【正文】 ? 漸進(jìn)地、分步驟地改革。處理中央和地方的關(guān)系時(shí)就需要權(quán)力下放與平衡，下級(jí)部門選擇 對(duì)口模式需要自主權(quán)，不受上級(jí)部門的干預(yù)，上級(jí)部門只能有建議的權(quán)力。 權(quán)力下放。例如，在以石油、天然氣等為主要?jiǎng)?chuàng)收來源的地級(jí)城市，根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶厥馇?況設(shè)置相關(guān)具體的 能源管理部門、研究部門、開采部門，省政府一個(gè)部門對(duì)應(yīng)下級(jí)多個(gè)分支部門，即以一對(duì)多的形式存在。省和自治區(qū)的縱向政府機(jī)構(gòu)層次比直轄市多，且民族自治區(qū)又不同于省，其自 身有特殊性，同時(shí)各個(gè)地方政府在產(chǎn)業(yè)側(cè)重和地域資源結(jié)構(gòu)上也有很大的不同， “一刀 切 ”的改革辦法顯然十分不適合。例如， ① 美國的比較短，沒有傳統(tǒng)的包袱，法 制比較完備，行政組織較為規(guī)范，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，注重行政管理方面的研究，其行政改革的基本出發(fā)點(diǎn)就是節(jié)約政府開支，提高行政效率，貫徹的行政 管理原則。把要做的事情在橫向上分割，橫向上專門的功能分割越多，組織的橫向分割程度就越高 (在縱向上，層次越多，劃分程度越深，最高管理者和最低管理者的距離長，形 成的指揮鏈能保證信息的有效傳遞和權(quán)力的有效執(zhí)行，保證每一層級(jí)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn) )。這樣的組織模式 在中央或上級(jí)的部門規(guī)模較小，在地方的組織依職能分擔(dān)開來，能夠促進(jìn)對(duì)下層組織的分權(quán)，加強(qiáng)下層組織的靈活性和自主性。 2022 年 5 月，重慶市將農(nóng)業(yè) 局、農(nóng)機(jī)局、農(nóng)辦和農(nóng)綜合辦公室 4 個(gè)涉農(nóng)部門合并為一個(gè)農(nóng)委，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)發(fā)展事務(wù)這些都 是很好的典范。在新的政府機(jī)構(gòu)改革方案中提到的 “中央要 求地方政府機(jī)構(gòu)改革，要從實(shí)際出發(fā)，著力整合優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，特別是在實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制方面進(jìn)行更大膽的探索 ”。就某一具體的職能來說，反映出一種由厚漸薄、由面至點(diǎn)、由宏觀政策管理到微觀具體操作的變化。 地方政府職能上的確定 ? 作為國家行政組織中重要的組成部分，地方各級(jí)政府除了在上要與中央政府保持一致，貫徹執(zhí)行黨和國家的各項(xiàng)方針、政策外，其主要的職能，就是代表國家管理地方的經(jīng)濟(jì) 、社會(huì)事務(wù)。省政府對(duì)本地區(qū)也有一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，主要是區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，也可以對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)發(fā)揮一定的作用。如經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的職能，它是指對(duì)社會(huì)總需求和總供給進(jìn)行總量調(diào)控。把這個(gè)問題理清楚，才可以使各級(jí)政府職能得到全面有效的 履行，使組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、責(zé)權(quán)劃分、條塊關(guān)系等方面的改革具有客觀依據(jù)，得以順利進(jìn)行。政府組織結(jié)構(gòu)是國家行政組織內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系、分工協(xié)作方式、職能職權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置和 崗位設(shè)置等等的綜合表現(xiàn)。它們?cè)谂c當(dāng)?shù)氐胤秸穆毮芙徊嬷谐霈F(xiàn)重疊、推諉、甚至是爭權(quán)等現(xiàn)象，問題的出現(xiàn)主要體現(xiàn)在職能劃分上引起了矛盾。事項(xiàng)的管轄權(quán)沒有 進(jìn)行合理的劃分，往往出現(xiàn)一件事情上面也可以做，下面也可以做。而在人事、機(jī)構(gòu)管理方面，大 都是上級(jí)政府越位較多。 職能劃分不明確 上級(jí)下級(jí)政府職能上的錯(cuò)位。層級(jí)的過多和機(jī)構(gòu)縱向一一對(duì)應(yīng)，就會(huì)使本地區(qū)地方政 府的機(jī)構(gòu)總量過多，分工過細(xì)，而分工過細(xì)又會(huì)出現(xiàn)管理漏洞?，F(xiàn)代組織理論主張以扁平化 的組織結(jié)構(gòu)來提高組織的運(yùn)行效率，其中一個(gè)觀點(diǎn)即是縱向管理層次簡化，削減中層管理者，縮短管理鏈條。行政層級(jí)依照等級(jí)層層細(xì)化，上面有某一政府部門，下面有對(duì)應(yīng)的下級(jí)部門，簡單地進(jìn)行一對(duì)一的設(shè)置，沒有體現(xiàn)出不同層級(jí)政府的 功能和特點(diǎn)。筆者從我國地方政府 縱向部門關(guān)系入手，討論如何調(diào)整政府職能的配置與組織結(jié)構(gòu)的關(guān)系，尋求提高政府運(yùn)行效率和創(chuàng)建人民滿意政府的辦法。建立以社會(huì)救助為重點(diǎn)的社會(huì)保障體系 ,是當(dāng)今世界現(xiàn)代政府的 1 項(xiàng)重大職能 ,我國在這方面的差距還很大 ,以所有勞動(dòng)人員都參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的 要求來衡量 ,目前我國覆蓋面還不足20%。 我們正以鄧小平同志提出的 “社會(huì)主義的第 1 任務(wù)是要發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力 ”[4]為指導(dǎo) ,以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心 ,建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化。正如劉國光先生所指出的 :“經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用過多和公共支出的消耗 ,擠占了稀缺的公共資源 ,侵蝕了政府的財(cái)力 ,使得社會(huì)亟需的公共產(chǎn)品和服務(wù) ,如公共設(shè)施 、社會(huì)保障、基礎(chǔ) 教育 、公共衛(wèi)生等等方面供給不足和無力供應(yīng)。但實(shí)際狀況是教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)福利事業(yè)得不到應(yīng)有的重 視 ,沒有擺在應(yīng)有的位置 ,這 1 點(diǎn)最明顯體現(xiàn)在政府的財(cái)政支出的目標(biāo)與功能上。履行好自己的監(jiān)督職能 。不論是侵犯公民的經(jīng)濟(jì)、 政治 、人身權(quán)利 ,還是與民爭利 ,都違背了我國法律是代表人民意旨 ,維護(hù)人民合法權(quán)利的根本法制精神 ,都是政府超越法律規(guī)范的越位行為。但同時(shí)要看到 ,仍有 1 部分審批權(quán)掌握在政府手中 ,要使之依法行使尚需采取進(jìn) 1 步的配套落實(shí)措施 ,任務(wù)依然是艱巨的。 ”[1]行業(yè)壟斷、地區(qū)壟 斷依然存在 ,而且主要是通過政府的行政手段實(shí)施的行政性壟斷。也就是說 ,當(dāng)前我 國政府職能還沒有做到完全準(zhǔn)確 科學(xué) 地定位 ,政府還沒有真正進(jìn)入它應(yīng)該進(jìn)入的角色。但是 ,不容否認(rèn) ,轉(zhuǎn)變政府職能步履維艱 ,不能適應(yīng)改革開放的形勢與要求 ,存在諸多問題。在目前市場發(fā)育不完善的情況下 ,應(yīng)積極發(fā)揮地方政府培育市場的職能。再次 ,調(diào)節(jié)收入分配 ,維護(hù)社會(huì)公平。包括制定相應(yīng)的地方經(jīng)濟(jì)政策 ,保證中央各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策的貫徹落實(shí) 。 1 地方政府職能的 科學(xué) 定位 在向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中 ,地方政府作為承接中央政府宏觀調(diào)控和直接聯(lián)系企業(yè)與市場的中觀層面的特殊角色 ,要扮演好這 1 角色 ,首先要對(duì)地方政府職能進(jìn)行 科學(xué) 合理定位。但是 ,由于中國國情的特殊性和復(fù)雜性以及各種主客觀條件的限制 ,中央和各級(jí)地方政府的職能轉(zhuǎn)變還沒有從根本上適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 ,其作用的發(fā)揮受到很大制約 ,甚至成為進(jìn) 1 步深化改革的障礙。我國先后進(jìn)行了多次政府機(jī)構(gòu)改革，通過改革政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉弥卮筮M(jìn)展，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置逐步規(guī)范化，體制機(jī)制不斷創(chuàng)新和發(fā)展，政府效能也得到明顯提升。建設(shè)效能政府不僅有利于政府適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，同時(shí)也有助于推進(jìn)行政體制改革的進(jìn)程，有利于整合社會(huì)資源并合理分配社會(huì)利益。這樣，將有助于城市地方政府及時(shí)得到各種反饋信息，使政府提供的公共服務(wù)真正符合廣大人民群眾的要求。 大力推行政務(wù)公開活動(dòng)，提高廣大人民群眾的參與能力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供的民主化。 加強(qiáng)科技 化和信息化建設(shè)，提高地方政府自身提供公共服務(wù)的能力和政府引導(dǎo)管理其他組織提供公共服務(wù)的能力。要根據(jù)政府與社會(huì)組織各自在公共服務(wù)中的角色定位，重塑政府與社會(huì)的合作互動(dòng)關(guān)系。從我國的情況看，應(yīng)建立健全公共財(cái)政體制，調(diào)整和優(yōu)化政府公共服務(wù)結(jié)構(gòu)，增加政府公共服務(wù)支出，重點(diǎn)是不斷增加社會(huì)性公共服務(wù)支出，使社會(huì)性公共服務(wù)的支出成為政府公共服務(wù)支出的主體。 “只有財(cái)政收支到位之處，才是政府職能履行之地 ”，這既是經(jīng)濟(jì)學(xué)揭示的一個(gè)規(guī)律，也是關(guān)于公共財(cái)政收支活動(dòng)同其他公共管理活動(dòng)之間關(guān)系的一個(gè)科學(xué)概括。各級(jí)地方政府要致力于改變起點(diǎn)的不平等和創(chuàng)造機(jī)會(huì)的平等，使每個(gè)社會(huì)成員在平等的規(guī)則下人人都享有平等的機(jī)遇和權(quán)利。 (3)成本意識(shí)。 (2)責(zé)任意識(shí)。這里主要指真正樹立起符合新時(shí)代要求的以人為本的觀念、增強(qiáng)政府責(zé)任意識(shí)、成本意識(shí)及公平意識(shí)，這是推進(jìn)政府公共服務(wù)的前提條件。私人部門難以把握信息，會(huì)影響了私人產(chǎn)品的供給。但是，近些年頻繁出現(xiàn)的公共工程建設(shè)方面的質(zhì)量問題、政府官員腐敗問題、不公平競爭等問題，則反映出我國公共服務(wù)市場化缺乏法律規(guī)范和保障。目前我國的財(cái)政體制還基本上是經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)型公共財(cái)政，公共資金分配的重點(diǎn)是傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)領(lǐng)域，而且用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的費(fèi)用明顯偏高。許多家庭 和個(gè)人不得不把大部分收入用于醫(yī)療、子女教育、養(yǎng)老防老等基本生活方面。長 期以來，我國政府提供公共服務(wù)的方式偏重于營利性的經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施，而對(duì)文化、教育、衛(wèi)生以及社會(huì)保障等事業(yè)的投入有所不足。 (3)錯(cuò)位。社會(huì)公眾所需要的或者希望所得到的這些純公共服務(wù)不能得到。(1)缺 位。在公共支出、政績考核、干部獎(jiǎng)懲等方面往往以上級(jí)為主，公眾是否滿 意、是否認(rèn)可的影響并沒有占到應(yīng)有比重。 地方政府公共服務(wù)意識(shí)淡薄，提供公共服務(wù)的指導(dǎo)思想有一定的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。要加快電子政務(wù)建設(shè)，改善政府管理結(jié)構(gòu)和方式，重塑政府業(yè)務(wù)流程，構(gòu)建適應(yīng)信息時(shí)代社會(huì)發(fā)展需要的政府組織形態(tài)。建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，完善社會(huì)保障特別是社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利機(jī)制。規(guī)范政府投資行為，合理界定政府投資主體和投資領(lǐng)域。 完善公共財(cái)政體制，健全公共服務(wù)體系。要以強(qiáng)化政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能為重點(diǎn)，加強(qiáng)行政立法，提高行政立法水平。 堅(jiān)持依法行政，規(guī)范政府行為。要繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制改革，加快建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。 怎樣建設(shè)服務(wù)型政府 建設(shè)服務(wù)型政府，要以鄧小平理論和 “三個(gè)代表 ”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十六大和十六屆三中、四中全會(huì)精神，堅(jiān)持以人為本，樹立和落實(shí)科學(xué) 發(fā)展觀，從政府管理理念、管理職能、管理方式方法等方面，加強(qiáng)制度和機(jī)制建設(shè)，加快政府職能轉(zhuǎn)變。使得 “官本位 ”思想意識(shí)嚴(yán)重。我國加入 WTO 已經(jīng)五年， WTO 中涉及到的政府承諾，我國政府都必須履行，政府要按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則來行使其管理職能。 我國政府職能主要存在的問題原因初探（十月七日） 首先，是我國政府職能一直存在越位、缺位和錯(cuò)位的問題。 建設(shè)服務(wù)型政府，是人民群眾的迫切愿望。 建設(shè)服務(wù)型政府，是新形勢下政府自身建設(shè)的客觀需要。 建設(shè)服務(wù)型政府，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。在當(dāng)今充滿競爭的世界中，政府提供公共產(chǎn)品的效率和質(zhì)量，直接關(guān)系到企業(yè)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。全心全意為人