【正文】 皆與管理者有關(guān)。 決策方面的角色。管理者在其組織內(nèi)部的信息傳遞中處于中心的地位，事實(shí)上是組織的 “中樞神經(jīng) ”，他既是獲取外部信息的焦點(diǎn)，也是傳遞信息的來源。著重于人際關(guān)系的建立與維系，具體包括三種 角色：掛名首腦、領(lǐng)導(dǎo)者和聯(lián)絡(luò)者。這些工作和作用可歸納為三個(gè)方面：人際關(guān)系方面的工作、信息情報(bào)方面的工作和決策方面的工作。 7 哈佛大學(xué)教授、管理學(xué)大師明茨伯格對(duì)管理中的角色和作用進(jìn)行了多方面的研究和論述。 工作活動(dòng)學(xué)派。 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派。 領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派。 領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派。 決策理論學(xué)派。 企業(yè)家學(xué)派。 偉人學(xué)派。 古典學(xué)派。著名的管理學(xué)大師亨利 面對(duì) 21 世紀(jì)，我們的確面臨著道德秩序重建的挑戰(zhàn)。 1重建公共管理的道德秩序。社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)都認(rèn)識(shí)到，人類面臨的主要問題也是全球的、復(fù)雜的和非線性的。問題在于政府能否有能力激發(fā)、培養(yǎng)這種責(zé)任感；政府是否能夠給社會(huì)提供這樣的機(jī)會(huì)；政府是否改變自 己傳統(tǒng)的優(yōu)越感、自我中心感。 關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制的問題。 關(guān)于重振政府的治理能力問題。 關(guān)于如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)問題。 關(guān)于如何平衡目前及最近未來與較長(zhǎng)遠(yuǎn)未來的需要。 關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問題。一個(gè)有效的政府和一個(gè)較為完備的市場(chǎng)機(jī)制是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個(gè)機(jī)輪。公共管理的一個(gè)重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，這就是說他要致力于發(fā)展、弘揚(yáng)民主治理過程的合法性。 關(guān)于如何在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會(huì)的基本價(jià)值問題。凡是人類存在的地方，人們莫不試圖建立良好的秩序。 具體來說，這些挑戰(zhàn)包括： 關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定問題。一句話，公共管理面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。 第五節(jié) 公共管理：現(xiàn)時(shí)代的挑戰(zhàn) 政府仍然是我們這個(gè)時(shí)代的核心治理者或管理 者。新公共管理代表著人民持續(xù)不斷地改革政府，實(shí)現(xiàn)理想政 5 府治理的一個(gè)努力方向。 法漢姆及霍頓綜合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：采用理性途徑的方式處理問題；重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)；改變組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)官僚體制更為扁平化；改變現(xiàn)行的政策，轉(zhuǎn)換成為 “新公共服務(wù)模式 ”；運(yùn)用人力資源管理技術(shù)；試圖建立一種彈性、 回應(yīng)性及學(xué)習(xí)的公共組織；以契約關(guān)系來取代傳統(tǒng)的信托關(guān)系。這種 變化，并不僅僅是一種改革或管理形態(tài)的變化，而是政府角色與市民關(guān)系產(chǎn)生了本質(zhì)的變化。 第四節(jié) 新公共管理 自 20 世紀(jì) 80 年代以來，西方各國(guó)為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政府的信任赤字、績(jī)效赤字，均開始了大規(guī)模的政府改革。 公共管理與私部門管理的確存在種差別，但也不能過分?jǐn)U大二者之間的差異。 多元理性與經(jīng)濟(jì)理性。而對(duì)于私領(lǐng)域的管理而言，法無禁止即自由。 法的支配與意思自治。公 4 共管理只有有限的管理自主權(quán)但卻有著復(fù)雜的政治界面，而私部門管理則由相對(duì)充分的管理自主權(quán)。公共管理以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，具有公權(quán)力，私組織則沒有。從規(guī)范的角度來看，強(qiáng)調(diào)公私管理之間的區(qū)別及聯(lián)系，對(duì)于理解公共管理的特質(zhì)是十分有益的。 第三節(jié) 公共管理的特質(zhì)以及與私部門管理的區(qū)別 公共管理有何性質(zhì)，或者說到底在哪些方面區(qū)別于私部門的 管理，這是一個(gè)一直爭(zhēng)論不休的問題。 公共管理關(guān)注政府改革和政府再造。 公共管理不完全等于 “政府管理 ”，而意味著一種新治理。 公共管理是將私部門的管理手段運(yùn)用于公部門。 （三）公共 管理學(xué)的特質(zhì) 目前，在公共管理的研究上的確存在著許多不同的見解。在這種背景下，一批學(xué)者又發(fā)展出了不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。 在現(xiàn)實(shí)背景方面。行政學(xué)主要經(jīng)歷了政治與行政的二分法范式、行政原則 3 階段、公共行政即政治學(xué)階段、公共行政即管理學(xué)等四個(gè)階段。具體來說，導(dǎo)致公共管理學(xué)產(chǎn)生的主要原因，既有學(xué)科發(fā)展方面的因素，也有現(xiàn)實(shí)的背景。 第二節(jié) 公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑 （一）公共 管理學(xué)的發(fā)展 公共管理學(xué)這一名詞首次出現(xiàn)在 20 世紀(jì) 30 年代，當(dāng)時(shí)行政學(xué)者古利克主張將管理主義與公共性目標(biāo)相結(jié)合。 公共管理以公共的福祉和公共利益為目標(biāo)。 公共管理強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效的重要性。 公共管理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會(huì)的互動(dòng)以及在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問題中的責(zé)任。據(jù)此，本書認(rèn)為，公共管理的性質(zhì)在于： 公共管理承認(rèn)政府部門治理的合法性。 本書認(rèn)為，公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共行政的焦點(diǎn)在于過程、程序以及順序，而公共管理包括得更多。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé) 任。休斯則認(rèn)為與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化。 波茨曼與史陶斯曼則認(rèn)為公公共管理就是對(duì)政治權(quán)威的管理。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。這些不同包括傾向于將管理視為類同管理等六個(gè)方面。 卡爾森和歐爾姆認(rèn)為公共管理是對(duì)行政的一般方面科際整合的研究 …… 他將人力、財(cái)力、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計(jì)劃、組織、控制職能相融合。 皮瑞和克萊姆認(rèn)為公共管理一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范性取向以及一般管 理制工具取向的結(jié)合體。但何謂公共管理，可以說是眾說紛壇，不能定于一案。 1 第一章 公共管理導(dǎo)論 c 第一節(jié) 公共管理的意義 公共管理學(xué)作為一門理論和科學(xué)研究領(lǐng)域，嚴(yán)格來說，發(fā)展于 20 世紀(jì) 70 年代以后。隨著信息社會(huì)的逐漸發(fā)展，傳統(tǒng)的行政學(xué)模式越來越不能適應(yīng)實(shí)踐的需要，伴隨著政府再造運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，公共管理也迅速風(fēng)行全球。雖然人們很難給公共管理下一個(gè)明確的定義，對(duì)因其定義有助于我們理解公共管理的性質(zhì)與范圍，所以本節(jié)將以時(shí)間為線索來檢視不同時(shí)期人們對(duì)公共管理的理解。公共管理的重點(diǎn)是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理這是為職業(yè)的實(shí)踐者，而非政客或政治家?？柹蜌W爾姆還對(duì)公共管理與公共行政的不同進(jìn)行了說明。 奧托、海蒂和沙夫里茨認(rèn)為公共管理是公共行政或公共事務(wù)的一部分，是綜合了公共行政的方案設(shè)計(jì)與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預(yù)算將公共管理進(jìn)行資源分配、財(cái)務(wù) 管理、人力資源管理的各種方法與藝術(shù)。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識(shí)和技巧。在他們看來，公共管理含有戰(zhàn)略意義，并且更有彈性。公共行 2 政的焦點(diǎn)在于過程、程序以及順序，而公共管理包括得更多。 休斯的觀點(diǎn) 與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一部分，其重點(diǎn)在于將公共行政視為一門 職業(yè)，而將公共管理者視為這一職業(yè)的實(shí)踐者。 公共管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)的治理的主要責(zé)任。 公共管理強(qiáng)調(diào)多元價(jià)值。 公共管理既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法。 公共管理將公共行政視為一種職業(yè)，而將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。在英國(guó)， 1968 年的富爾頓報(bào)告也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。 在學(xué)科發(fā)展方面。但就是公共行政即管理學(xué)這種范式也有其缺點(diǎn)，它忽視了公共管理所處的政治環(huán)境和公私管理之差異，導(dǎo)致了由管理而無行政的窘境。主要有政 府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色以及社會(huì)對(duì)政府的不滿；經(jīng)濟(jì)因素和財(cái)政壓力；社會(huì)問題與政府不可治理性的增加；新右派學(xué)說與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響等原因。 （二）公共管理的研究途徑 依公共管理學(xué)者波茲曼的觀點(diǎn)，盡管研究途徑及理念有各種差異，但就概念的演進(jìn)而言，大致可以分為兩種研究途徑，即公共政策的途徑（ Public Policy Approach，簡(jiǎn)稱 P 途徑）以及企業(yè)管理途徑（ Business Approach，簡(jiǎn)稱 B途徑）。依筆者，公共管理學(xué)有如下特質(zhì)： 公共管理是以整合性的概念。 公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為焦點(diǎn)。 公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任。 公共管理是以科際整合的研究領(lǐng)域。有人認(rèn)為公共管理與企業(yè)管理不存在本質(zhì)差別，有人則認(rèn)為這二者是有著巨大的差異的。 具體來講，二者的差異可以從如下幾個(gè)圍度來認(rèn)識(shí)： 政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威。 多元制衡與自主性。 公共利益與私人利益。對(duì)于政府而言，凡是法律未允許的 便是非法的。 政府與市場(chǎng)。政府理性往往是多元的，而私部門的管理大多為工具的經(jīng)濟(jì)理性。公共管理和私管理的學(xué)者和實(shí)踐者，都應(yīng)該以開放的心靈，以學(xué)習(xí)的姿態(tài)，相互學(xué)習(xí)和借鑒，以達(dá)到共生共榮、共同發(fā)展的目的。其共同的特征是引進(jìn)公共管理的理念、技術(shù)及模型。那么新公共管理到底是什么呢？ 著名的公共管理專家胡德曾歸納了新公共管理的七個(gè)特點(diǎn)：即時(shí)的專業(yè)管理；目標(biāo)明確與績(jī)效衡量；強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制；轉(zhuǎn)向部門分權(quán)；強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營(yíng)部門的管理風(fēng)格、方法和實(shí)踐；強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。 從總體上來看，新公共管理以自利人為假設(shè)，即與公共選擇、代理人理論及交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點(diǎn)而發(fā)展起來的，其核心觀點(diǎn)是：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)先性、強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)能、強(qiáng)調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學(xué)及技術(shù)、強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格。但它是否意味著政府治理的一個(gè)新典范時(shí)代的到來，現(xiàn)在下結(jié)論還為時(shí)尚早。但是，環(huán)顧四周，政府治理的環(huán)境將變得更為動(dòng)蕩、更為不平衡、更為復(fù)雜、更為變化多端。認(rèn)識(shí)這些挑戰(zhàn)，有助于我們理解政府作為治理者的責(zé)任和使命。安全與秩序是人類社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本問題。作為公共管理者，如何防止政府的崩潰，建立和發(fā)展憲政秩序并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)良好的政府治理至為關(guān)鍵。政府治理絕非是一個(gè) 工具 ——理性價(jià)值的追求問題。 關(guān)于平衡政府與市場(chǎng)的作用，以促進(jìn)政府治理的有效性問題。在公共領(lǐng)域，現(xiàn)階段又過于崇尚市場(chǎng)機(jī)制取向，但市場(chǎng)也不是萬能的，它必須與政府有機(jī)結(jié)合起來。對(duì)于政府治理而言，全球化是機(jī)會(huì)，也是挑戰(zhàn)。面對(duì)著人類日益增長(zhǎng)的期望革命，如何平衡 眼前發(fā)展與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，是當(dāng)代政府治理所面臨的挑戰(zhàn)。 如何應(yīng)付越來越多的官僚腐敗，重振公民對(duì)政府的信任問題。如果政府要進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的繁榮，就必須提供自己的能力，依據(jù)世界銀行的觀點(diǎn)，政府的能力是指政府以最小的社會(huì) 6 價(jià)格采用集體行動(dòng)的能力。 如何構(gòu)建國(guó)家與社會(huì)的共同治理模式問題。 1公共管理如何應(yīng)付復(fù)雜、不確定與變革的問題。管理的復(fù)雜性，需要我們改變傳統(tǒng)的機(jī)械的管理思維方式，發(fā)展一種有機(jī)的、整體的、生態(tài)的管理方式。社會(huì)學(xué)家涂爾干曾言：假如沒有目標(biāo)的話，即使我們大步邁向前去，亦將無所寸進(jìn)。 第二章 公共管理者的角色與知能 第一節(jié) 作為一般管理者的角色 管理理論者和實(shí)踐者長(zhǎng)期以來一直都在探討和 界定管理者做什么以及怎么做。明茨伯格曾經(jīng)總結(jié)了八種研究管理者職能和角色的途徑。他們將管理者的角色用一套綜合的職能予以描述。他們?cè)噲D通過對(duì)歷史上以及現(xiàn)實(shí)中杰出人物的家庭、教育、事業(yè)和個(gè)性等加以描述，將他們作為楷模和典型。他們更多地將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者以及機(jī)會(huì)的發(fā)現(xiàn)者。將管理者視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者。將領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)以及管理風(fēng)格視為導(dǎo)致有效績(jī)效的因素。通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察和研究，研究成 功領(lǐng)導(dǎo)的行為及技能。他們關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和影響，以及如何最大化地行使他們的權(quán)力。運(yùn)用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ)，對(duì)管理的工作活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)分析，然后確認(rèn)管理者的活動(dòng)。他通過大量的、長(zhǎng)期的觀察和研究，得出結(jié)論：一個(gè)管理者同時(shí)起著不同的作用。 人際關(guān)系方面的角色。 信息方面的角色。信息角色包括下列三項(xiàng)：監(jiān)聽者、傳播者和發(fā)言人。管理工作中最重要的部分也許就是擔(dān)任決策角色。包括以下四個(gè)角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者和談判者。 在 20 世紀(jì) 80 年代以及 90 年代，以奎恩為代表的一群學(xué)者，對(duì)管理行為進(jìn)行了廣泛的實(shí)證研究，他們發(fā)展出竟值框架，并以界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。 通過以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，管理者的工作是大量的；管理工作具有多樣性和瑣碎性；管理者處于組織的焦點(diǎn)地位；管理者是權(quán)力和責(zé)任的混合體。但正如在第一章所闡述的那些公共管理與一般管理的區(qū)別一樣，公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔(dān)與一般管理著不同的角色。在這許多論述中，又以魏姆斯里在 “黑堡宣言 ”中對(duì)公共管理者在民主社會(huì)治理中的角色的闡述最具有典范性。公共管理者在任職時(shí)就已宣誓要護(hù)憲和行憲，這是公共管理者的天職。公共管理者受人民的委托，在治理過程中扮演正當(dāng)與重要的角色，不能屈服于強(qiáng)烈短視的壓力，應(yīng)考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的全民利益。公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時(shí)尚的多數(shù)或有權(quán)的少數(shù)。公共管理者必須對(duì)外在環(huán)境有回應(yīng)或反應(yīng)，也就是要以維護(hù)公共利益及憲政運(yùn)作為職業(yè)。公共管理者應(yīng)該為自己的所作所為提出合理的說明并盡量將人民納入自己的治理過程，以增加民選領(lǐng) 導(dǎo)、民意代表、所有在治理過程中的參與者。 第三節(jié) 公共管理者的技能 公共管理者為扮演好其角色，必須具備一些基本的管理技能。管理技能不同于業(yè)務(wù)能力，一般而言，一個(gè)優(yōu)秀的管理者多半具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，但具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力的人未必就是一個(gè)好的管理者。技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法。 9 人際關(guān)系能力。一個(gè)管理者只有擁有人際關(guān)系能力才能將人員整合到各種協(xié)作型的活動(dòng)之中。所謂