【正文】 按照這種 觀點，政府債務對經(jīng)濟增長不應該存在顯著的影響。Bailey指出；“在私人部門看來，政府靠征稅和以債務融 資完全可能是等價的，...如果當前政府債務融資中隱含的未來稅收負擔被充 分地預見到，政府債務融資與平衡預算沒有本質的區(qū)別”（Bailey，1962 )。這樣， 以政府債務支撐的政府支出的增加會帶來乘數(shù)效應，能夠彌補私人部門的有效需 求不足，有利于經(jīng)濟的持續(xù)增長?，F(xiàn)代學者不再像古典經(jīng)濟學家那樣把政府債務同私人債務作簡單的類比，從 中引申出反對政府舉債的樸素觀點。：一般理論分析在不同的時期有不同的關于政府債務對經(jīng)濟運行影響的理論學說，古典時期 的學者對政府債務基本上持否定態(tài)度。同時，地方 政府的舉債解決了本地發(fā)展中的許多問題，如農(nóng)民糧食價格問題、居民的社保求 助問題、倒閉國企職工的安置問題等等，這些問題是我國經(jīng)濟發(fā)展中不可避免的 問題，但解決不好，卻會危及到我國的發(fā)展穩(wěn)定的大局。第4章我國地方政府債務的經(jīng)濟后果地方政府負債的產(chǎn)生首先有其積極的一面。由于這種激勵適用所有官員，使得現(xiàn)實中每屆地方 官員的上臺便有強烈的支出擴張需求，地方債務規(guī)模也隨之擴張，兩者的擴張呈 現(xiàn)出明顯的相關性與剛性特征，隨之伴生的腐敗自然也愈演愈烈。”只要預算支出擴大， 官員的設租機會與空間就越大。這樣， 使得官員的行為不僅符合尼斯卡蘭模型(一）：官員預算最大化；而且更多符合尼 斯卡蘭模型(二）：官員效用最大化。作為理性經(jīng)濟人的地方官員自然不會太顧忌這一委托代理層次 的牽制，使得這些委托人的監(jiān)督顯得非常乏力甚至缺位。在轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民一地方政府這一層次的委托代理關系中，同樣由于官 員預算最大化激勵與信息不對稱的原因，地方納稅人和公共產(chǎn)品受益人，這兩者 理論上是最有資格和能力對地方政府行為進行評價和監(jiān)督的主體也無法對地方政 府和官員進行有效的監(jiān)督。各級政府官員擴大預算支出不但獲 取了為自己爭取政績的籌碼，而且，地方政府的擴大支出行為，客觀上也能為其 上級的政績“增光添彩”。在現(xiàn)實的政治體制下，決定了地方政府為了政治利益的需要，會有顯示政績 的強烈欲望。這種安排一開 始便使代理人的權利與義務的路徑模糊，不便于界定代理者的責任。在這樣的制度安排下，地方政府的投資沖動成為一種 “體制沖動”，而中央政府只要實現(xiàn)了政治上的控制目標，對地方政府的過度投 資與過度負債并沒有太高的積極性來干涉，在這種情況下，無論是出于自身政 治與經(jīng)濟利益考慮，還是迫于壓力與地區(qū)間競爭，地方政府都不得不追求經(jīng)濟的 高增長，在此基礎上必然導致地方政府的過度舉債。（2)地方政府的行政長 官與各部門一把手主要側重預算最大化，這也符合其理性的安排，預算最大化首 先是滿足其制造政績的物質保證與基礎，進而可以藉此得以提升，實現(xiàn)政治利益 的最大化。]也就是說，政府和政府官員在社會活動和市場交易過程 中同樣也扮演著“經(jīng)濟人”的角色。 由于市場機制不夠成熟，經(jīng)濟肌體的抗干擾能力較弱，各種內(nèi)生和外生變量交互 作用的結果，必然引起經(jīng)濟的周期性波動，地方政府為了撫平這種波動對社會穩(wěn) 定的沖擊，必然會協(xié)助中央政府采取相應的對策，增加支出，從而對政府的債務 產(chǎn)生影響。問題是經(jīng)濟運行的周期性波動對政府 財政收支的影響很大，實際上許多類型的財政收支對經(jīng)濟運行的周期性波動高度 敏感。為維護地方經(jīng)濟建設 環(huán)境的穩(wěn)定，許多地方國有企業(yè)、金融機構在出現(xiàn)了財務困境后，地方政府會出 面來提供財力支持，而當其要倒閉時，地方政府又要承擔支付企業(yè)無法償還的債務以及安置職工的巨額費用。 中國目前正在加速工業(yè)化進程，努力縮小與發(fā)達國家的差距，這也決定了中國各 級政府還必須承擔大量的經(jīng)濟建設負擔，在培育市場、發(fā)展經(jīng)濟和社會各項事業(yè)、 建立社會保障體系、維護社會穩(wěn)定等方面，各級政府都承擔著很大的投入責任。這種導向性錯誤迫使有些地方官員想方設法籌集資金，在缺乏嚴密的可行性 論證和市場調研，又對國家的產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃缺乏了解的情況下，不顧當?shù)?的實際情況，盲目上項目。首先，領導干部自上而下的層層任命制度使得地方 官員行為目標單極化。管理權限分散， 多頭舉債，分散使用，且責、權、利不統(tǒng)一，借、用、還相脫節(jié)。迄 今，各方尚難以獲得地方政府負債的客觀數(shù)據(jù)，也很難對地方政府債務的風險作 進一步的評估。我國目前采用的傳統(tǒng)預算管理模式存在著三個方面的嚴重缺陷：一是時間跨 度過短，往往只是一年預算，這種年度預算無法全面完整地反映政府在較長時間 內(nèi)的財政活動，也無法分析由政府發(fā)放貸款或提供擔保而引發(fā)的后續(xù)風險；二是 這種傳統(tǒng)的預算由于是以收付制為會計核算基礎，只記錄現(xiàn)金流量，不能反映政 府負債或資產(chǎn)的增加，更不能反映由政府財政擔保和承諾而可能引發(fā)的未來成本。1. 缺乏風險意識。市場經(jīng)濟條件下，糧食企業(yè)的經(jīng)營應積極引入市場機制，實行市場化改革， 政府在保證一定的糧食儲備后，主要應通過市場來調控糧食的生產(chǎn)和經(jīng)營。其次是銀行本身的信貸 約束軟化，風險意識淡薄，內(nèi)控機制不健全，資金運作不規(guī)范，由此導致大量的 不良資產(chǎn)和政府或有負債。近年來，我國加快了投融資體制的改革，按建設項目的不同性質分別確定 不同的投資主體、投資范圍、融資渠道的做法，符合市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。如通過組建政府性公司進行融資、利 用政府擔保為企業(yè)貸款、向國際金融機構爭取貸款、向中央爭取國債轉貸、利用 地方政府信用融資等。在財力不足的情況下， 上述原因增加了地方政府的債務負擔，而且還提高了債務風險。在健康有序的市場經(jīng)濟體制中，政府的主要職能在于為經(jīng)濟的運轉提供所需 的公共產(chǎn)品和制度安排。 中央與各省之間的轉移支付也沒有一個正式的法律制度依據(jù)，而是通過財政部出 臺的計算公式和執(zhí)行辦法進行。 由于責權利不統(tǒng)一，導致地方財政普遍財力不足，收支矛盾尖銳。(4)上級出臺的工資調整政策要求主要 由縣財政開支，省財政對工資轉移支付僅達到增資額的20%左右，其余的全部由縣 財政買單。由于各地政府的財政 收支狀況和財政政策的差異很大，難以作出總括的分析，這里僅以2003年對北方 某縣級市的資料來進行說明，該市的大額支出有：（1)全市社會保障經(jīng)費來源只 ，享有社會保障人員27805人，每年 平均社會保障支出缺口 6000萬元由地方財政兜底；（2) 1998年糧食改革后，中央 出臺了糧食超儲補貼、新增糧食財務掛賬利息補貼政策。這一機制有效地保 證了中央政府收入的穩(wěn)定增長，使得稅收增量的分享中，中央財政比例一直大于 地方財政比例。屬于地方的稅收主要是25%的增值稅、個人所得 稅、地方企業(yè)所得稅。在劃分中央 與地方的財權財力方面較多地保證了中央財政的利益。但由于我 國市場經(jīng)濟體制剛剛建立，與西方成熟市場經(jīng)濟國家相比，我國的經(jīng)濟管理體 制、市場體系、信用體系、法律體系、社會保障體系還很不健全，舊體制中的許 多深層次矛盾尚沒有得到根本性解決，新舊體制轉換過程中必然會出現(xiàn)一些新的 問題。這兩方面的原因相互 作用、相互助漲，構成了一個具有我國特色的地方政府債務內(nèi)生機制。而地方財政的 各項支出大都是剛性的，沒有回旋余地，對于債務只能是還一部分，繼續(xù)拖欠一部 分，根本沒有按期清償?shù)目赡埽碌呐e債還在不可避免地繼續(xù)發(fā)生。以湖北省位于江漢平原的某縣為例，該縣村級債務51億元，鄉(xiāng)級債務63億 元，縣級債務115億元，三級債務共229億元[38]。但地方政府的職責只局限于本地域的管理職能，地方財政的收 支只局限于地方政府的轄區(qū)范圍之內(nèi)，因而地方政府的債務并非由于擴張性的政 策所致，而是中央和地方政府的分配關系沒有理順，地方財政職能的范圍及職能 實現(xiàn)方式未能合理界定、分配機制不健全所致，是一種機制內(nèi)生性的債務。[37]在不同的地區(qū)政府之間，地方政府債務程度也存在很大的差異， 我國東部發(fā)達地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展狀況良好、財源豐富，總體來講，地方財政收支 狀況較好。5. 債務分布的非均衡性我國的地方政府債務問題一方面具有普遍性，但另一方面，由于我國地域遼 闊，各地的經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，不同地方政府所面臨的債務風險的具體內(nèi)容以及 所達到的程度也是各不相同的。資料來源：《某市本級政府債務情況的專項審計調查報告》（內(nèi)部資料）4. 債務風險的傳導性所謂地方債務風險的傳導性，一方面是指中央財政收支不平衡，赤字不斷下 移，最后停留在基層政府，從而導致縣鄉(xiāng)財政危機；另一方面是指下級政府財政出 了問題，上級政府財政要為之“兜底”，地方財政出了問題會累及中央政府出面解 決。所以地方政 府彌補赤字的手段只能靠增收減支，但在地方財政收支矛盾較為尖銳的情況下， 增收減支會遇到重重困難，所以只能通過支出掛賬，虛增財政收入掩蓋赤字以及 單位部門墊支等手法來實現(xiàn)財政收支表面的平衡，與此相對應的債務就具有隱蔽 性。但由于地方政府 是整個政權的基石，如果多數(shù)地方政府都面臨著債務問題，則這種危害也會具有 宏觀性和集中性。因此，我國的地方政府債務具有普遍 性和規(guī)模性的特點。但或有債務和隱性債務本身就是一個更接近于理論推測的概念， 這就決定了對我國地方政府或有債務的規(guī)模，只能做非精確的估計。與其他國家的政府債務和我國中央政府債務相比較，我國地方政府債務還存 在其顯著的個性特征。政府債務的集中性是指政府債務往往是政府預算和各種決策執(zhí)行的結果，絕 大部分應該通過權力機關的審批，體現(xiàn)為政府集中決策的過程，具有鮮明的集中 性，地方政府債務也同樣具有這一特征。由于這些集資活動直接面向個人，一旦出現(xiàn)危機， 地方社會秩序就會受到威脅，地方政府就不得不出于道義責任、公眾期望壓力和 政治壓力，對地方私立學校、醫(yī)院等非公共部門承擔清償責任。有些企業(yè)根本沒有償債能力，仍通 過發(fā)行企業(yè)債券上項目；有些使用企業(yè)債券的企業(yè)，由于出現(xiàn)停產(chǎn)、嚴重虧損、 破產(chǎn)、轉制等問題，根本無力償還到期的企業(yè)債券，構成嚴重的社會不穩(wěn)定因素。這 些帶有隨機性的事件一旦出現(xiàn)，地方政府不可避免地會承擔大額的支付義務，形 成直接的財政支出。近年來，各種自然災害頻繁發(fā)生，其所造成的損失是巨大的，但又是不確定 的。財政收支缺口是指一級政府的經(jīng)常性財政收入不能抵補經(jīng)常性支出而出現(xiàn)的 差額。因此，國有企業(yè)拖欠的養(yǎng)老保險基金就構成了地方政府的巨額 或有負債。單位:萬元項目養(yǎng)老保險醫(yī)療保險失業(yè)保險工傷保險生育保險合計上年基金結余本年基金收入本年基金支出本年基金凈收 支本年基金結余資料來源：《某市2006年度本級社保資金專項審計報告》（內(nèi)部資料)目前的情況是，一方面許多國有企業(yè)經(jīng)營困難，普遍存在欠交養(yǎng)老保險費的 現(xiàn)象，另一方面我國人口老齡化程度不斷提高，繳費人數(shù)增長速度遠遠低于離退 休人數(shù)增長速度，基金收入不足以應付基金支出，形成巨額缺口。、行政事業(yè)單位拖欠的社?；鸬冉陙?，根據(jù)我國具體國情和社會保障制度改革的要求，養(yǎng)老保險己經(jīng)建立 了社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合的積累模式，保險費用由國家、企業(yè)(單位）、個人 三方共同負擔。 據(jù)相關研究的統(tǒng)計，到2000年時，糧食企業(yè)掛帳虧損累積額己達到2400億元左 右。我國糧食企業(yè)的政策性虧損和經(jīng)營性虧損一直是混在一起的，無法加以區(qū)分。另外，對地方公益性國有企業(yè)長期累積下來的虧損， 如果企業(yè)不能內(nèi)部消化，政府也會出于社會目標的考慮進行適當?shù)木戎虼耍?地方公益性國有企業(yè)長期累積下來的虧損也構成了地方政府的或有負債。有的職能管理部門由于資金短缺，往往也需要政府 部門出面擔保以取得正常運轉所需資金，這些擔保會構成地方政府部門巨額的或 有負債。單位:萬美元(人民幣萬元)外債用途外債來源外債余額教育世行農(nóng)林世行城建世行、日本環(huán)保日本醫(yī)衛(wèi)世行、日本、加拿大、 以色列、奧地利合計()資料來源：《某市本級政府債務情況的專項審計調查報告》（內(nèi)部資料) 國債轉貸資金是由財政部統(tǒng)一發(fā)行并轉借給地方主要用于基礎設施建設的債 務。主權外債是指以政府名義、由財政部統(tǒng)一借入并管理的用于地方經(jīng)濟建設的 國外債務，包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織貸款和外國政府貸款。后面兩項是指債務事項是存在的，盡管具體數(shù)量還不 能確定，但將來極可能成為政府的債務事項。前是指政府在任何條件下都無法回避的責任和應當履行的義務；后者是指在特定事件發(fā)生的情況下政府必須承擔和履行的責任及義務。 地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等目標，對其所屬的企業(yè)和銀行的經(jīng)營往 往進行干預。為了彌補隱性赤字，地方政府不得不采取一些變通的措施，直接或間接地 進行融資。地方各級政府運用發(fā)行債券等信用形式，從 上級政府、公眾以及其他組織和機構取得收入，并承諾在將來某一時間予以償還， 這就形成了地方政府債務。據(jù)國務院發(fā)展研究 中心地方債務課題組的粗略統(tǒng)計，我國目前地方政府債務至少在10000億元以上， 其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務2200億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400萬元。 本文第二章分析我國地方政府債務的表現(xiàn)形式和特點，第三章分析我國地方政府 債務的形成機制，第四章分析我國地方政府債務問題的不良影響，第五章研究國 際上地方政府債務的管理經(jīng)驗，第六章根據(jù)前面的研究結果提出解決的對策。通過對前述國內(nèi)外的研究分析可以發(fā)現(xiàn)，這些學者的研究對地方政府債務問 題作了許多深入的研究，提出了許多解決的辦法。王銳、張韶華、黎惠民（2004)著重分析了美國和日本 在地方政府債務制度管理方面的經(jīng)驗[29]。蘇忠林（2006)具體分析了地方政 府債務膨脹的負面影響，包括制約地方政府的發(fā)展能力和行政能力、降低地方政 府的信用水平、擴大地方政府重復建設的規(guī)模、支撐地方財政支出的過快增長、 提高地方政府的行政成本[2〇]。劉尚希、郭鴻勛、郭煜曉(2003)認為政府負債將擴大 政府財政運行的不確定性、影響財政可持續(xù)發(fā)展的能力、加大中央政府的財政壓 力[24]。唐云峰（2005)從公共 選擇理論的角度認為地方債務形成的真正原因是中央與地方政府對財權與事權分 配現(xiàn)狀的“漠視”、地方政府的預算與效用最大化追求和地方政府官員的尋租[21]。 (4)財政金融體制不健全，地方政府缺乏必要的正規(guī)的融資渠道，在不得己的情況 下，只得通過各種非正規(guī)