【文章內(nèi)容簡介】 行各種職能，一般不存在專門的參謀機構。個別的參謀人員只不過是行政首長的助手，是個人權力的延伸。這一結構類型的特點是以行政首長為中心，統(tǒng)一指揮，逐級控制。其優(yōu)點在于權限責任明確 。政令統(tǒng)一、行動及時、行動有序。其缺點是缺乏專業(yè)化分工，行政首長日理萬機，往往顧此失彼。而且一旦行政首長發(fā)生突然變故，就會造成政事荒廢。 二是職能式。 隨著公共行政的發(fā)展，政務日漸繁雜，僅有直線式的行政組織結構已無法適應管理的需要了。新的組織結構類型產(chǎn)生出來，這就是職能式結構。這種結構類型的特點式，在行政主管的領導下，按專業(yè)分工設置若干職能部門，各個職能部門在其管轄的范圍內(nèi)有向其下級下達行政命令，下級行政部門既要聽從直接的上級領導的指示，又要服從行政主管的指揮。同直線式的組織結構相比較，職能式組織結構有其優(yōu)點 ：實行了專業(yè)化的行政分工；減輕了行政主管的負擔，使其有更多的時間和精力從事行政決策；能適應日趨復雜的行政管理的需要。但職能式的行政組織結構也有不足的地方：容易形成多頭領導，容易造成政出多門的混亂局面：容易妨礙統(tǒng)一的行政指揮。 三是直線職能式。 這種組織結構的特點式，以直線式結構為主，在各級行政首長領導下設立相應的職能部門，形成行政首長的統(tǒng)一指揮與專業(yè)行政部門的管理的有機結合。這種行政組織結構類型既保留了直線式結構所具有的行政權力行使的統(tǒng)一性的優(yōu)點，同時又吸收了職能式結構形式管理專業(yè)化的優(yōu)點。因此，直線式的行政 組織結構被很多國家的行政管理部門所采用。但是，這種結構類型也并非十全十美。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，社會分工更為復雜多樣，在直線式下進行過細的職能分工，有時會造成管理上的矛盾，甚至出現(xiàn)行政管理的真空。 四是矩陣式。 前面所講的集中行政組織結構類型大多是以縱向分布為主，矩陣式結構則是將縱向與橫向結合起來，形成縱、橫兩套管理系統(tǒng)。在行政組織的矩陣中，一套是職能系列，另一套是項目。在行政管理中，矩陣式結構常常運用來對某項突擊性的事務進行快速、及時的行政管理。在管理矩陣中，縱向的結構則可以將并列的職能部門結合起來。這樣既有 利于集中領導，又有利于各專業(yè)相互配合，取長補短。但這種組織機構也同樣有其缺點：容易出現(xiàn)行政層級與上級之間的矛盾或推諉，使下級無所適從，從而降低行政效率。 （二）公共組織的類型與作用 公共組織的類型主要有，政府和非營利性組織兩種。 現(xiàn)代國家的政府主要有三種形式： ①總統(tǒng)制政府。 總統(tǒng)由選舉產(chǎn)生，既是國家元首又是政府首腦。除了某些重要的任命須征得議會的同意外，政府成員由總統(tǒng)任免，向總統(tǒng)負責，議會和總統(tǒng)均由民選產(chǎn)生，總統(tǒng)無權解散議會，議會也無權通過不信任案將總統(tǒng)解職，但在總統(tǒng)有違憲行為時，議會可以對總統(tǒng)提出彈 劾案，并交最高法院審理。美國是最早也是最典型的總統(tǒng)制國家。 ②內(nèi)閣制政府。 議會是國家權力的中心，它由選民選舉產(chǎn)生，享有立法權、組織和監(jiān)督政府內(nèi)閣的權力，總統(tǒng)在禮儀上代表國家，其權力僅限于任命政府總理，是國家的虛位元首。內(nèi)閣掌握一切行政大權，是各種內(nèi)政、外交政策的制定者，并向議會負責。目前實行內(nèi)閣制的主要有英國，日本等。 ③委員會制政府。 它的最主要的特征是最高國家行政機關為委員會，委員會由議會選舉產(chǎn)生，向議會負責，議會不能對委員會提出不信任案，委員會也無權解散議會。政府的行政權力由委員會集體行使，委員會的 組成成員地位平等，其法律權限無大小之分。每個委員主持某一個部的工作，遇到重大的問題，則由委員會集體討論決定。這種體制的政府，以瑞士為代表。 非營利性組織 在大陸法系中，將私法人分為社團法人和財團法人兩類，其中非營利性社團法人和財團法人也就是我們所講的非政府組織。而在英美法系沒有公法人與私法人的劃分，非政府組織可以是非營利公司，也可以是協(xié)會，還可能是公益信托（ Trust）。相比較而言，我國對非政府組織的分類和界定非常不統(tǒng)一，缺乏明確一致的標準，因而存在諸多爭議，一般認為，我國非政府組織可分為以下幾類： 第 一類，社會團體。是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。社會團體包括： 1）學術性社團：各類學會、研究會等； 2）專業(yè)性社團：各類從事專業(yè)業(yè)務的促進會等； 3）聯(lián)合性社團：各類聯(lián)合會、聯(lián)誼會（同學會、校友會）等； 4）其他群眾團體：工會、共青團等。 第二類，行業(yè)組織。包括行業(yè)協(xié)會、專業(yè)協(xié)會、商會等。行業(yè)協(xié)會是由同一行業(yè)生產(chǎn)或經(jīng)營的企業(yè)組成的團體。專業(yè)協(xié)會或稱職業(yè)協(xié)會，是從事同一職業(yè)的人員組成的團體，目前有律師協(xié)會、醫(yī)師協(xié)會、會計師協(xié)會和足球協(xié)會等等。商會則沒有具體的行業(yè)或職業(yè) 劃分，一般以地域為范圍，包括不同規(guī)模、不同行業(yè)的企業(yè)代表或是企業(yè)家行業(yè)組織。 第三類，民辦非企業(yè)單位。指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的、從事非營利性社會服務活動的社會組織。 公共組織的作用 ① 公共組織是公共管理的主體 公共組織是對社會公共事務進行管理活動的主體，是公共管理活動的物質(zhì)力量源泉，一切公共管理活動和職能的發(fā)揮都是由公共組織來進行的。各級各類的公共組織通過具體承擔和完成各自的組織目標來體現(xiàn)國家公共管理的職能，實現(xiàn)國家協(xié)調(diào)、管理各項社會事務的任務。沒有公共組織 這一類活動的主體，公共管理活動就失去了具體的承擔者、施行者。 ② 公共組織是公共管理活動的基本支點 在公共管理活動中，公共組織是公共管理人員的載體，沒有公共組織就沒有管理人員，更談不上管理人員作用的發(fā)揮，談不上公共管理活動的開展。同時，組織的縱橫結構、機構設置、權責分配是否科學，組織制度是否健全，又是管理人員能否發(fā)揮作用的關鍵?？茖W有效的公共組織能充分發(fā)揮每個工作人員的主動性、積極性，能使他們發(fā)揮所長，更有效的開展工作。 ③ 公共組織匯集和放大了管理人員的力量。 公共組織把成千上萬孤立的人聚合到了一起，把各個具 體的個人聯(lián)系起來，通過合作與團結，將孤立的個體結合成一個能動的團體，使全體工作人員朝著一個目標，同心協(xié)力，發(fā)揮出在單個人的條件下所無法發(fā)揮的巨大力量。只有借助組織分工的特性，使每個工作人員各負其責、各司其職，才能充分發(fā)揮各自的長處和優(yōu)點，避免其不足之處和缺點，有效的發(fā)揮專長，提高人的活動效能。也只有通過組織的協(xié)調(diào)配合，才能使各單位，各個職位的具體工作人員相互協(xié)作與配合。造成一種新的組織合力，使組織的集體力量大于各個個體力量的簡單相加。 （三）領導者的影響力和領導者的素質(zhì) （可以不講） 領導者的影響力及其來 源 領導者的影響力是指領導者在人際交往、群體與組織行為中，影響和改變他人的能力。領導者的影響力可以分為兩種 ①權力性影響力。 這是由社會賦予個人的職務、地位、權力與資歷等所構成的，其特點使對部屬的影響帶有強迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動、服從。一般認為，領導者的這種影響力來源于 組織 權力。 ②非權力性影響力。 它與法定的權力無關，是由領導者自身的因素所產(chǎn)生的，并非使外界所賦予的。其特點是自然形成，比權力影響力具有更大的影響，起著權力影響力所起不到的作用。非權力性影響力 ，實際上是領導行為在被領導者心中所產(chǎn)生的內(nèi)在引力 （或說是個人魅力） ，其基礎是領導者與被領導者的價值觀、理性判斷、心理情緒上的共鳴。一般認為，領導者的這種影響力來源于個人權力。 領導者的素質(zhì) 領導者的素質(zhì)主要包括思想政治、道德、知識、心理、能力、體質(zhì)等方面的內(nèi)容。 ① 思想作風。 第一，堅持實事求是的思想路線。在領導工作中，堅持實事求是的思想作風，就是認真并調(diào)查研究，掌握基層一線的情況，并經(jīng)過科學的分析估量，再制定正確政策。 第二，密切聯(lián)系群眾的作風。中國共產(chǎn)黨在多年的革命和建設過程中，各級領導都把聯(lián)系群眾 當作一種力量的源泉，并同人民群眾已形成了魚水相依、血肉相連的關系。因此，各級領導在制定方針和政策時，就必須認真傾聽群眾的意見，一切從群眾的利益出發(fā)，一切要與群眾商量。只有相信群眾，依靠群眾，才能做好領導工作。 第三，批評與自我批評。 這是我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。在當前，我們正面臨著端正黨風和社會風氣的艱巨任務，我們更需要批評和自我批評這個武器。開展批評和自我批評，就是實事求是的行為體現(xiàn)。各級領導對來自各方面的批評，不論其態(tài)度好壞，方式是否得當 ，只要他們是善意的，都要持歡迎的態(tài)度，做到有則改之，無則加勉。 ② 道德品質(zhì)。 公共組織的領導是負有行使公共權力、維護公共利益、履行公共責任的使命的人民公仆、勤務員，追求的是社會的公平和正義，因此，領導者自身就應以“為政以德”作為原則標準。 ③ 知識素養(yǎng) 合理的知識結構，是領導者必備的基本條件。領導者的決策能力、指揮能力和組織能力的高低，在一定程度上都與知識水平和文化素養(yǎng)的高低有著密切的聯(lián)系。經(jīng)營管理現(xiàn)代企業(yè)和事業(yè)的領導，都必須具有較高的社會文化知識，科學專業(yè)知識和管理科學知識，才能在不確定的環(huán)境中以 遠見 的理念建設富有中國特色的社會主義現(xiàn)代化。 （四）領導者與管理者的區(qū)別及管理者的主要 類型與職責 1 領導者和管理者的區(qū)別以及領導者的領導方式 ① 領導者和管理者的區(qū)別 第一，管理者是被任命的，領導者則有可能是被任命的，也有可能是從一個群體中自然產(chǎn)生出來的。 第二，管理者都有合法的權力進行獎勵和處罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權力。而領導者可以不運用正式權力來影響他人的活動。 第三，在理想的情況下，所有的管理者都應該是領導者，所有的領導者都應該處于管理者的位置。但事實上，并非所有的管理者都能夠成為優(yōu)秀的領導者，并非所有的領導者都處于管理崗位上。 ② 領導者的領導方式 領導方式的理論 很多，這里主要介紹三極端理論。 三極端理論是美國管理學家懷特（ Ralph K White）和李皮特（ Ronald Lippett）為代表的一批研究者提出來的，即把領導方式分為三種：權威式（ Authoritarian）、民主式（ Democratic）和放任式（ Laissez－ faine） ⑴ 權威式領導。所有政策均由領導者決定；所有工作的進行步驟和技術采用，均由領導者發(fā)號施令；工作分配及組合，多由領導者單獨決定，領導者較少接觸下屬，如有獎懲往往對人不對事。 ⑵ 民主式領導。主要決策由組織成員集體討論決定，領導 者采取鼓勵與協(xié)助態(tài)度；分配工作時，盡量照顧到組織每個成員的能力、興趣和愛好，領導者主要運用個人權力，而很少使用職位權力；領導者與下級之間的心理距離極??；在所設計的完成工作的途徑和范圍內(nèi)，下屬對于工作進行的步驟和所采取的技術的選擇有相當大的自由，有較多的選擇性和靈活性。 ⑶ 放任式領導。組織成員或全體有完全的決策權，領導者放任自流，只負責給組織成員提供工作所需要的資料條件或咨詢，而盡量不參與，一般情況下不主動干涉，只偶爾發(fā)表一下意見。在這種領導下，工作幾乎全部依靠組織成員個人自行負責。 2 管理者的主要類型和 職責 一般來說，公共組織中的管理者可以劃分為決策人員、執(zhí)行人員、監(jiān)督人員與參謀人員等不同角色。 決策人員，是公共組織中參與制定組織目標、總體規(guī)劃、發(fā)展計劃與重大項目決定的個人和集體。 執(zhí)行，是決策進入實施階段的整個管理活動。所有參加執(zhí)行活動的人員都是公共組織的執(zhí)行人員。決策的執(zhí)行是一個程序性的工作，需多方人員的協(xié)調(diào)配合按照崗位分工的不同，可將執(zhí)行人員分為領導人員、計劃人員、指揮人員和實施骨干等類別。 監(jiān)督是 保證 公共權力得以正確運用。公共組織系統(tǒng)正常運轉并達到特定目標的重要保證。監(jiān)督人員的一般職責，是監(jiān)督公共 組織的權力運用及各類公共管理人員遵紀守法的情況，及時消除組織系統(tǒng)中的不負責任、濫用職權、違法亂紀、腐敗墮落等現(xiàn)象，保障各部門的健康發(fā)育和正常運轉。按照具體工作的不同，監(jiān)督人員又可以分為行政監(jiān)察人員和審計人員。 參謀人員，參謀人員是根據(jù)公共管理實踐的需要對基礎理論、方針政策、管理目標、重大項目和專門課題進行調(diào)查研究，并為公共管理的決策、執(zhí)行、評估、監(jiān)督等緩解提供決策預選方案，咨詢意見的人員，是與公共管理整個過程都密切相關的理論研究人員。 三、案例素材分析 案例 1 案例內(nèi)容：中國非政府組織的興起與發(fā)展 中國 的非政府組織興起于 1949 年新中國成立之初，當時由于處于國民經(jīng)濟恢復發(fā)展時期，會計師事務所、協(xié)會等非政府組織在政府與企業(yè)、政府與社會之間起著溝通和協(xié)調(diào)關系的作用，承擔了大量具體事務，為促進經(jīng)濟恢復發(fā)展發(fā)揮一定作用。 1956 年以后，我國實行計劃經(jīng)濟體制之后，政府成為全能型政府，所有社會成員及其活動都處于高度集權的社會控制下，非政府組織沒有獨立地位和自主權利，自發(fā)成立的民間組織紛紛解體。只有少數(shù)特殊團體，如 “民主同盟 ”、 “九三學社 ”作為民主黨派留下來。非政府組織類別十分單調(diào)，主要是工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、工商 聯(lián)等群眾團體，其經(jīng)費由國家財政撥款，受同級黨委的領導，具有官民雙重屬性。 1978 年黨的十一屆三中全會以后，隨著全黨工作重心轉移，計劃經(jīng)濟逐步向有計劃商品經(jīng)濟過渡 ，并于 1992 年正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟，政府組織撤出一些社會管理領域，開始放權和還權于企業(yè)、社會，不斷地減少和解除國家對社會經(jīng)濟生活的壟斷和控制。這一些時期，我國的各類非政府組織如各類協(xié)會、學會、事務所等也相繼崛起。但發(fā)展規(guī)模、數(shù)量都較小，社會影響力不大。 20 世紀 90 年代中后期，在向市場經(jīng)濟過渡過程中， 伴隨著所有制成分多元化、轉換國有企業(yè)經(jīng) 營機制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度以及政府監(jiān)管職能與服務職能逐步分離等各項改革的逐步深入，非政府組織有了很大的發(fā)展空間，其具體表現(xiàn)是社會團體數(shù)量急劇增加，民辦非企業(yè)組織發(fā)展迅猛，志愿者活動以及公民參與社會經(jīng)濟活動、公益活動的熱情日益高漲