【正文】 務(wù)問(wèn)題現(xiàn)狀中國(guó)地方政府性債務(wù)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到大規(guī)模膨脹的過(guò)程。1978年~1992年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的前期階段，地方舉債受到嚴(yán)格控制。1992年以后，我國(guó)開始步入建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段，地方政府性債務(wù)問(wèn)題開始凸現(xiàn)。1994年財(cái)政改革分權(quán)后，地方政府性債務(wù)迅速膨脹。在1998~2004年實(shí)施積極財(cái)政政策期間，地方政府被動(dòng)增加直接債務(wù)。2004年后，地方政府性債務(wù)邁入“大躍進(jìn)”階段。其間，地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)債務(wù)規(guī)模龐大，擴(kuò)張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負(fù)債沉重；債務(wù)來(lái)源多樣；債權(quán)主體不斷擴(kuò)散；債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等特征。2008年以來(lái)，受美國(guó)次貸危機(jī)、歐債危機(jī)的影響，以及國(guó)內(nèi)積極財(cái)政政策的施行，中國(guó)地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢(shì)。我國(guó)地方政府性債務(wù)余額的規(guī)模與增速如圖1所示。二．地方政府性債務(wù)的成因（一）分稅制改革不徹底１９９４年的分稅體制改革提高了國(guó)家財(cái)政的汲取能力，具有劃時(shí)代的意義。但是這一改革遺留了很多問(wèn)題。最為突出的是，造成政府間事權(quán)及支出責(zé)任和財(cái)權(quán)劃分的不對(duì)稱，逐步形成“財(cái)力向上集中”和“事權(quán)向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過(guò)各種非正規(guī)渠道直接或者是間接地借入債務(wù)。（二）政府職能轉(zhuǎn)換不到位地方政府大量舉債的另一個(gè)深層次原因是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。政府應(yīng)該是公共服務(wù)的提供者和管理者，政府的職能應(yīng)該主要集中在增進(jìn)地區(qū)的公共服務(wù)、完善公共服務(wù)設(shè)施和提高管理水平等方面，但是現(xiàn)在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設(shè)型”政府的階段，相對(duì)于服務(wù)，更熱衷于搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)；部分政府資金違背公益性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，投向競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性的非公益性行業(yè)和領(lǐng)域。特別是一些地方在推動(dòng)本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，沉溺于“大而全”，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、超前建設(shè)，既脫離現(xiàn)實(shí)需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績(jī)工程，浪費(fèi)人力物力。（三）施行積極的財(cái)政政策導(dǎo)致債務(wù)增加國(guó)家增加國(guó)債向地方的投入，對(duì)加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了積極的作用。但國(guó)債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國(guó)債在地方主要投向社會(huì)效益明顯而經(jīng)濟(jì)效益甚微的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，銀行的配套資金實(shí)際上成了地方政府擔(dān)保的貸款，最終償債責(zé)任會(huì)落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過(guò)投資公司之類的經(jīng)濟(jì)實(shí)體從多渠道融資，地方財(cái)政投入很少，這也形成了地方政府的債務(wù)。另外，國(guó)債轉(zhuǎn)貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。尤其是2008年在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)波及中國(guó)的情況下，中國(guó)政府為“保增長(zhǎng)、保穩(wěn)定”，通過(guò)發(fā)行地方政府債券等積極財(cái)政政策來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，導(dǎo)致地方負(fù)債呈“大躍進(jìn)”之勢(shì)。（四）債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不完善目前我國(guó)許多地方已經(jīng)制定了債務(wù)管理的辦法和制度，但是在執(zhí)行過(guò)程中存在落實(shí)不到位的問(wèn)題。一是債務(wù)沒有完全納入預(yù)算管理，債務(wù)計(jì)劃編制不完整；二是債務(wù)審批缺乏嚴(yán)格程序，償債準(zhǔn)備金提取不夠或者沒有提取，債務(wù)管理缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的機(jī)制，出現(xiàn)分散管理、多頭舉債的現(xiàn)象；另外很多地方政府還未建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警機(jī)制，也沒有建立信息報(bào)告制度，對(duì)債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注不夠。此外，財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門對(duì)政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制沒有建立起來(lái)，沒有把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，并賦予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。（五）政府投融資體制改革滯后在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府投融資體制已經(jīng)打破，新的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府投融資體制還未建立，一些經(jīng)濟(jì)體制改革不僅沒有產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，反而把改革的成本轉(zhuǎn)嫁到地方政府，直接導(dǎo)致政府債務(wù)的增加。我國(guó)的財(cái)政金融體制不健全，受市場(chǎng)化程度不高、市場(chǎng)準(zhǔn)入限制的影響，保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。在不得已的情況下，為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府通過(guò)銀行貸款、土地抵押、發(fā)行債券、上級(jí)財(cái)政借款和工程項(xiàng)目欠款等方式大量舉債。舉債規(guī)模過(guò)快過(guò)猛，是落后地區(qū)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的主要原因。三．地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響（一）扭曲了信貸市場(chǎng)地方政府性債務(wù)絕大部分的資金來(lái)源于銀行貸款，主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目上來(lái)完成自己的政績(jī)工程，可能一個(gè)城市沒有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的人口，卻已經(jīng)開始修建地鐵。其收益綁定在未來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)狀態(tài)上而非項(xiàng)目本身的收益率，即未來(lái)中國(guó)如果仍將以過(guò)去的速度增長(zhǎng)，地方政府就將獲得預(yù)期的稅收和土地出讓收入。而具有好的投資項(xiàng)目的中小企業(yè)很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場(chǎng)的利率，高利貸風(fēng)險(xiǎn)一觸即發(fā)。（二）中央貨幣政策可能受到限制為了控制通脹需要采取緊縮的貨幣政策；但顧及地方政府的債務(wù)可持續(xù)和還本付息負(fù)擔(dān)又不能過(guò)緊，特別是不能簡(jiǎn)單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩(wěn)定貨幣供應(yīng)數(shù)量和信貸占ＧＤＰ比為主的改進(jìn)的貨幣主義政策。（三）監(jiān)管失控引發(fā)資金濫用由于地方負(fù)債無(wú)明確法律規(guī)范，導(dǎo)致資金濫用現(xiàn)象相當(dāng)普遍。濫用資金表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時(shí)就沒有明確用途。由此導(dǎo)致賬目不透明、貪污腐敗、揮霍浪費(fèi)等問(wèn)題。二是舉債額度無(wú)節(jié)制，由于無(wú)具體法規(guī)及監(jiān)管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關(guān)系穩(wěn)固，于是出現(xiàn)債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大化。（四）損害社會(huì)誠(chéng)信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會(huì)信用危機(jī)政府信用是社會(huì)信用的基石，地方債務(wù)不能到期清償還會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場(chǎng)信號(hào)，動(dòng)搖投資者與消費(fèi)者的信心，阻礙了投資和消費(fèi)。近幾年來(lái)，地方政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，2010年末地方政府性債務(wù)余額中，2011年~，占到債務(wù)余額總量的53%，未來(lái)2~3年償債壓力將會(huì)較大。一旦發(fā)生地方政府性債務(wù)違約現(xiàn)象，將會(huì)損害社會(huì)誠(chéng)信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會(huì)信用危機(jī)。四．對(duì)策分析地方政府性債務(wù)作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段，在一定范圍內(nèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行有良好作用，可以實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)。但超過(guò)一定的度，則會(huì)嚴(yán)重影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各方面。因此，必須對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行規(guī)范化管理，以發(fā)揮其積極作用而消除其負(fù)面影響。（一）進(jìn)一步完善財(cái)稅體制從體制因素看，1994年確立的分稅制財(cái)政體制造成的中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)等是目前地方政府性債務(wù)規(guī)模過(guò)大的根本原因。因此，進(jìn)一步完善改革我國(guó)的財(cái)稅體制才是治本之道。中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的對(duì)等劃分、加大中央轉(zhuǎn)移支付以及探索地方政府發(fā)行債券等，將會(huì)從根本上緩解地方政府負(fù)債過(guò)高的問(wèn)題。另外，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算體系，記錄和反映地方政府性債務(wù)規(guī)模、用途，都是財(cái)稅體制完善的方向。（二）轉(zhuǎn)換政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府使地方政府的職能徹底從建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)換。首先，要將地方政府的職能定位為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、市政道路橋梁等基本公共服務(wù)，政府財(cái)力也應(yīng)集中解決上述問(wèn)題。其次，地方政府應(yīng)從經(jīng)營(yíng)性交通設(shè)施、盈利性領(lǐng)域和行業(yè)實(shí)現(xiàn)逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業(yè)教育、社會(huì)醫(yī)療、交通設(shè)施、金融服務(wù)業(yè)等的投資門檻，破除行業(yè)壟斷，為吸引民營(yíng)資本、社會(huì)資本和外資搭建投資平臺(tái)。(三)理順財(cái)政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發(fā)債改革預(yù)算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件適當(dāng)發(fā)行相應(yīng)類別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規(guī)范性，２０１１年１０月２０日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)行債券，這項(xiàng)政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長(zhǎng)債務(wù)的償還期限，連接市場(chǎng)的流動(dòng)性和地方政府的資金要求。盡管自行發(fā)債仍須在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額之內(nèi)，與“項(xiàng)目自主、發(fā)債規(guī)模自主、發(fā)債用途自定、償債自負(fù)”的自主發(fā)債仍有不小距離，但從中央代發(fā)地方政府債過(guò)渡到試點(diǎn)地方自主發(fā)債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發(fā)行中來(lái)。另外，應(yīng)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，加大保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)展力度。（四）創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制有利于控制我國(guó)地方政府性債務(wù)持續(xù)較快的增長(zhǎng)，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是將債務(wù)完全納入預(yù)算管理體系，完整債務(wù)計(jì)劃編制；二是嚴(yán)格債務(wù)審批程序，敦促地方政府建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警機(jī)制；三是建立財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門對(duì)政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制，把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，并賦予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。并探索建立地方政府性債務(wù)信息報(bào)告制度，規(guī)定地方政府每年須向中央政府匯報(bào)財(cái)政賬戶收支情況。