新組合，調(diào)整延長貸款還款期限，以“時(shí)間換取空間”，逐步、分期消化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施債轉(zhuǎn)股的目的和作用就是把地方政府從巨額債務(wù)中解脫出來，實(shí)施債轉(zhuǎn)股后，原來的地方政府與銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系就變成了基金管理公司與地方政府融資平臺公司的持股與被持股或控股與被控股的關(guān)系，由原來的平臺公司還本付息轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂煞旨t，這一重大轉(zhuǎn)變將使得基金管理公司能夠名正言順地參與平臺公司的經(jīng)營決策，增強(qiáng)對債務(wù)公司的約束力。三是實(shí)行債轉(zhuǎn)股。二是實(shí)行資產(chǎn)證券化。要制定相關(guān)制度和辦法，對發(fā)債募集的資金使用加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，保證資金?？顚Ｓ?。在融資平臺貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，地方政府應(yīng)采取多種方法化解風(fēng)險(xiǎn)，例如，可通過變賣部分資產(chǎn)、減持部分國有企業(yè)上市公司股權(quán)、使用土地出讓金等償還銀行債務(wù)，有條件的地區(qū)還可向中央政府申請發(fā)行地方特別債券，通過適度舉債以償還銀行貸款。為化解債務(wù)危機(jī)，政府應(yīng)緊縮開支，開源節(jié)流，樹立預(yù)算硬約束，嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律，預(yù)防道德風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)署建議，地方政府應(yīng)對已形成的債務(wù)進(jìn)行清查，加強(qiáng)對融資平臺公司的管理和清理，糾正債務(wù)資金管理和使用中存在的問題。政府和銀行積極采取措施，處置風(fēng)險(xiǎn)貸款。四是建立地方政府債務(wù)監(jiān)測分析體系、最后貸款人救助機(jī)制等，為商業(yè)銀行提供流動性危機(jī)擴(kuò)散和風(fēng)險(xiǎn)蔓延的有效防控手段。二是落實(shí)轄區(qū)及行業(yè)監(jiān)管責(zé)任制，嚴(yán)格查處金融機(jī)構(gòu)違規(guī)操作行為，對違規(guī)金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行雙線問責(zé)制，嚴(yán)格責(zé)任追究。一是建立和完善經(jīng)濟(jì)金融安全運(yùn)行動態(tài)監(jiān)測體系，加強(qiáng)對國家宏觀調(diào)控政策和政府債務(wù)績效的執(zhí)行監(jiān)測、分析和信息反饋，增強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行狀態(tài)的預(yù)見性和把握能力。對地方政府融資平臺貸款實(shí)行有效金融監(jiān)管。商業(yè)銀行對發(fā)放的貸款要強(qiáng)化貸后檢查和監(jiān)督，關(guān)注貸款的還款能力及項(xiàng)目收入來源，建立并完善風(fēng)險(xiǎn)評估和資金使用控制管理制度。對新發(fā)放的貸款以及之前項(xiàng)目的后繼貸款，應(yīng)實(shí)行貸款權(quán)限上收、嚴(yán)格落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件、建立名單制、由商業(yè)銀行總行進(jìn)行集中審批等制度，使地方政府債務(wù)規(guī)模得到有效控制。鑒于我國商業(yè)銀行發(fā)放的地方政府貸款數(shù)額較大、且存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的情況下，商業(yè)銀行應(yīng)及時(shí)啟動調(diào)控措施，除了保障房建設(shè)等一些特殊用途的貸款外，暫停發(fā)放新的地方政府貸款。對于一些沒有現(xiàn)金流的項(xiàng)目或者預(yù)期利潤極低的項(xiàng)目，應(yīng)增加抵押擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)緩釋手段，密切關(guān)注貸款的還款能力以及還款收入來源，堵塞漏洞，認(rèn)真處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目的后繼融資問題。銀監(jiān)會也多次提示風(fēng)險(xiǎn)狀況。近一年來，我國政府和銀行業(yè)監(jiān)管部門對地方政府貸款給予了高度關(guān)注，頻頻出臺相關(guān)政策進(jìn)行指導(dǎo)。因此,我國地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患不容輕視。例如，有媒體報(bào)道，某省高速公路開發(fā)公司總資產(chǎn)為1314億元，負(fù)債1015億元，成立5年來僅實(shí)現(xiàn)8億元利潤，根據(jù)測算,即使到“十二五”末也僅能實(shí)現(xiàn)利潤10億元，而該公司的負(fù)債大多為銀行貸款，這一事例也許僅暴露了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的冰山一角。地方政府債務(wù)50%以上的部分將于2011年至2013年逐步進(jìn)入還本高峰期, 還債壓力明顯。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)和行業(yè)存在著舉債缺乏規(guī)范、債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、違規(guī)取得和使用債務(wù)資金等問題。我國地方政府債務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。我國地方政府債務(wù)數(shù)額究竟有多少？不久前，國家審計(jì)署公布了由總署、省、市、縣四級審計(jì)機(jī)關(guān)4萬多名審計(jì)人員按照“見賬、見人、見物、逐筆、逐項(xiàng)”審核的原則，對所有涉及我國省、市、縣三級地方政府