【正文】 644年（順治元年）至1911年（宣統(tǒng)三年）的268年之間，清朝一、二品官經(jīng)濟(jì)犯罪案件共108件，案中被判刑的一、二品官共157人，其中死刑立決的68人，斬監(jiān)候、絞監(jiān)候的47人，受到其他刑事處分的42人。這些案件的處理，總的來說能夠依法嚴(yán)懲，決不姑息，但另一方面，也有嚴(yán)重的問題：有的案件判罪量刑的標(biāo)準(zhǔn)不一；朝廷諭令審理主觀主義；以言代法，對三法司等九卿判決的主犯，皇帝諭令無罪升官，或無罪判刑重處。 參見牛創(chuàng)平、牛冀青編著：《清代一二品官員經(jīng)濟(jì)犯罪案件實(shí)錄》，中國法制出版社，2000年5月第1版，第1－2頁。因此，由于我國古代皇朝大多是通過農(nóng)民起義奪取政權(quán)的，所以統(tǒng)治者對舊皇朝的政治腐敗大多具有比較深刻的認(rèn)識，對廉政建設(shè)也比較重視，這樣在中國古代每一個皇朝建立之初，政治相對比較清明。例如朱元璋說：“昔在民間，時見州縣官吏多不恤民，往往貪財好色，飲酒廢事，凡民疾苦視之漠然，心實(shí)怒之，故今嚴(yán)法禁，但遇官吏貪污蠹害吾民者，罪之不恕” 《明太祖實(shí)錄》卷三八。轉(zhuǎn)引自徐忠明著：《試論中國古代廉政法制及其成敗原因》，載《學(xué)術(shù)研究》1999年第1期／歷史學(xué)。但是明中期以后，廉政法制廢弛，吏治大壞，終于走上了覆滅的輪回之路。其實(shí)這是有其背后的深刻原因的。在中國法制史上雖然一直強(qiáng)調(diào)“德主刑輔”和“明刑弼教”，但是，法制實(shí)踐卻一直突出“重典治國”，尤其是對貪墨之官，一直都是在懲罰上重于常人。從上古開始，立法中便“盜”“墨”相提或盜贓并論，而從立法上看，貪贓受賄的刑事責(zé)任遠(yuǎn)比盜竊為重。例如在漢初的法律中甚至規(guī)定，官吏接受了其他官吏或百姓的飲食，就要被免職。以后覺得這樣處罰過重，又改為“吏及諸有秩受其官屬所監(jiān)、所治、所行、所將，其與飲食計(jì)償費(fèi)，勿論?！边@就是說，收受了下屬的飲食，如果付了相應(yīng)的費(fèi)用的話，可以不追究，如果不付錢，則照罰不誤。 《漢書景帝紀(jì)》再例如《唐律疏議》規(guī)定，作為負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、主管某項(xiàng)工作的官吏“監(jiān)臨主司受財而枉法”的（相當(dāng)于現(xiàn)“受賄罪”并為他人謀取的是非法利益的），如果數(shù)額達(dá)到十五匹就要處絞刑，《唐律疏議》（劉俊文點(diǎn)校），法律出版社，1999年9月第1版，第241頁，《職制》之監(jiān)主受財枉法條?！氨O(jiān)臨主守自盜及盜所監(jiān)臨財物”的（相當(dāng)于現(xiàn)法律之“貪污罪”）在處罰上要“加凡盜二等”，如果數(shù)額達(dá)到“三十匹”就要處絞刑，而常人盜竊，即使五十匹，也才是加役流而已?！短坡墒枳h》（劉俊文點(diǎn)校），法律出版社，1999年9月第1版，第388頁，《賊盜》之竊盜條。我國古代保證吏治清明的廉政法律制度還有很多，發(fā)展到唐代已經(jīng)相當(dāng)完備了，如果僅僅從中國古代的政治體制及其運(yùn)行來考慮（也就是說，不考慮民主監(jiān)督等現(xiàn)代法治因素），尤其是從刑事和行政法律上來考慮，那么我們可以說，凡是有可能出現(xiàn)權(quán)力腐敗的地方，有關(guān)的廉政法制已經(jīng)完全涉及和包羅無遺，有些規(guī)定與現(xiàn)代的中外法律規(guī)定比較（主要是刑法規(guī)定及一部分行政法規(guī)定），不但毫不遜色，甚至還有比現(xiàn)代更為嚴(yán)密的規(guī)定（當(dāng)然并不是說總體上超過了現(xiàn)代）。而從實(shí)施這些規(guī)定的實(shí)效看，凡是這些法律制度得到充分的貫徹實(shí)施的，廉政效果都較好，社會政治就比較清明，這些都是有史為證的，例如以本來以擄掠為業(yè)的鮮卑屬拓跋部建立的北魏，在孝文帝即位后即頒布律令“義贓一匹，枉法贓無多少皆死”，并派使者在全國范圍內(nèi)查到了當(dāng)年觸犯該法律的40余人判處了死刑，自此之后，“食祿者跼蹐，賕謁之路殆絕”。 《魏書》卷111，《刑法志》。明朝初期，由于朱元璋重視廉政，實(shí)行嚴(yán)刑峻法懲治腐敗，因而“一時守令畏法，潔己愛民，吏治渙然丕變矣。下逮仁、宣，撫循休息，吏治澄清者百余年?！?《明史》卷281，《循吏傳評語》。盡管這些記載不無夸大之詞，但吏治對廉政的積極作用卻是無可置疑的。但是另一方面看，即使是在嚴(yán)厲打擊的情況下，官吏腐敗現(xiàn)象仍然是存在的。例如朱元璋親自組織編寫的《大誥》三編及《大誥武臣》共236個條目，其中150個條目是屬于懲治貪官污吏的，因此《大誥》三編及《大誥武臣》實(shí)際上就是以懲治貪污為主的法規(guī)匯編?！洞笳a》是一部“法外之法”，把“法外用刑”合法化，尤其是對貪污罪，《大誥》的處罰規(guī)定要比《大明律》大大加重。還規(guī)定了貪污六十兩銀子以上者“梟首示眾，仍剝皮實(shí)草”之刑，并將之掛于官府公座兩旁，使官吏一見便觸目驚心。明朝對貪官用刑之酷是歷史上罕見的。對于貪官污吏，即使是功臣宗親，朱元璋也一律嚴(yán)懲不貸。他在推動反貪運(yùn)動中，還規(guī)定百姓可以將貪官污吏“綁縛赴京治罪”，“雖無文引”關(guān)津也要“即時放行，毋得阻擋”，“其正官首領(lǐng)及一切人等，敢有阻擋者，其家族誅”。 《大誥三編民拿害民該吏第三十四》。轉(zhuǎn)引自王春喻主編：《中國反貪史》（下卷），四川人民出版社，2000年6月第1版，第848頁。常熟縣陳壽六等三人曾把貪殘害民的官吏顧英綁縛至京面奏，朱元璋當(dāng)即賞陳壽六鈔三十錠，三人衣各二件，還免除了他三年的雜泛差役，并警告地方官吏：膽敢對陳壽六打擊報復(fù)者，一律族誅。 《大誥續(xù)編如誥擒惡受賞第十》。轉(zhuǎn)引自前引［47］王春喻主編書，第848頁。這說明這些規(guī)定不是裝裝門面的，而是在當(dāng)時的社會生活中實(shí)實(shí)在在地起到效用的。這種堅(jiān)持專門機(jī)構(gòu)辦案與發(fā)動群眾相結(jié)合的做法，堪稱難能可貴。盡管在這種嚴(yán)厲打擊下，朱元璋在洪武三十年（公元1397年），于《大明律誥》書成之后，也承認(rèn)他的懲貪法律“行之既久，犯者猶眾”。 《明史》卷93，《刑法一》。然而，封建皇朝的“家天下”和人治的屬性，決定了這些重典治貪只能奏效于一時，卻不可能長久地堅(jiān)持下去，它必然隨著統(tǒng)治者的思想轉(zhuǎn)變和注意力的轉(zhuǎn)移而變化。隨著社會的安定，統(tǒng)治階級也日益奢華，對腐敗的危害認(rèn)識就不如開國的前輩深，懲貪法律和制度還是無法自始至終得到有效的貫徹執(zhí)行。仍以明朝為例，在正統(tǒng)年間，貪風(fēng)就復(fù)燃了，明英宗朱祁鎮(zhèn)繼位時年僅9歲，宦官王振專權(quán)，使朝廷紀(jì)綱掃地，整個官場貪風(fēng)大盛。由太祖、成祖開創(chuàng)的倡廉反貪的傳統(tǒng)被中斷了，明朝由此開始從吏治清明的鼎盛時期走向貪污成風(fēng)的衰落時期。實(shí)際上這是任何一個把反貪的希望寄托于統(tǒng)治者一身的封建皇朝或早或晚都會經(jīng)歷的。而且封建的專制制度決定了皇帝對臣下的要求，首先是一個“忠”字，只要他認(rèn)為一個官員對他是忠心耿耿的，即使發(fā)現(xiàn)有一些貪污賄賂行為，有時反而是能被容忍的，致使法律制度失效。而封建官僚制度導(dǎo)致的官官相護(hù)的錯綜復(fù)雜的人事關(guān)系，也是反貪法律制度得不到始終如一的貫徹執(zhí)行的原因之一。因此，歷史反復(fù)證明了：封建皇朝的重典治貪的成功永遠(yuǎn)都是暫時的，而失敗的命運(yùn)則是不可避免的。封建的社會制度本身就蘊(yùn)含了這樣的宿命?。ǘv史上的高薪養(yǎng)廉制度歷史上高薪養(yǎng)廉的措施及條件鑒于單純地依靠法律的懲處難以杜絕官吏的貪婪，為了獎勵廉潔，我國歷史上提倡過高薪養(yǎng)廉的制度。俸祿制度在我國歷史上曾經(jīng)被多個朝代作為防治官吏貪污腐敗的一個重要組成部分來看待。由國家發(fā)給官員較為豐厚的俸祿，使其不致因有生活之憂而走上腐敗之路，這就是古人常說的“祿以養(yǎng)廉”。到了清朝，則干脆在額定的俸祿之外另行增加大大高于俸祿數(shù)額的錢財，直接了當(dāng)?shù)胤Q之為“養(yǎng)廉銀”。通觀中國古代官吏的俸祿制度史，我們可以發(fā)現(xiàn)，古代官吏的俸祿一般比較菲薄， 參見黃惠賢、陳鋒主編：《中國俸祿制度史》，武漢大學(xué)出版社，1996年10月第1版。這被認(rèn)為是官吏貪污腐敗的原因之一。在中國古代，歷來存在著官俸應(yīng)當(dāng)厚俸還是應(yīng)當(dāng)薄俸的爭論，而作為實(shí)際實(shí)施高薪和低薪的朝代，在中國歷史上也有一些典型。對這些典型進(jìn)行比較分析，對于論證高薪養(yǎng)廉制度，應(yīng)當(dāng)是有啟迪意義的。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為宋代官俸豐厚，清代趙翼有關(guān)“宋制祿之厚”，“恩逮于百官惟恐其不足”等評論，經(jīng)常被人們所引用。但是實(shí)際情況并非如此，從宋人自己的有關(guān)議論中可以看出，如王安石認(rèn)為：“方今制祿，太抵皆薄”；李清臣指出，當(dāng)時官員“身雖掛仕版，名雖榮盛世，而無資以繼其生”。因?yàn)樗纬奈飪r只在初期由太祖到真宗的60多年間較低，而仁、英宗時代，由于與西夏戰(zhàn)爭爆發(fā)，導(dǎo)致了物價不斷上漲，歷史資料顯示仁宗時河南地區(qū)的陳州比太宗時麥價高出五六倍。神宗時，因?yàn)椤巴跚G公募役、青苗等新法的實(shí)行”物價一度呈回落趨勢，但不久后徽、欽二宗時，由于宋金戰(zhàn)爭的展開、政府的貨幣貶值政策和水旱之災(zāi)，物價再度上漲，南宋物價與北宋相比，更是貴得不可同日而語。而宋朝家庭制度盛行，一般官員之家往往有數(shù)十人口之多，耗費(fèi)相當(dāng)龐大。所以盡管從表面上看起來宋朝官員的俸祿似乎優(yōu)厚，但實(shí)際上普通官員的生活卻捉襟見肘，這種狀況，引得官員抱怨不已，而吏治的腐敗也更為嚴(yán)重了。咸平年間，楊億上疏抱怨俸祿太低，并引用漢宣帝下詔的話說：“吏能勤事而俸祿薄，欲其無侵漁百姓，難矣！”一代名臣范仲淹在他所上的《答手詔條陳十事》中，也認(rèn)為官吏因“俸祿不繼”而“不得不貪”。另一名臣王安石認(rèn)為：“人主于士大夫能饒之以材，然后可責(zé)之以廉恥。方今士大夫所以鮮廉寡恥，其原亦多出于祿賜之不足?！痹谶@一思想指導(dǎo)下，宋朝曾多次提高俸祿，到南宋后期，官俸已“七八倍”于宋初。 參見前引［50］黃惠賢、陳鋒主編書，第293－300頁。盡管由于宋朝物價上漲厲害，薪俸增加的速度不及物價增長那么快，所以還稱不上“高薪養(yǎng)廉”，而只是“增俸養(yǎng)廉”。但是這一舉措與其他重典治貪的法律配合，“重祿重法”還是起到了一定的抑制腐敗的作用，一個開封府吏曾談到他對重祿重法的感受為：“向時遇事，且思如何可以取錢，又思如何可以欺罔官員，實(shí)無心推究人枉直，自今誠恐有暇及此。” 《續(xù)資治通鑒長編》卷233，熙寧五年五月乙巳。轉(zhuǎn)引自前引［47］王春喻主編書，第708頁。它生動地反映了“重祿重法”對部分官吏腐敗的抑制作用。宋神宗曾與王安石談到，在重祿重法初步實(shí)施后，被斷罪的相關(guān)官吏從每年七百減到每年二百。 《續(xù)資治通鑒長編》卷233，熙寧五年五月乙巳。轉(zhuǎn)引自前引［47］王春喻主編書，第709頁。這個數(shù)字雖不能說十分準(zhǔn)確，但它所反映的官吏腐敗致罪的比率下降卻是事實(shí)。試圖在制度上實(shí)行高薪養(yǎng)廉的是雍正皇帝。清兵入關(guān)后，基本上是繼承了明朝的制度，官吏的俸祿也定得很低。而且還不斷要求官員們“捐俸”、“減俸”以滿足軍事行動帶來的國家開支，使得官員的正常收入與生活益顯窘迫。官員為了維持其正常生活或揮霍性消費(fèi)，以及迎來送往、打點(diǎn)上司，除了靠貪污受賄外，還有一種彌補(bǔ)措施，就是征收耗羨（也叫“火耗”）。所謂耗羨本來是指征收賦稅、交納錢糧時對合理損耗的補(bǔ)貼，所以允許地方官在征收時每兩加征一二分（2%－3%）作為對合理虧損的正常補(bǔ)貼。但由于國家沒有正式的制度，各地征收的標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)懸殊，所以這筆“計(jì)劃外”的收入一般都要加到一錢（10%）以上，重的要加至四五錢， 參見蔣良騏著：《東華錄》卷24，第399頁。轉(zhuǎn)引自前引［50］黃惠賢、陳鋒主編書，第546頁。甚至達(dá)到正額的數(shù)倍。 參見錢陳群著：《條陳耗羨疏》，見《皇朝經(jīng)世文編》，卷27。轉(zhuǎn)引自前引［50］黃惠賢、陳鋒主編書，第546頁。這些多數(shù)都成了官員們的額外收入。康熙年間，官員的貪污現(xiàn)象已相當(dāng)嚴(yán)重，康熙皇帝也覺察到情況的嚴(yán)重，曾經(jīng)懲辦了一批貪官，也樹立了一批清官典型，但是康熙卻沒有意識到低薪制度的弊病，沒有在懲貪的同時解決官員的合理待遇問題。晚年的康熙不僅不再致力于肅貪，反而認(rèn)為“為官之人，凡所用之物，若皆取諸其家，其何以濟(jì)？故朕于大臣官員，每多包容之處，不察察于細(xì)故也。人當(dāng)做秀才時，負(fù)芨徒步，及登仕版，從者數(shù)人，乘馬肩輿而行，豈得一一問其所從來哉！” 前引［54］蔣良騏書，卷22。轉(zhuǎn)引自王培生、賀樂民著：《中國古代懲貪》，西北大學(xué)出版社，1997年7月第1版，第215頁。他還在上諭中說：“所謂廉吏者，亦非一文不取之謂。若纖毫無所資給，則居常日用及家人胥役，何以為生？如州縣官止取一分火耗，此外不取，便稱好官。若一概糾摘，則屬吏不勝參矣?！?王慶云著：《石渠余紀(jì)》，卷3，《紀(jì)耗羨歸公》。轉(zhuǎn)引自前引［50］黃惠賢、陳鋒主編書，第546頁。他就沒有想到既然當(dāng)官的必須有必要的開支，為什么國家不能從制度上保證他們有足夠的合法收入，使他們不必從非法的途徑想辦法呢？雍正皇帝繼位后，決心改革積弊，他一方面嚴(yán)厲打擊腐敗，整頓吏治，另一方面也正視現(xiàn)實(shí)，解決了官吏俸祿過低和地方政府開支沒有保障的問題。具體的辦法就是“耗羨歸公”，將全國的耗羨統(tǒng)一規(guī)定為每兩加征五分，列入正常稅收，存留藩庫，官員按級別從中提取“養(yǎng)廉銀”。雍正宣稱：“與其州縣存火耗以養(yǎng)上司，何如上司提火耗以養(yǎng)州縣。” 《清世宗實(shí)錄》，卷22，雍正二年七月丁未。轉(zhuǎn)引自前引［50］黃惠賢、陳鋒主編書，第548頁。“養(yǎng)廉銀遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于正俸的標(biāo)準(zhǔn)，－，－，－，－，－。” 前引［50］黃惠賢、陳鋒主編書，第552頁。級別越高，養(yǎng)廉銀的倍數(shù)也越多，到州縣官中的同知，養(yǎng)廉銀仍高出正俸5－20倍。而一些佐雜官員，則養(yǎng)廉銀與正俸比例顯得較低。這樣一來，官員們完全可以過上體面的生活，也不必再為辦公費(fèi)無處開支而發(fā)愁了。這樣做實(shí)際上并沒有增加國庫的開支，百姓的負(fù)擔(dān)也沒有增加，相反不少地方都有所減輕。于是雍正期間，吏治有了明顯改善，腐敗雖不能說就此絕跡，但的確大大減少了。但是到了乾隆時期，對貪官污吏的懲處逐漸放松，吏治又趨于腐敗。清朝三代帝王的例子生動地說明了懲貪必須與養(yǎng)廉同時并舉，才能奏效，不能有所偏廢。在這些歷史上的舉措中，我們還可以看出實(shí)施高薪養(yǎng)廉制度是需要有一定的條件的，那就是：首先，機(jī)構(gòu)和官員要比較精簡。例如明朝機(jī)構(gòu)臃腫，冗員極多，所以即使在明知薪俸太低引得貪風(fēng)盛行，也不得不維持這種低薪。其次，國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力要發(fā)展到較強(qiáng)大。例如清朝康熙時，對于低薪帶來的腐敗當(dāng)時的政府并非沒有看到，事實(shí)上也已經(jīng)有監(jiān)察御史趙璟在康熙8年（公元1669年）時向皇帝發(fā)表了一通議論，并明確指出“臣以為俸祿不增，貪風(fēng)不息，下情不達(dá)，廉吏難支?！鼻耙?4］蔣良騏書，卷9，第151頁。轉(zhuǎn)引自前引［50］黃惠賢、陳鋒主編書，第545頁。要求增加俸祿，但因軍費(fèi)支出的刻不容緩和國家財政的困難，在此情勢下，加俸當(dāng)然是不可能實(shí)現(xiàn)的，所以趙璟的增加俸祿以養(yǎng)廉的要求，盡管是合理的，但得旨僅僅是“該部知道”。發(fā)展到雍正年間，通過“耗羨歸公”的方法，才增加了國家的財政收入和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，使養(yǎng)廉銀的經(jīng)費(fèi)有了著落，打開了反腐敗的新局面。而宋朝則不顧機(jī)構(gòu)膨脹、官吏隊(duì)伍的冗濫和國力的“積貧”，一味強(qiáng)行實(shí)施增俸養(yǎng)廉，結(jié)果“吏部以有限之官，待無窮之吏，戶部以有限之財，祿無用之人” 《東坡七集奏議集》，卷4，《論特奏名》。轉(zhuǎn)引自