【正文】 籌、 教育集資、屠宰稅等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力一下子變得更加捉襟見肘了。北方某省至2000年底，由政府借 債余額占當(dāng)年省財政收入的比重為144178 % 。 據(jù)統(tǒng)計，至2001年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總額為2200億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400 萬元。7. 債務(wù)問題的底層性與危害性我國地方政府債務(wù)問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層表現(xiàn)得最為嚴(yán)重。6. 債務(wù)成因的內(nèi)生性在我國的財政體系中，中央財政擔(dān)負(fù)著調(diào)節(jié)社會總需求和總供給的任務(wù)，中 央財政的支出有很大一部分構(gòu)成國家經(jīng)濟政策的一部分，由此所導(dǎo)致的負(fù)債具有 主動性和政治性。而在中西部地區(qū)，由于歷史、地理條件的制約，經(jīng)濟發(fā)展速度較慢， 財源貧乏，總體來講，財政收支狀況較差，負(fù)債的程度很高。據(jù)有關(guān)研究收集的數(shù)據(jù)，縣鄉(xiāng)財政是 最為困難的財政，全國赤字縣的比例達到了50%,赤字鄉(xiāng)的比例更高，有的省份甚 至超過了90%。從我國的具體情況分析，在不同級次的地方政府 之間，風(fēng)險的程度是非均衡的，一般說來，省級和市級的財政雖然也存在一定的 債務(wù)問題，但遠(yuǎn)沒有達到縣級和鄉(xiāng)級財政風(fēng)險所達到的程度。地方政 府債務(wù)的傳導(dǎo)性還表現(xiàn)在風(fēng)險由下級地方政府向上級地方政府傳導(dǎo)，在我國省以 下分稅制財政管理體制尚不十分完備的條件下，這種傳導(dǎo)性就更為明顯。中央政府與地方政府分為若干級次，對于政府職能的實現(xiàn)和效率的提高是不 可缺少的，但政府畢竟是一個統(tǒng)一的整體，地方的債務(wù)風(fēng)險一旦超出地方政府的 承受能力，中央政府必然會給地方以財政支持和幫助以維護社會的穩(wěn)定。項目200320042005直接債務(wù)負(fù)債率%%%間接債務(wù)負(fù)債率%%%總債務(wù)負(fù)債率%%%注:直接債務(wù)負(fù)債率由本年直接顯性負(fù)債余額除以本年財政收入得到，間接債務(wù)負(fù)債率由包括擔(dān)保債務(wù)等可以合理計量或估算的隱性及或有債務(wù)總額除以本年財政收入得到，總債務(wù) 負(fù)債率為上述兩者之和。另外，地方政府其他大量的或有負(fù)債也使地方政府負(fù)債具有鮮明的隱蔽性。另外，《國務(wù)院關(guān)于堅決制止亂集 資和加強債券發(fā)行的通知》和《國務(wù)院關(guān)于清理有償集資活動堅決制止亂集資問 題的通知》規(guī)定，除國務(wù)院規(guī)定外，地方政府不得向社會公開集資。3. 債務(wù)形式的隱蔽性我國的地方政府債務(wù)主要是隱性債務(wù)。這使得地方政府債務(wù)不象中央政府債 務(wù)那樣集中，如果出現(xiàn)問題不會對社會立即產(chǎn)生全面性的危害。2. 債務(wù)主體的分散性我國有省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府，從整體角度上講，這些不同級次的數(shù) 量眾多的債務(wù)都是地方政府債務(wù)。如果按2003年我國GDP總量為 11739012億元，以及我國地方政府債務(wù)總規(guī)模占GDP的比例的最小值28 %來計 算則我國目前的地方政府直接債務(wù)規(guī)模至少己在1173902億元以上，而包括或有債 務(wù)在內(nèi)的總規(guī)模則至少己在3286926億元。世界銀行的 報告曾估計，我國的或有債務(wù)占GDP的比例在50 %以上，我國經(jīng)濟學(xué)界的估計則 為45 %左右[36]。[35]此外， 對地方政府債務(wù)規(guī)模的估計，是不能將或有債務(wù)和隱性債務(wù)項目排出在外的，否 則就是不完整的。1. 債務(wù)總體的規(guī)模性從債務(wù)總量上看，我國地方政府債務(wù)的規(guī)模己非常巨大。化解過程的艱巨性和長期性，政府債務(wù)的產(chǎn)生與償還要牽涉到社會政治經(jīng)濟 生活的方方面面，化解政府債務(wù)問題需要兼顧到多個方面的因素，要服務(wù)于整個 社會經(jīng)濟的健康、協(xié)調(diào)、持續(xù)的發(fā)展，因而這是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要財政 部門乃至整個公共經(jīng)濟部門的協(xié)調(diào)配合，需要在遵循一定的法規(guī)制度框架下，拿 出切實可行的方案，付出長期的艱苦努力才能達到這一目標(biāo)。政府債務(wù)范圍的社會性是指政府債務(wù)是國家機器在行使社會管理職能過程中 產(chǎn)生的，最終必然轉(zhuǎn)嫁到全體社會成員身上，只不過由于社會成員在社會分工體 系中所處的地位不同、擁有的生產(chǎn)要素種類、數(shù)量不同，有的承擔(dān)多一些，有的 承擔(dān)少一些而己。債務(wù)主體的政府性決定了政府負(fù)債與其他主體的負(fù)債有著本質(zhì)的區(qū)別，政府 負(fù)債的其他特征都是由該特征所派生出來的，而地方政府負(fù)債的特征則是由地方 政府的特征和地方政府與中央政府之間的體制關(guān)系所決定的。例如：某公司2004 年至2005年采用高額回報承諾等手段募集會員資金達1億多元，但公司并無實質(zhì)的 經(jīng)營能力，募集資金損失達到6800多萬元，為保持社會穩(wěn)定，補償受害者的損失， 某市政府己承擔(dān)600多萬元的損失支付。由于私人企業(yè)和各種民間機構(gòu)籌資渠道狹窄，因此很多通過各種民間集資活 動來滿足資金需求，如民辦學(xué)校的集資、醫(yī)院集資購買醫(yī)療設(shè)備、合資企業(yè)股權(quán) 集資以及各種集資開發(fā)項目等。 又如有些地方以政府名義籌集的住房公積金中，有許多被占用或挪用，甚至被揮 霍浪費，有些資金管理部門違規(guī)自行發(fā)放借款或貸款，資信審查不嚴(yán)，手續(xù)不全， 隨意性大，逾期率高，風(fēng)險很大。有些地方發(fā) 行的企業(yè)債券，當(dāng)時看起來規(guī)模雖然不大，風(fēng)險也不是很高，中央銀行也進行了 必要的規(guī)范，但內(nèi)含的潛在風(fēng)險卻不容忽視。此外，基于人道主義地方政府還可能對某些超出自身責(zé)任范 圍的自然災(zāi)害和突發(fā)事件作超常救援，這也會形成地方政府的隱性或有負(fù)債。另外，其他各種突發(fā)事件所造成的損失很可能也是極其巨大的。而一旦災(zāi)害發(fā)生，政府必然要進行救助。在經(jīng)常性收入 不能滿足需要而又缺乏正常融資渠道的條件下，地方政府就不得不通過一些非法 的渠道進行投資和融資活動，由此產(chǎn)生了大量的隱性負(fù)債。按照《預(yù)算法》的規(guī)定，地方財政預(yù)算必須做到收支平衡，并略有結(jié)余，提 交各級人大的政府預(yù)算從帳面上看也是收支平衡的。由于國家財政 撥款部分尚有缺口，為了維持地方的政治穩(wěn)定，地方政府義不容辭地要承擔(dān)剩余 的負(fù)擔(dān)。這個問題在全國具有普遍性。[23]地方政府為維護社 會穩(wěn)定，支持國企改革，對社會保險基金缺口，特別是養(yǎng)老保險基金缺口，財政 肯定要拿錢彌補。另外多數(shù)地區(qū) 個人帳戶處于“空轉(zhuǎn)”運行狀態(tài)，同樣存在著大量的資金缺口，相關(guān)研究資料表 明，今后20年左右，[33]。其中應(yīng)由政府承擔(dān)的保險費，如果政府撥款不 足，則應(yīng)視為政府的直接債務(wù)；而對企業(yè)應(yīng)交未交或交納不足的部分，就可能轉(zhuǎn) 化為政府的或有負(fù)債。其中國家和企事業(yè)單位承擔(dān)大部分，個人承擔(dān)小額部分，且實行 現(xiàn)收現(xiàn)付制，沒有積累。若繼續(xù)實行現(xiàn)行政策，那么糧食企業(yè) 的虧損掛帳將無法依靠自身努力予以消化，而巨額虧損掛帳的存在必然會形成巨 大的經(jīng)濟風(fēng)險和社會風(fēng)險，需要地方政府采取多種措施幫助企業(yè)消化虧損和損失 掛帳，由此形成大量政府或有負(fù)債。[33]而糧食企業(yè)的經(jīng)營性虧損的形成原因十分復(fù)雜，既有客觀因素，也有經(jīng)營 管理方面的問題，同時與改革過程中的政策失誤也有直接的關(guān)系。財力不足，糧價倒掛形成的虧損年復(fù)一年地掛 在帳上，再加上國有糧食企業(yè)經(jīng)營不善，糧食虧損掛帳像滾雪球一樣地不斷擴大。 糧食企業(yè)的政策性虧損雖然政策上應(yīng)由財政進行補貼，是政府的直接債務(wù)。同時，地方金融機構(gòu)的支付缺口也非常嚴(yán)重，這些支付缺口對地方金融體系的穩(wěn)健運行產(chǎn)生了極其惡劣的影響，己經(jīng)形成了嚴(yán)重的金融風(fēng) 險，而其一旦突破某一臨界點，超出銀行的清償能力，將對地方財政造成直接支 出壓力。90年代初各地成立的信托投資公司不良資產(chǎn)和逾期債務(wù)至今未能清理。地方國有商業(yè)銀行是地方經(jīng)濟的支柱和命脈，一旦地方金融體系出現(xiàn)問 題，將會危及到地方經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定，政府出于各種考慮必須出面進行干預(yù)， 從而形成政府的或有負(fù)債。(單位：萬元)債務(wù)人年末余額一般公共服務(wù)部門教育部門61410文化體育與傳媒部門18324醫(yī)療衛(wèi)生部門57794城市社區(qū)部門1548417農(nóng)林水部門7050工業(yè)商業(yè)金融部門1000開發(fā)區(qū)93920其他20503擔(dān)保債務(wù)總額資料來源：《某市本級政府債務(wù)情況的專項審計調(diào)查報告》（內(nèi)部資料)目前，地方城市商業(yè)銀行、城市信用社、信托投資公司等政府融資性金融機 構(gòu)的不良資產(chǎn)不僅數(shù)額巨大，而且風(fēng)險極高。這種政府承諾必 然會形成地方政府或有負(fù)債。其中由建設(shè)單位負(fù)擔(dān)的部分可能會演化成地方政府的或有負(fù)債。由于主權(quán)外債是憑借國家信譽取得的，其借入、使用、償還都 與國家財政有密切聯(lián)系，不論地方政府是舉借人還是擔(dān)保人，一旦發(fā)生償還困難， 必定構(gòu)成地方政府的負(fù)債。 其中國際金融組織貸款由財政部轉(zhuǎn)貸給地方政府，由地方財政部門負(fù)責(zé)管理和還 貸，構(gòu)成地方財政部門的直接債務(wù)。鑒于我國政府負(fù)債的特殊性，許多債務(wù)之間存在緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，事實上 直接與或有、顯性與隱性之間很難找到一個絕對的劃分界限，因此，后面的分析 以各類負(fù)債的內(nèi)容為依據(jù)進行劃分。地方政府各類債務(wù)據(jù)此所作的種類劃 。[32]前面兩項 是指己經(jīng)成為政府財政事實上的債務(wù)事項，不論是法律上己明確還是沒有明確， 政府財政都必須承擔(dān)其責(zé)任。這 些責(zé)任和義務(wù)全部內(nèi)含于政府職能之中，只不過在表現(xiàn)形式上有差異，有的有法 律的明確規(guī)定、政府的公開承諾或政府的特定政策，因而體現(xiàn)為一種顯性負(fù)債； 而有的雖然法律沒有作出明確的規(guī)定，但在政府職能中隱含著應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“道 義”責(zé)任，或者出于現(xiàn)實的政治壓力而不得不去清償（全部或部分）己經(jīng)發(fā)生的 債務(wù)，這種負(fù)債則是隱性的。按照Hana Polackova的風(fēng)險矩陣，政府債務(wù)可分為兩大類：一是政府直接債 務(wù)，二是政府或有債務(wù)。相應(yīng)地，對于這些國有企業(yè)、銀行的虧損和不良資產(chǎn)，地方政府也就 承擔(dān)了某種隱性的責(zé)任。我國政府和國有企業(yè)、 尤其是國有銀行之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，“政企分開”在目前還沒有完全實現(xiàn)。目前，不僅相對落后地區(qū)的地方政府存在債務(wù)，為了改善基礎(chǔ)設(shè)施和提 高公用事業(yè)服務(wù)質(zhì)量，以改善投資環(huán)境，促進經(jīng)濟更快的發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)往 往也以各種形式舉借了大量地方政府債務(wù)。我國《預(yù)算法》第 28條又明確規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債 券”。地方政府債券往往構(gòu)成其中最重要的部分。按照“財權(quán)與事 權(quán)相統(tǒng)一”、“一級政府，一級財政”的分稅制基本原則，這些國家的地方政府 在提供教育、衛(wèi)生、治安和基礎(chǔ)設(shè)施等對其轄域內(nèi)民眾福利和地方經(jīng)濟運轉(zhuǎn)至關(guān) 重要的基本公共服務(wù)的同時，在憲法和全國性法律制度的約束下，也享有相對獨 立地征稅、舉債等取得收入的權(quán)利。如此巨額的債務(wù)與目前地方 政府的有限償債能力嚴(yán)重不對稱，地方政府的債務(wù)風(fēng)險不斷擴大，有的地方甚至 出現(xiàn)了債務(wù)危機。目前，我國地方政府債務(wù)己達到相當(dāng)規(guī)模。本 文的地方政府是指除中央政府以外的各級地方政府，包括省、地（地級市)、縣（縣 級市)、鄉(xiāng)四級政府。本研究立足于我國的現(xiàn)實國情，理論結(jié)合實際深入分析我國地方政府債務(wù)的 表現(xiàn)形式和特點，運用經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)的基本原理剖析地方政府債務(wù)的形成機制， 分析地方政府債務(wù)對經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的可能影響，借鑒其它發(fā)達國家（地區(qū)） 和發(fā)展中國家（地區(qū)）的經(jīng)驗和教訓(xùn)，探討我國解決地方政府債務(wù)問題的對策。但是，國外學(xué)者的研究與我國 的現(xiàn)實國情相差太遠(yuǎn)，不具有針對性；而國內(nèi)研究尚缺少針對我國具體國情的系 統(tǒng)性分析，尤其是缺少針對我國地方政府債務(wù)成因的全面的系統(tǒng)機制分析，因而 研究往往顯得零散，大多局限于問題和數(shù)據(jù)的列舉，抓不住問題的本源，故此也 無法得出解決問題的系統(tǒng)性策略。此外，王曉光、高淑東（2005)建立了一個地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警的模糊評價指標(biāo)體系和 評價方法來防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險[31]。楊聰杰（2006)以美國、澳大利亞和日 本、法國為例分別考察了聯(lián)邦制國家和單一制國家的地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)[30]。有 不少的學(xué)者主張學(xué)習(xí)國外的成熟經(jīng)驗，如任太（2004)深入研究了澳大利亞的地 方政府債務(wù)管理體系[28]。 解決地方政府債務(wù)問題的對策針對地方政府債務(wù)問題，劉尚希（2003)從財政風(fēng)險的角度提出要提高政府 債務(wù)的透明度，建立政府財政風(fēng)險預(yù)算，建立針對政府政策措施的未來財政成本 的評估分析制度、測量各項政策可能引發(fā)的財政風(fēng)險，動態(tài)評估政府財政風(fēng)險敞 口防止在操作層面上(非制度層面)隱藏財政風(fēng)險，控制赤字和債務(wù)的增長速度， 防止財政風(fēng)險的擴散[24]。尹恒、葉海云（2006)發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)對私人投資存在明顯的擠出效應(yīng)[26]，尹 恒（2006)進一步運用包括208個國家(地區(qū)）1970?2002年間的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析， 得出了政府債務(wù)妨礙長期經(jīng)濟增長的結(jié)論[27]。魏加寧（2004)說我國政府債務(wù)風(fēng)險超過金融危機，己成為威脅中國經(jīng)濟 的頭號殺手[17]。劉尚希、趙全厚（2002)從政府資產(chǎn)存量和收支流量兩個方面分析 了政府債務(wù)的風(fēng)險狀況[23]。 唐云峰（2006)還運用委托代理理論分析了我國地方政府債務(wù)的擴張機制，認(rèn)為 在地方政府與上級政府及本地公眾的雙重委托代理關(guān)系中，作為最終委托人的地 方公眾沒有得到選擇代理人和代理合約的權(quán)利，正是這種對標(biāo)準(zhǔn)委托代理關(guān)系的 偏離導(dǎo)致了作為代理人的地方政府按其自身利益最大化行事的條件下不能實現(xiàn)公 眾利益最大化，進而導(dǎo)致地方債務(wù)的擴張[22]。蘇忠林（2006)則特別強調(diào)了金融 體系缺乏硬預(yù)算約束給地方政府舉債提供了可乘之機[20]。但是，時紅秀（2005) 認(rèn)為這些不足以充分真實地解釋我國地方政府債務(wù)的形成，而提出了三個解釋因 素，一是財政體制上，收入上移支出下移之后缺乏規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度， 致使地方財政陷于困境；二是缺乏硬預(yù)算約束的國有金融體系為地方政府過度舉 債提供了可乘之機；三是政府間財政競爭中，相互都存在機會主義傾向，導(dǎo)致財 政行為與風(fēng)險的不對稱分布[18]。地方政府債務(wù)的形成機制關(guān)于地方政府債務(wù)的形成原因，魏加寧（2004)的觀點具有代表性：（1)各級 政府之間財權(quán)事權(quán)劃分不清，地方政府收入減少、任務(wù)加重；（2)政府職能轉(zhuǎn)變不 到位，行政機構(gòu)繁雜、人浮于事；（3)地方政府行政層級過多，地改市后財源匱乏。（1987)則認(rèn)為如果精心選擇 名義政府債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)也可以保證最優(yōu)政策的時間一致性[15]〇Aiyagari(2002) 將Lucas Stokey模型擴展到不完全市場環(huán)境中，假定政府債務(wù)只能局限于短期 確定性債券，發(fā)現(xiàn)如果政府支出的擾動不存在持久性因素，那么不完全競爭市場 中的社會福利也能接近于完全競爭市場下最優(yōu)政策的福利?。這實質(zhì)上也就是“最優(yōu)政府債務(wù)”問題[8^Barro(1979，1995， 2003)[9][1〇][11]和Chamley(1985，1986)[12]研究了扭曲稅下的最優(yōu)政府