【文章內(nèi)容簡介】 革過程中的政策失誤也有直接的關(guān)系。如1998年國家 改革糧食流通管理體制，實(shí)行糧食敞開收購、順價(jià)銷售、封閉運(yùn)行的政策后，一 些主要產(chǎn)糧大省糧食倉儲(chǔ)不足，收購與銷售價(jià)格倒掛，加之倉儲(chǔ)、經(jīng)營、資金利 息等費(fèi)用，使糧食企業(yè)出現(xiàn)大量虧損掛帳。若繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)行政策，那么糧食企業(yè) 的虧損掛帳將無法依靠自身努力予以消化，而巨額虧損掛帳的存在必然會(huì)形成巨 大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，需要地方政府采取多種措施幫助企業(yè)消化虧損和損失 掛帳，由此形成大量政府或有負(fù)債。、行政事業(yè)單位拖欠的社?；鸬冉陙?，根據(jù)我國具體國情和社會(huì)保障制度改革的要求，養(yǎng)老保險(xiǎn)己經(jīng)建立 了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的積累模式，保險(xiǎn)費(fèi)用由國家、企業(yè)(單位）、個(gè)人 三方共同負(fù)擔(dān)。其中國家和企事業(yè)單位承擔(dān)大部分，個(gè)人承擔(dān)小額部分，且實(shí)行 現(xiàn)收現(xiàn)付制，沒有積累。然而，隨著人口老齡化高峰的逼近和市場經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)特 征，社保金的支付壓力越來越大。其中應(yīng)由政府承擔(dān)的保險(xiǎn)費(fèi)，如果政府撥款不 足，則應(yīng)視為政府的直接債務(wù)；而對(duì)企業(yè)應(yīng)交未交或交納不足的部分，就可能轉(zhuǎn) 化為政府的或有負(fù)債。單位:萬元項(xiàng)目養(yǎng)老保險(xiǎn)醫(yī)療保險(xiǎn)失業(yè)保險(xiǎn)工傷保險(xiǎn)生育保險(xiǎn)合計(jì)上年基金結(jié)余本年基金收入本年基金支出本年基金凈收 支本年基金結(jié)余資料來源：《某市2006年度本級(jí)社保資金專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告》（內(nèi)部資料)目前的情況是，一方面許多國有企業(yè)經(jīng)營困難，普遍存在欠交養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的 現(xiàn)象，另一方面我國人口老齡化程度不斷提高，繳費(fèi)人數(shù)增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于離退 休人數(shù)增長速度，基金收入不足以應(yīng)付基金支出，形成巨額缺口。另外多數(shù)地區(qū) 個(gè)人帳戶處于“空轉(zhuǎn)”運(yùn)行狀態(tài)，同樣存在著大量的資金缺口，相關(guān)研究資料表 明，今后20年左右，[33]。而世界銀行早些時(shí)候的 研究估計(jì)，我國的隱性養(yǎng)老基金債務(wù)為⑶P的46%49%左右。[23]地方政府為維護(hù)社 會(huì)穩(wěn)定，支持國企改革，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，財(cái)政 肯定要拿錢彌補(bǔ)。因此，國有企業(yè)拖欠的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金就構(gòu)成了地方政府的巨額 或有負(fù)債。這個(gè)問題在全國具有普遍性。而部分貧困地區(qū)的行政事業(yè)單位和長期 經(jīng)營虧損的國有企業(yè)則存在基本工資尚無法滿足的情況，據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，2000年末， 全國累計(jì)欠發(fā)工資達(dá)到250億元，而實(shí)際的數(shù)字可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此。由于國家財(cái)政 撥款部分尚有缺口，為了維持地方的政治穩(wěn)定，地方政府義不容辭地要承擔(dān)剩余 的負(fù)擔(dān)。財(cái)政收支缺口是指一級(jí)政府的經(jīng)常性財(cái)政收入不能抵補(bǔ)經(jīng)常性支出而出現(xiàn)的 差額。按照《預(yù)算法》的規(guī)定，地方財(cái)政預(yù)算必須做到收支平衡，并略有結(jié)余，提 交各級(jí)人大的政府預(yù)算從帳面上看也是收支平衡的。而實(shí)際上，地方各級(jí)財(cái)政的 可支配財(cái)力與各級(jí)政府應(yīng)履行職能的需要之間存在著很大的缺口。在經(jīng)常性收入 不能滿足需要而又缺乏正常融資渠道的條件下，地方政府就不得不通過一些非法 的渠道進(jìn)行投資和融資活動(dòng)，由此產(chǎn)生了大量的隱性負(fù)債。近年來，各種自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，其所造成的損失是巨大的，但又是不確定 的。而一旦災(zāi)害發(fā)生，政府必然要進(jìn)行救助。如自1995年以來，我國每年由于自 然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失都在2000億元左右，為此財(cái)政每年也要拿出相當(dāng)資金用于災(zāi)害救濟(jì)。另外，其他各種突發(fā)事件所造成的損失很可能也是極其巨大的。這 些帶有隨機(jī)性的事件一旦出現(xiàn)，地方政府不可避免地會(huì)承擔(dān)大額的支付義務(wù)，形 成直接的財(cái)政支出。此外，基于人道主義地方政府還可能對(duì)某些超出自身責(zé)任范 圍的自然災(zāi)害和突發(fā)事件作超常救援，這也會(huì)形成地方政府的隱性或有負(fù)債。出于自身發(fā)展或逐利的動(dòng)機(jī)，不少國有企事業(yè)單位以政府名義，采用市場方 式進(jìn)行投融資活動(dòng)，比較典型的是發(fā)行企業(yè)債券和籌集住房公積金。有些地方發(fā) 行的企業(yè)債券，當(dāng)時(shí)看起來規(guī)模雖然不大，風(fēng)險(xiǎn)也不是很高，中央銀行也進(jìn)行了 必要的規(guī)范，但內(nèi)含的潛在風(fēng)險(xiǎn)卻不容忽視。有些企業(yè)根本沒有償債能力，仍通 過發(fā)行企業(yè)債券上項(xiàng)目；有些使用企業(yè)債券的企業(yè)，由于出現(xiàn)停產(chǎn)、嚴(yán)重虧損、 破產(chǎn)、轉(zhuǎn)制等問題，根本無力償還到期的企業(yè)債券，構(gòu)成嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定因素。 又如有些地方以政府名義籌集的住房公積金中，有許多被占用或挪用，甚至被揮 霍浪費(fèi)，有些資金管理部門違規(guī)自行發(fā)放借款或貸款，資信審查不嚴(yán)，手續(xù)不全， 隨意性大，逾期率高，風(fēng)險(xiǎn)很大。對(duì)這些以政府名義籌集資金違規(guī)運(yùn)作形成的虧 空，雖然政府事先沒有承諾，然而一旦出現(xiàn)支付危機(jī)，政府就必須承擔(dān)責(zé)任，從 而形成政府的或有負(fù)債。由于私人企業(yè)和各種民間機(jī)構(gòu)籌資渠道狹窄，因此很多通過各種民間集資活 動(dòng)來滿足資金需求，如民辦學(xué)校的集資、醫(yī)院集資購買醫(yī)療設(shè)備、合資企業(yè)股權(quán) 集資以及各種集資開發(fā)項(xiàng)目等。由于這些集資活動(dòng)直接面向個(gè)人，一旦出現(xiàn)危機(jī)， 地方社會(huì)秩序就會(huì)受到威脅，地方政府就不得不出于道義責(zé)任、公眾期望壓力和 政治壓力，對(duì)地方私立學(xué)校、醫(yī)院等非公共部門承擔(dān)清償責(zé)任。例如：某公司2004 年至2005年采用高額回報(bào)承諾等手段募集會(huì)員資金達(dá)1億多元，但公司并無實(shí)質(zhì)的 經(jīng)營能力，募集資金損失達(dá)到6800多萬元，為保持社會(huì)穩(wěn)定，補(bǔ)償受害者的損失， 某市政府己承擔(dān)600多萬元的損失支付。地方政府負(fù)債具有政府負(fù)債的共同特征，即債務(wù)主體的政府性、債務(wù)表現(xiàn)的 集中性、債務(wù)范圍的社會(huì)性與化解過程的艱巨性和長期性。債務(wù)主體的政府性決定了政府負(fù)債與其他主體的負(fù)債有著本質(zhì)的區(qū)別，政府 負(fù)債的其他特征都是由該特征所派生出來的，而地方政府負(fù)債的特征則是由地方 政府的特征和地方政府與中央政府之間的體制關(guān)系所決定的。政府債務(wù)的集中性是指政府債務(wù)往往是政府預(yù)算和各種決策執(zhí)行的結(jié)果，絕 大部分應(yīng)該通過權(quán)力機(jī)關(guān)的審批，體現(xiàn)為政府集中決策的過程，具有鮮明的集中 性，地方政府債務(wù)也同樣具有這一特征。政府債務(wù)范圍的社會(huì)性是指政府債務(wù)是國家機(jī)器在行使社會(huì)管理職能過程中 產(chǎn)生的，最終必然轉(zhuǎn)嫁到全體社會(huì)成員身上，只不過由于社會(huì)成員在社會(huì)分工體 系中所處的地位不同、擁有的生產(chǎn)要素種類、數(shù)量不同，有的承擔(dān)多一些，有的 承擔(dān)少一些而己。但從我國的實(shí)際情況來看，地方政府債務(wù)的社會(huì)性帶有區(qū)域性 的特色，地方政府債務(wù)普遍存在，不同地區(qū)只存在債務(wù)程度和方式的差異，其社 會(huì)性是共同的。化解過程的艱巨性和長期性，政府債務(wù)的產(chǎn)生與償還要牽涉到社會(huì)政治經(jīng)濟(jì) 生活的方方面面，化解政府債務(wù)問題需要兼顧到多個(gè)方面的因素，要服務(wù)于整個(gè) 社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康、協(xié)調(diào)、持續(xù)的發(fā)展，因而這是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要財(cái)政 部門乃至整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)部門的協(xié)調(diào)配合，需要在遵循一定的法規(guī)制度框架下，拿 出切實(shí)可行的方案，付出長期的艱苦努力才能達(dá)到這一目標(biāo)。與其他國家的政府債務(wù)和我國中央政府債務(wù)相比較，我國地方政府債務(wù)還存 在其顯著的個(gè)性特征。1. 債務(wù)總體的規(guī)模性從債務(wù)總量上看，我國地方政府債務(wù)的規(guī)模己非常巨大。[34]盡管目前我國還 沒有一個(gè)關(guān)于全國地方政府債務(wù)規(guī)模的正式官方統(tǒng)計(jì)，但據(jù)我國學(xué)者的調(diào)查結(jié)果 表明，目前我國地方政府直接債務(wù)的規(guī)模己占GDP的10 % —15 %左右。[35]此外， 對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的估計(jì)，是不能將或有債務(wù)和隱性債務(wù)項(xiàng)目排出在外的，否 則就是不完整的。但或有債務(wù)和隱性債務(wù)本身就是一個(gè)更接近于理論推測的概念， 這就決定了對(duì)我國地方政府或有債務(wù)的規(guī)模，只能做非精確的估計(jì)。世界銀行的 報(bào)告曾估計(jì)，我國的或有債務(wù)占GDP的比例在50 %以上，我國經(jīng)濟(jì)學(xué)界的估計(jì)則 為45 %左右[36]。(單位:億元)項(xiàng)目200320042005年末債務(wù)余額GDP債務(wù)占GDP百分比%%%資料來源：《某市本級(jí)政府債務(wù)情況的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告》（內(nèi)部資料，其債務(wù)主要是直接 債務(wù)）要精確確定地方政府承擔(dān)的或有負(fù)債是多少顯然是不現(xiàn)實(shí)的，如果按6 : 4的 比例計(jì)算中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入，同時(shí)也按6 : 4的比例來計(jì)算中央和地 方政府應(yīng)分擔(dān)的或有債務(wù)，那么按照世界銀行和我國理論界的估計(jì)，我國地方政 府或有債務(wù)規(guī)模約為⑶P的18 % —20 %，如果再加上直接負(fù)債，我國地方政府債 務(wù)的總規(guī)?？赡苓_(dá)到GDP的28 % —35 %左右。如果按2003年我國GDP總量為 11739012億元，以及我國地方政府債務(wù)總規(guī)模占GDP的比例的最小值28 %來計(jì) 算則我國目前的地方政府直接債務(wù)規(guī)模至少己在1173902億元以上，而包括或有債 務(wù)在內(nèi)的總規(guī)模則至少己在3286926億元。因此，我國的地方政府債務(wù)具有普遍 性和規(guī)模性的特點(diǎn)。2. 債務(wù)主體的分散性我國有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政府，從整體角度上講，這些不同級(jí)次的數(shù) 量眾多的債務(wù)都是地方政府債務(wù)。與中央政府債務(wù)相比，地方政府債務(wù)的分散性 意味著債務(wù)承擔(dān)主體眾多，債務(wù)主體分散。這使得地方政府債務(wù)不象中央政府債 務(wù)那樣集中，如果出現(xiàn)問題不會(huì)對(duì)社會(huì)立即產(chǎn)生全面性的危害。但由于地方政府 是整個(gè)政權(quán)的基石，如果多數(shù)地方政府都面臨著債務(wù)問題，則這種危害也會(huì)具有 宏觀性和集中性。3. 債務(wù)形式的隱蔽性我國的地方政府債務(wù)主要是隱性債務(wù)。我國《預(yù)算法》第28條明確規(guī)定，地 方各級(jí)預(yù)算按照量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國務(wù)院另 有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。另外，《國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止亂集 資和加強(qiáng)債券發(fā)行的通知》和《國務(wù)院關(guān)于清理有償集資活動(dòng)堅(jiān)決制止亂集資問 題的通知》規(guī)定，除國務(wù)院規(guī)定外，地方政府不得向社會(huì)公開集資。所以地方政 府彌補(bǔ)赤字的手段只能靠增收減支，但在地方財(cái)政收支矛盾較為尖銳的情況下， 增收減支會(huì)遇到重重困難，所以只能通過支出掛賬，虛增財(cái)政收入掩蓋赤字以及 單位部門墊支等手法來實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支表面的平衡，與此相對(duì)應(yīng)的債務(wù)就具有隱蔽 性。另外，地方政府其他大量的或有負(fù)債也使地方政府負(fù)債具有鮮明的隱蔽性。 由于地方政府債務(wù)問題本身的復(fù)雜性和隱蔽性，使得對(duì)地方政府負(fù)債具體數(shù)據(jù)的 收集比較困難，在政府會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)中能直接得到的往往只是直接顯性債務(wù)部分， 而大量的其他隱性債務(wù)被掩蓋。項(xiàng)目200320042005直接債務(wù)負(fù)債率%%%間接債務(wù)負(fù)債率%%%總債務(wù)負(fù)債率%%%注:直接債務(wù)負(fù)債率由本年直接顯性負(fù)債余額除以本年財(cái)政收入得到，間接債務(wù)負(fù)債率由包括擔(dān)保債務(wù)等可以合理計(jì)量或估算的隱性及或有債務(wù)總額除以本年財(cái)政收入得到，總債務(wù) 負(fù)債率為上述兩者之和。資料來源：《某市本級(jí)政府債務(wù)情況的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告》（內(nèi)部資料）4. 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)性所謂地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)性，一方面是指中央財(cái)政收支不平衡，赤字不斷下 移，最后停留在基層政府，從而導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)；另一方面是指下級(jí)政府財(cái)政出 了問題，上級(jí)政府財(cái)政要為之“兜底”，地方財(cái)政出了問題會(huì)累及中央政府出面解 決。中央政府與地方政府分為若干級(jí)次，對(duì)于政府職能的實(shí)現(xiàn)和效率的提高是不 可缺少的，但政府畢竟是一個(gè)統(tǒng)一的整體，地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦超出地方政府的 承受能力，中央政府必然會(huì)給地方以財(cái)政支持和幫助以維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。就我國 的情況看，中央財(cái)政本身就面臨風(fēng)險(xiǎn)，防范風(fēng)險(xiǎn)能力較差，而地方財(cái)政收支又面 臨巨大的壓力，因此，地方政府債務(wù)向中央政府傳導(dǎo)內(nèi)含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。地方政 府債務(wù)的傳導(dǎo)性還表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)由下級(jí)地方政府向上級(jí)地方政府傳導(dǎo)，在我國省以 下分稅制財(cái)政管理體制尚不十分完備的條件下，這種傳導(dǎo)性就更為明顯。5. 債務(wù)分布的非均衡性我國的地方政府債務(wù)問題一方面具有普遍性，但另一方面，由于我國地域遼 闊，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，不同地方政府所面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體內(nèi)容以及 所達(dá)到的程度也是各不相同的。從我國的具體情況分析，在不同級(jí)次的地方政府 之間，風(fēng)險(xiǎn)的程度是非均衡的，一般說來，省級(jí)和市級(jí)的財(cái)政雖然也存在一定的 債務(wù)問題，但遠(yuǎn)沒有達(dá)到縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)所達(dá)到的程度。因?yàn)檩^高級(jí)次的地 方財(cái)政可以通過中央或上級(jí)補(bǔ)助以及下級(jí)財(cái)政的上解來緩解財(cái)政困難，但基層的 財(cái)政回旋的余地很小，舉債是最可能的方式。據(jù)有關(guān)研究收集的數(shù)據(jù)，縣鄉(xiāng)財(cái)政是 最為困難的財(cái)政，全國赤字縣的比例達(dá)到了50%,赤字鄉(xiāng)的比例更高，有的省份甚 至超過了90%。[37]在不同的地區(qū)政府之間，地方政府債務(wù)程度也存在很大的差異， 我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r良好、財(cái)源豐富，總體來講，地方財(cái)政收支 狀況較好。而在中西部地區(qū)，由于歷史、地理?xiàng)l件的制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較慢， 財(cái)源貧乏，總體來講，財(cái)政收支狀況較差，負(fù)債的程度很高。這意味著地方政府 債務(wù)的分布是不均衡的。6. 債務(wù)成因的內(nèi)生性在我國的財(cái)政體系中，中央財(cái)政擔(dān)負(fù)著調(diào)節(jié)社會(huì)總需求和總供給的任務(wù)，中 央財(cái)政的支出有很大一部分構(gòu)成國家經(jīng)濟(jì)政策的一部分，由此所導(dǎo)致的負(fù)債具有 主動(dòng)性和政治性。但地方政府的職責(zé)只局限于本地域的管理職能，地方財(cái)政的收 支只局限于地方政府的轄區(qū)范圍之內(nèi)，因而地方政府的債務(wù)并非由于擴(kuò)張性的政 策所致，而是中央和地方政府的分配關(guān)系沒有理順，地方財(cái)政職能的范圍及職能 實(shí)現(xiàn)方式未能合理界定、分配機(jī)制不健全所致，是一種機(jī)制內(nèi)生性的債務(wù)。7. 債務(wù)問題的底層性與危害性我國地方政府債務(wù)問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層表現(xiàn)得最為嚴(yán)重。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng) 鎮(zhèn)就存在著財(cái)政收支缺口，據(jù)有關(guān)材料顯示，約有50 %?60 %的鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2001年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總額為2200億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400 萬元。以湖北省位于江漢平原的某縣為例，該縣村級(jí)債務(wù)51億元，鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)63億 元，縣級(jí)債務(wù)115億元，三級(jí)債務(wù)共229億元[38]。北方某省至2000年底，由政府借 債余額占當(dāng)年省財(cái)政收入的比重為144178 % 。南方沿海某省至2001年底，當(dāng)?shù)馗?級(jí)地方政府的逾期債務(wù)280億元，逾期率高達(dá)29 %，逾期未還債務(wù)以及當(dāng)年到期 還本付息額的合計(jì)數(shù)高達(dá)478億元，相當(dāng)于當(dāng)年地方財(cái)政支出年初預(yù)算數(shù)的70 %。 [39]農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了原先納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算和財(cái)務(wù)開支的稅費(fèi)項(xiàng)目，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌、 教育集資、屠宰稅等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力一下子變得更加捉襟見肘了。而地方財(cái)政的 各項(xiàng)支出大都是剛性的，沒有回旋余地，對(duì)于債務(wù)只能是還一部分，繼續(xù)拖欠一部 分，根本沒有按期清償?shù)目赡?，而新的舉債還在不可避免地繼