【文章內(nèi)容簡介】 僚制本身的障礙、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并 16 不能反映公共的利益，也不符合有效來的資源配置。 內(nèi)部性問題。公共組織為了進(jìn)行起內(nèi)部的管理，需要發(fā) 展它們的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則，這些標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則即內(nèi)部性，即用來評估機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和機(jī)關(guān)人員的行為。正如外部性因素對市場經(jīng)濟(jì)的影響一樣，內(nèi)部性也同樣影響著政府。內(nèi)部性意味著私人的或組織的成本和利潤很可能支配公共決策者的計算。造成政府失靈的核心是其內(nèi)部性。內(nèi)部性具體表現(xiàn)為預(yù)算增長、大機(jī)構(gòu)規(guī)模、控制信息使用使之轉(zhuǎn)化為有價值的產(chǎn)品或權(quán)利。 政府組織的低效率。政府是唯一擁有合法暴力的機(jī)構(gòu)，是名副其實(shí)的自然壟斷者，壟斷同樣在政府部門造成了低效率。 另一種分配的不公正。由政府活動產(chǎn)生的分配不公平，通常不是集中在收入或財富上，而是 集中在權(quán)利或特權(quán)上。由于政府的公共政策本質(zhì)上涉及到價值和權(quán)利的分配問題，而這種再分配都給不公正和濫用職權(quán)提供了機(jī)會。 尋租。尋租是指在某種政府保護(hù)的制度環(huán)境中，個人尋求財富轉(zhuǎn)移的活動，或者追求非生產(chǎn)性利潤的活動。尋租行為的結(jié)果是導(dǎo)致社會資源的浪費(fèi)。 政策執(zhí)行的無效率。在實(shí)踐中，由于各種因素的存在導(dǎo)致公共政策不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而導(dǎo)致政府的無效率。 所有制殘缺。 “所有制殘缺 ”這個概念是由產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾欽與卡塞爾提出的，可以理解為是對那些用來確定 “完整的 ”所有制權(quán)利束中的一些私有權(quán)的刪除。國家干預(yù)是 造成產(chǎn)權(quán)殘缺的根源，管制導(dǎo)致所有權(quán)的殘缺，所有者的殘缺程度與管制的程度呈正比。 從以上方面來看，政府干預(yù)的制度和機(jī)制，正如市場機(jī)制一樣，在許多方面是笨拙的，政府干預(yù)本身也可能是不奏效的。認(rèn)識到這一點(diǎn)，對于政府治理是十分重要的。 第六節(jié) 矯正政府失靈和市場失靈的策略 （一） 市場的自由化、促進(jìn)化和活潑化 17 市場的自由化是指政府對已經(jīng)存在的市場管制予以解除，讓更多的參與者加入，使其充分競爭，讓市場的供需法則能夠充分運(yùn)用。 市場的促進(jìn)化是指原本的市場機(jī)制不存在或者失靈，即沒有價格機(jī)制能夠促進(jìn)有效的交易，政府提供價格 措施，使市場機(jī)制發(fā)揮作用。 市場的活潑化是指對財貨的重新分配。 （二） 誘導(dǎo)機(jī)制與政策 誘導(dǎo)機(jī)制主要包括以下手段： 1 供給面的賦稅手段 2 需求面的賦稅手段 3 供給面的補(bǔ)助手段 4 需求面的補(bǔ)助手段 （三） 政府管制 : 管制政策與機(jī)制是政府利用法規(guī)來規(guī)范人們的行為，以期符合政府的要求。 （四） 非市場的供給機(jī)制與政策 政府以非市場供給的方式主要包括兩種： 1 政府直接供給 2 政府間接供給 （五） 社會保險及社會救助機(jī)制與政策 第四章 公共部門戰(zhàn)略管理 第一節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理的性質(zhì) （一）戰(zhàn)略與戰(zhàn) 略管理。戰(zhàn)略一詞，最早起源于軍事領(lǐng)域，意指贏得戰(zhàn)爭勝利的目標(biāo)。在一般管理領(lǐng)域，戰(zhàn)略就是一個組織的總目標(biāo)，它涉及到一個時期內(nèi)帶動全局發(fā)展的方針、主要政策與任務(wù)。從某種程度上講，戰(zhàn)略是運(yùn)用和管理所有資源達(dá)成目標(biāo)的藝術(shù)。 對戰(zhàn)略管理，人們認(rèn)識的角度也不盡相同，有的學(xué)者從過程論的角度去界定戰(zhàn)略管理，有的則從戰(zhàn)略決策的角度界定戰(zhàn)略管理。一般而言，戰(zhàn)略管理可視為管理者有意識的政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達(dá)成目標(biāo)之行為。也 18 可以被界定為：制定、實(shí)施和評價使組織能夠達(dá)成目標(biāo)的、跨功能決策的藝術(shù)或科學(xué)。要注 意區(qū)別戰(zhàn)略管理與非戰(zhàn)略管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、功能管理的區(qū)別。 （二）戰(zhàn)略管理的基本特征。 戰(zhàn)略管理是未來導(dǎo)向的。戰(zhàn)略管理為組織未來的發(fā)展設(shè)立愿景、規(guī)劃藍(lán)圖。 戰(zhàn)略管理著重于較長遠(yuǎn)的、總體的謀略。 戰(zhàn)略管理是一個組織尋求成長和發(fā)展機(jī)會及識別威脅的過程。戰(zhàn)略管理的一個基本宗旨就是利用外部機(jī)會和化解或回避外部威脅。 戰(zhàn)略管理是直覺和理性分析的結(jié)合。 戰(zhàn)略管理是持續(xù)性與循環(huán)型的過程。 戰(zhàn)略管理是前瞻性思考和由外而內(nèi)的管理哲學(xué)。 （三）公共部門重視戰(zhàn)略管理的原因。戰(zhàn)略管理原本在私人部門的管理中受到重視，自 20 世 紀(jì) 80 年代以來，戰(zhàn)略管理的問題越來越受到公共部門的重視。之所以如此，乃是出于以下方面的原因： 更加復(fù)雜和不確定的環(huán)境。 公共部門角色的變化。自 20 世紀(jì) 80 年代以來， “大政府 ”的觀念受到越來越多的質(zhì)疑，相反， “小政府 ”則越來越得到認(rèn)同。政府角色發(fā)生了變化，既要成為領(lǐng)航者而非劃槳者，因此，戰(zhàn)略規(guī)劃的作用更加重要。 國際化和國際競爭力的挑戰(zhàn)。 公共利益的挑戰(zhàn)。公共利益要求政府致力要兼顧整體利益與局部利益、長期利益與短期利益。這就是說，改革管理者要有系統(tǒng)觀、整體觀、和長期觀。 第二節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理過程 戰(zhàn)略管理可以視為一種客觀、邏輯和系統(tǒng)的過程和步驟。它主要包括以下四個環(huán)節(jié)： 環(huán)境分析。環(huán)境包括一般環(huán)境和具體環(huán)境。前者是指社會的、一般的或宏觀層面的力量；后者指對公共組織的決策、管理發(fā)生直接影響的力量或因素，包括組織內(nèi)部的環(huán)境。環(huán)境分析的主要任務(wù)在于運(yùn)用系統(tǒng)思考去識別與組織相互作用的，以及影響組織的外部環(huán)境系統(tǒng)，進(jìn)行掌握公共部門內(nèi)部的優(yōu)勢與劣勢，了解外部的機(jī)會和威脅。 戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上研擬戰(zhàn)略的過程，也就是將戰(zhàn)略意圖 19 轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過程。 戰(zhàn)略實(shí)施。戰(zhàn)略實(shí)施是建立和發(fā)展行 動的能力和機(jī)制，將戰(zhàn)略構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)績效的過程。 戰(zhàn)略評估。戰(zhàn)略是監(jiān)控戰(zhàn)略實(shí)施，并對戰(zhàn)略實(shí)施的績效進(jìn)行系統(tǒng)性評估的過程，從戰(zhàn)略管理整體來看，它著重于建立一種反饋機(jī)制。戰(zhàn)略評估的結(jié)果可以作為調(diào)整、修正，甚至于終止戰(zhàn)略的合理依據(jù)。它主要涉及幾個方面的活動：檢查戰(zhàn)略基礎(chǔ)，以了解構(gòu)成現(xiàn)行戰(zhàn)略的機(jī)會與威脅、優(yōu)勢與弱點(diǎn)等是否發(fā)生變化，發(fā)生了何種變化，因何發(fā)生變化；衡量戰(zhàn)略績效；戰(zhàn)略的修正與調(diào)整。 戰(zhàn)略管理是一個過程，但這個過程并非形式主義的、呆板的特定安排或過于正式的。戰(zhàn)略管理的作用在于促進(jìn)公共部門不斷的變革和學(xué)習(xí) ，以適應(yīng)社會的發(fā)展。所以要使戰(zhàn)略管理過程盡可能地簡單和非程式化，要消除過于專業(yè)和神秘的計劃術(shù)語。 第三節(jié) 公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理 （一）戰(zhàn)略規(guī)劃的性質(zhì)。戰(zhàn)略規(guī)劃是組織在分析和解讀環(huán)境的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生組織戰(zhàn)略的過程。一般而言，戰(zhàn)略規(guī)劃所處理的議題和一般政策規(guī)劃的議題是存在差異的。戰(zhàn)略規(guī)劃的議題具有三個基本屬性：稀少性、重大性、指導(dǎo)性和長遠(yuǎn)性。戰(zhàn)略規(guī)劃的結(jié)果是形成組織的戰(zhàn)略計劃，一般來講，一個好的戰(zhàn)略計劃包括四個方面的內(nèi)容：戰(zhàn)略范圍、戰(zhàn)略部署、戰(zhàn)略應(yīng)該說明本身戰(zhàn)略范圍的機(jī)會與威脅、最佳協(xié)調(diào)作用。 （二）戰(zhàn)略 規(guī)劃的過程。戰(zhàn)略規(guī)劃的過程包括以下幾個步驟： 發(fā)展初步共識。目的在于區(qū)的主要決策者與戰(zhàn)略規(guī)劃行為的共識。 確認(rèn)組織的法規(guī)及使命。 進(jìn)行 SWOT 分析。 確認(rèn)組織所面臨的挑戰(zhàn)議題。 戰(zhàn)略選擇。 （三） SWOT 分析與戰(zhàn)略規(guī)劃。 SWOT 分析是目前戰(zhàn)略管理與規(guī)劃領(lǐng)域廣泛使用的分析工具。 SWOT 分析是通過了解自己組織的優(yōu)勢與弱勢，掌握外部機(jī)會，規(guī)避威脅，從而制定良好戰(zhàn)略的方法。 SWOT 分的主旨在于給出一個有關(guān)組織內(nèi)外環(huán)境、問題的集中圖畫，并激勵組織調(diào)動其優(yōu)勢，以便利用機(jī)會，規(guī)避風(fēng)險。進(jìn)行 SWOT 20 分析的過程有八 個步驟： 列出組織的關(guān)鍵外部機(jī)會。 列出組織的關(guān)鍵外部威脅。 列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部優(yōu)勢。 列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部弱點(diǎn)。 將組織內(nèi)部優(yōu)勢與外部機(jī)會相匹配，形成 SO 戰(zhàn)略。 將組織內(nèi)部弱點(diǎn)與外部機(jī)會相匹配，形成WO 戰(zhàn)略。 將組織內(nèi)部優(yōu)勢與外部威脅相匹配，形成 ST 戰(zhàn)略。 將組織內(nèi)部弱點(diǎn)與外部威脅相匹配，形成 WT 戰(zhàn)略。經(jīng)過 SWOT 分析，一個組織可以有不同的戰(zhàn)略匹配與選擇。 第四節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理的問題與改進(jìn) 戰(zhàn)略管理作為一種管理工具，受到許多政府部門、非盈利部門的重視，并得到廣泛應(yīng)用。從實(shí)務(wù)方面來看， 戰(zhàn)略管理在公共部門的應(yīng)用的確產(chǎn)生了許多正面的效益，同時也有一些負(fù)面的缺點(diǎn)。 （一）戰(zhàn)略管理在公共部門應(yīng)用的正面效果。許多學(xué)者對戰(zhàn)略管理在公共部門中的作用給予了充分的肯定。綜合而言，戰(zhàn)略管理對公共部門有下列正面的效果： 提供戰(zhàn)略發(fā)展的方向。 指導(dǎo)資源配置的優(yōu)先順序。通過戰(zhàn)略管理，可以將有限資源用于戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性的發(fā)展領(lǐng)域。 強(qiáng)化組織對環(huán)境的適應(yīng)能力。戰(zhàn)略管理十分重視對環(huán)境的感知、分析和判斷，十分重視對外部環(huán)境變遷的管理，這有助于強(qiáng)化組織的適應(yīng)能力。 設(shè)定了追求卓越的標(biāo)準(zhǔn)。 提供了控制和評估的基礎(chǔ)。 （二）公共部門戰(zhàn)略管理的問題以及限制。戰(zhàn)略管理在公共部門的應(yīng)用，的確存在著許多限制和困難。學(xué)者托夫特認(rèn)為主要包括： 政府任期的短期性和行動取向。公共管理戰(zhàn)略的許多方面都是立法者所確立的。 公共規(guī)則制定使得參與雖然可以改進(jìn)接受的程度，但容易沖淡戰(zhàn)略的焦點(diǎn)議題。 可靠性分析通常是費(fèi)力又費(fèi)錢。 創(chuàng)造性、非正式性和彈性在公共組織文化中還不成熟。 由于預(yù)算約束和短期觀念，改革戰(zhàn)略規(guī)劃者的行為通常很難證明是合理的。 與私部門相比，改革戰(zhàn)略通常是通過組織設(shè)計、預(yù)算和財務(wù)控制、人事制度和政策來實(shí)現(xiàn)的。 對于 公共部門而言，以下幾個方面對于實(shí)施成功的戰(zhàn)略管理是十分重要的： 公共 21 管理者必須樹立長期觀。 公共部門必須打破職責(zé)的限制，發(fā)展一種全局觀，強(qiáng)調(diào)整合的管理途徑。 重視更高層次問題。 追求滿意，在戰(zhàn)略管理中，滿意比最佳更為重要。 殊途同歸。通過不同的方法或途徑達(dá)到類似的結(jié)果是可能的。得到成功的結(jié)果遠(yuǎn)比規(guī)定得到這一結(jié)果的方法更為重要。 第五章 公共政策的設(shè)計、執(zhí)行與評估 第一節(jié) 公共政策的性質(zhì) （一）公共政策的性質(zhì)。何謂公共政策，其定義汗牛充棟，不勝枚舉。有的學(xué)者從廣義的角度去界定公共政策，認(rèn)為公共政 策是政府所選擇去做或不做的任何事情；也有從狹義的角度認(rèn)為公共政策是執(zhí)行公共計劃以實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)的政策決定。本書認(rèn)為，公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局，為解決某項公共問題或滿足某項公眾需要，所選擇的行動方案或不行動。公共政策的特質(zhì)包括： 公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局所進(jìn)行的活動。 公共政策的選擇行動是一種有意識的行動。 公共政策是問題導(dǎo)向的。公共政策包括了公共權(quán)威當(dāng)局的作為或不作為的行動。 （二）公共政策的類型?，F(xiàn)代社會，隨著社會問題的復(fù)雜性和公民需求的不斷改變和多樣性，公共政策也日趨復(fù)雜和多樣化。為了幫助政策制定者 理解不同政策的性質(zhì)和特色，提高政策制定的質(zhì)量，對公共政策的分類就是必要的。一般而言，可以將公共政策分為以下四類： 管制性政策。這種政策類型是指政府設(shè)定一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，以指導(dǎo)政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體從事某種活動和處理不同利益的政策。 自我管制的政策。這是指政府并未設(shè)定嚴(yán)格的、一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，而僅僅設(shè)定原則性的游戲規(guī)則，由各政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體自行決定采取何種行動，而政府不加干預(yù)的政策類型。 分配性政策。將政策將利益、服務(wù)和成本、義務(wù)分配給不同的政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體享受和承擔(dān)的政策。 22 重分 配政策。指政府將其某一標(biāo)的團(tuán)體的利益或義務(wù)，轉(zhuǎn)移給另一標(biāo)的團(tuán)體享受或承擔(dān)的政策。 第二節(jié) 公共政策問題的建構(gòu) 公共政策的特質(zhì)之一是問題取向，也就是說公共政策密切關(guān)注解決和改善社會問題。從某種意義上說，政策分析可以稱之為問題分析之學(xué)。分析者一旦找到了問題的癥結(jié)，政策方案就很容易浮現(xiàn)，而政策分析過程中最致命的錯誤就是解決了一個錯誤的問題。 （一）政策問題的性質(zhì)。何謂政策問題，對此人民一直存在著爭論。簡單而言，本書認(rèn)為，所謂政策問題，就是經(jīng)由政策制定者（或分析者）認(rèn)定，進(jìn)入政府議程而欲加以解決的公共問題。對于政策 問題的性質(zhì)，傳統(tǒng)的政策分析者通常將公共問題視為封閉問題或第一類問題，或稱之為 “溫順的問題 ”。也即是說，傳統(tǒng)上對政策問題性質(zhì)的認(rèn)定，基本上是將政策問題視為結(jié)構(gòu)良好的政策問題。這類問題所涉及的決策制定者較少，解決問題的方案有限；政策目標(biāo)的價值和偏好可以排列；每一種政策的后果可以預(yù)知。實(shí)際上，當(dāng)代政府所遇到的政策問題，其性質(zhì)是復(fù)雜的。鄧恩認(rèn)為當(dāng)代政策有如下性質(zhì)：互賴性、主觀性、人為性和動態(tài)性等。許多學(xué)者認(rèn)為當(dāng)?shù)卣呤且环N開放性問題、復(fù)雜的問題或者是一種 “劣性的問題 ”。這反映了當(dāng)?shù)卣邌栴}的復(fù)雜性。 （二）政策問題 建構(gòu)的方法。今天政府所面臨的多屬于結(jié)構(gòu)不良的政策問題。解決此類問題決不能采用傳統(tǒng)的分析方法，而必須采用革新性的問題建構(gòu)方法。這種分析方法的特質(zhì)是：在認(rèn)定政策問題時，必須以積極的態(tài)度去迎接，以具有創(chuàng)意的判斷力和洞察力體會問題，以掌握問題的本質(zhì)。問題建構(gòu)的程序如下： 以 “問題感知 ”體悟 “問題情境 ”。 以 “問題搜索 ”認(rèn)定 “后設(shè)問題 ”。 以 “問題界定 ”發(fā)現(xiàn) “實(shí)質(zhì)問題 ”。 以 “問題陳述 ”建立 “形勢問題 ”。問題建構(gòu)的程序中，不同的階段必然會使用不同的分析方法和理論基礎(chǔ)。 23 （三）政策問題診斷的誤差。公共政策學(xué)者史 塔林曾指出問題診斷是可能遭遇的誤差的九個來源： 組織結(jié)構(gòu)。 意識形態(tài)。 無知。 信息太多。 噪音干擾。時間落差。 逃避問題。 隱蔽問題。 虛假問題等。 第三節(jié) 政策規(guī)劃與設(shè)計 （一）政策規(guī)劃與設(shè)計的特性。政策規(guī)劃與設(shè)計是政府為了解決公共問題，采取科學(xué)方法，廣泛收集各種信息，設(shè)定一套行動選擇方案的動態(tài)過程。依據(jù)政策專家羅伯特 梅葉的看法，政策規(guī)劃主要有以下五