【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 深發(fā)展。 第 五 章、政府作用 一、 現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中 的 政府行為模式 ―― 五種角色 ▲（重點(diǎn)） （ 1） 公共物品的提供者 。 A、公共 物品：指那種能夠同時(shí)供許多人享用的物品，并且供給它的成本與享用它的效果并不隨享受它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化。 B、 why？ ① 因?yàn)楣参锲废M(fèi)的非排他性，以價(jià)格機(jī)制為核心的市場(chǎng)不能使得生產(chǎn)和供給達(dá)到最優(yōu) ?？總€(gè)人間的直接交易去解決公共物品的供給問(wèn)題，由于成本太高而得不償失。 ② 由于投入多，效益低而使私人經(jīng)營(yíng)部門不愿或無(wú)力生產(chǎn)、提供 ?；蛉菀自斐蓧艛?。 （ 2） 宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者。 ① 市場(chǎng)機(jī)制不能解決宏觀經(jīng)濟(jì)總量或總供給與總需求之間的平衡，須靠政府的財(cái)政政策和貨幣政策減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)，抑制通貨膨脹。 ② 市場(chǎng)機(jī)制不 能解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題，其調(diào)節(jié)具有短期性。 ③ 市場(chǎng)機(jī)制難以調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。 （ 3） 外部效應(yīng)的消除者 。 ① 外部性的存在無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制解決，政府通過(guò)補(bǔ)貼或直接的公共部門的生產(chǎn)來(lái)推進(jìn)積極性的產(chǎn)出，通過(guò)直接的管制來(lái)限制消極外部性的產(chǎn)出。 ② 外部性是指?jìng)€(gè)人的效應(yīng)函數(shù)或企業(yè)的成本函數(shù)不僅依存于自身所能控制的變量，而且依賴于其他人所能控制的變量，這種依存關(guān)系又不受市場(chǎng)交易的影響。 （ 4） 收入及財(cái)產(chǎn)的再分配者 。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可較好解決效率問(wèn)題，但無(wú)法解決公平問(wèn)題。 ① 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能自動(dòng)達(dá)到社會(huì)收 入分配方面的公平與協(xié)調(diào)，帶來(lái)收入分配不公現(xiàn)象，即使市場(chǎng)作用發(fā)揮較好的地方，分配的結(jié)果可能也不是按照社會(huì)所接受的標(biāo)準(zhǔn)去實(shí)現(xiàn)。 ② 無(wú)法解決全社會(huì)范圍的社會(huì)問(wèn)題。 （ 5） 市場(chǎng)秩序的維護(hù)者 。 ① 建立和健全市場(chǎng)運(yùn)行所需的各種法規(guī)和制度，并監(jiān)督其實(shí)施。 ② 制定和實(shí)施各種反壟斷法和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法。 ③ 培育和完善市場(chǎng)體系。 二、 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下（尤其是轉(zhuǎn)型期）我國(guó)政府 的八大角色 （ 1）加強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)，創(chuàng)立平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序與環(huán)境。 （ 2）深化企業(yè)制度改革，造就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體 ―― 現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。 （ 3）培育和完善各類市場(chǎng)，形成開放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系。 ① 條塊分害。 ② 價(jià)格體系理順。 （ 4）依靠宏觀調(diào)控手段，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長(zhǎng)。 （ 5）參與某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的資源分配，充當(dāng)公共物品的提供品。 11 （ 6）制定并實(shí)施分配與再分配政策，形成收入與財(cái)產(chǎn)公平分配機(jī)制。 ① 收入的分配與再分配政策。 ② 社會(huì)保障制度改革。 ③ 促進(jìn)社會(huì)中介組織的發(fā)展。 ④ 建立與完善社會(huì)性的服務(wù)體系。 （ 7）擴(kuò)大對(duì)外開放，加強(qiáng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作。（ 8）轉(zhuǎn)變職能與精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府自身的革命。 三、 政府失敗現(xiàn)象的表現(xiàn) 、類型 及成因 ▲（重點(diǎn)） A、 公共政策失效或失誤 ―― 主要 原因來(lái)自 公共決策過(guò)程本身的復(fù)雜性和困難以及現(xiàn)有公共決策體制和方式的缺陷。 （ 1）社會(huì)實(shí)際并不存在作為政府公共政策追求目標(biāo)的所謂公共利益。 “阿羅的不可能性定理 ”：試圖找出一套規(guī)則或程序，來(lái)從一定的社會(huì)狀況下的個(gè)人選擇順序中出符合某些理性條件的社會(huì)選擇順序，一般是辦不到的。（ 2）即使現(xiàn)實(shí)中存在著一些大家利益比較一致的情況，現(xiàn)有的各種公共決策體制及方式（投票規(guī)則）因其各自的缺陷而難以達(dá)到最優(yōu)化或最理想的政策。（ 3）信息的不完全、公共決策議程的偏差、投票人的 “近視效應(yīng) ”、沉淀 成本、先例等對(duì)合理決策的制約。（ 4）政策執(zhí)行 上的障礙 。 B、 公共物品供給的低效率 。 導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)提供公共物品低效率尤其是官僚機(jī)構(gòu)低效率的主要原因有 : （ 1）公共物品的估價(jià)或評(píng)價(jià)上的困難。（ 2）公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門壟斷了公共物品的供給，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。（ 3）政府機(jī)構(gòu)及官員缺乏追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)。（ 4）監(jiān)督機(jī)制的缺陷。 C、 內(nèi)部性與政府?dāng)U張 。公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身的組織目標(biāo)或自身利益而非公共利益或社會(huì)福利，這種現(xiàn)象被人們稱為內(nèi)在效應(yīng)或內(nèi)部性。 D、 尋租及腐敗 。 （ 1）在現(xiàn)在尋租理論中，一 切利用行政權(quán)力大發(fā)橫財(cái)?shù)幕顒?dòng)都可以稱為尋租活動(dòng)，租金則泛指政府干預(yù)或行政管理市場(chǎng)而形成的級(jí)差收入，一切市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中行政管制都會(huì)創(chuàng)造出這種差價(jià) 收入即租金。 （ 2）特點(diǎn)：利用程種合法或非法的手段以獲得扔胩租金的特權(quán)。（ 3）尋租的危害： ① 使資源配置扭曲，是資源無(wú)效配置的一個(gè)根源。 ② 是種非生產(chǎn)性活動(dòng)，不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只是改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。 ③ 導(dǎo)致不同政府部門及官員爭(zhēng)權(quán)奪權(quán) ，影響政府聲譽(yù)和增加廉政成本 。 ④ 妨礙公共政策的制定與執(zhí)行過(guò)程，降低行政運(yùn)轉(zhuǎn)速度甚至危及政權(quán)穩(wěn)定。 四、 政府失敗的糾正及防范 1，改革公共決策體制及政治制度。① 進(jìn)行立憲改革。 ② 對(duì)政府的財(cái)政過(guò)程尤其是公共支出加以約束。 ③ 完善表達(dá)民主的方式以及新的政治技術(shù)。 2，用市場(chǎng)力量改進(jìn)政府效率。 尼斯卡寧。 ① 在政府內(nèi)部重新確立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。 ② 在高層行政管理者中恢復(fù)發(fā)揮個(gè)人積極性的制度。 ③ 更經(jīng)常地采用由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)公用事業(yè)的政策。 政策分析學(xué)者韋默和維寧。 ① 解放市場(chǎng)。 ② 促進(jìn)市場(chǎng)。 ③ 模擬市場(chǎng)。 五、 政府失敗論的啟示 （ 1）必須高度重視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性及限度問(wèn)題。 （ 2）必須隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)體制改革，及時(shí)進(jìn)行政治－ 行政體制改革。 （ 3）必須在政府機(jī)構(gòu)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用市場(chǎng)的力量改進(jìn)政府的工作效率。 （ 4）必須加強(qiáng)公共決策和政府管理的法制化建設(shè) ，盡快實(shí)現(xiàn)依法行政、依法治國(guó) 。 12 （ 5）反腐敗必須釜底抽薪，從體制和制度的創(chuàng)新上下功夫，從根本上消除尋租及腐敗滋生的土壤 與條件 。 第 六 章、公共政策 一、公共政策在公共管理中的地位和作用 1，公共決策是公共管理的起點(diǎn) 2，公共政策是公共管理履行各項(xiàng)功能的基礎(chǔ) 3，公共政策貫穿于整個(gè)管理過(guò)程的始終 二、公共政策的特征▲ 公共政策具有以下四個(gè)基本特征 1，公共政策由特定的主體，即由國(guó)家或政府、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體所制定及執(zhí)行。 2，公共政策具有特定的價(jià)值取向，要實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)或目的，政策主體尤其是執(zhí)政黨和政府總是試圖通過(guò)制定和執(zhí)行政策來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值目標(biāo)。 3，公共政策是政府為解決特定社會(huì)問(wèn)題以及調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系而采取的政治行動(dòng)，是與謀略、法令、措施、辦法、規(guī)定等密切相關(guān)的政治行為。 4，公共政策是一種行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范。 三、公共政策的本質(zhì)及功能▲ 1，公共政策集中反映或體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志和愿望，是執(zhí)政黨。國(guó)家或政府進(jìn)行政治控制或 階級(jí)統(tǒng)治的工具或手段。 2，公共政策作為執(zhí)政黨、國(guó)家或政府的公共管理手段，服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文化的進(jìn)步。 3，公共政策作為分配或調(diào)整各種利益關(guān)系的工具或手段，是各種利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器。 四、公共政策的種類 1，分配性的、調(diào)節(jié)性的、自我調(diào)節(jié)性的和再分配性的政策。 2，總政策、基本政策和具體政策。 3，政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和文化的政策。 五、公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成（考過(guò)）▲ 1，信息子系統(tǒng)。信息子系統(tǒng)在公共決策活動(dòng)中的主要作用是：①信息的收集。②信息的加工處理。 ③信息的傳遞 2，咨詢子系統(tǒng)。 咨詢子系統(tǒng)在制定活動(dòng)中的主要作用是：①政策問(wèn)題分析②政策未來(lái)預(yù)測(cè)③方案設(shè)計(jì)及論證④其他政策相關(guān)問(wèn)題的咨詢⑤參與政策評(píng)估并反饋信息。 3，決斷子系統(tǒng)。決斷子系統(tǒng)在公共決策過(guò)程中的主要作用是：①提出相關(guān)的政策課題②考慮政策目標(biāo)的確立③組織政策方案的設(shè)計(jì)④負(fù)責(zé)政策的最終決定。 4，執(zhí)行子系統(tǒng)。執(zhí)行子系統(tǒng)在公共決策活動(dòng)中的作用是：①為政策方案或項(xiàng)目的執(zhí)行做好準(zhǔn)備②從事指揮、溝通、協(xié)調(diào)等方面的活動(dòng)③分析和總結(jié)執(zhí)行情況。 5，監(jiān)控子系統(tǒng)。主要作用在于：①確立政策執(zhí)行的準(zhǔn)繩和規(guī)則，提供檢查執(zhí)行情況的依據(jù)②監(jiān)控政 策執(zhí)行情況③反饋政策執(zhí)行情況。 六、公共政策主體 ：立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政黨、利益集團(tuán)、思想庫(kù)、大眾傳播媒介、公民（選民）。 13 七、我國(guó)公共政策系統(tǒng)及其運(yùn)行的優(yōu)化▲▲▲ （一） 公共決策的科學(xué)化 。 1，建立健全公共決策系統(tǒng)。 2，遵循科學(xué)的決策原則。信息原則、預(yù)測(cè)原則、程序原則、可行性原則、民主集中原則。 3，提供決策者和參與者的素質(zhì)。加強(qiáng)決策者集體的班子建設(shè)；提高參謀咨詢?nèi)藛T的業(yè)務(wù)素質(zhì)；提高信息人員素質(zhì)。 （二） 公共決策的民主化 。 1，把民主機(jī)制引入決策系統(tǒng)，營(yíng)造良好的決策氛圍。 2，重視發(fā)揮參謀咨詢?nèi)藛T 在決策中的作用。 3，提高政治生活透明度，實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的民主化。 （三） 公共決策的法制化 。 1，理順公共決策主體關(guān)系，完善決策規(guī)則。具體措施有：黨政分開、理順黨委對(duì)決策的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人大的最高決策權(quán)的關(guān)系、處理好人大與政府的相互關(guān)系、人大在監(jiān)督政府決策時(shí)，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)與政府的聯(lián)系，了解政府的實(shí)際工作情況，促使政府決策的合法性、合理性和可行性。 2，決策程序法制化。應(yīng)加以規(guī)范的程序有：調(diào)查程序、方案設(shè)計(jì)程序、可行性論證程序、社會(huì)交流程序、政策合法化程序。 3，充分發(fā)揮決策監(jiān)控子系統(tǒng)的作用。 第七章、公共 部門績(jī)效評(píng)估 一、公共部門績(jī)效評(píng)估的原因和背景 ▲▲ 1，公共部門績(jī)效評(píng)估的興起與社會(huì)科學(xué)的發(fā)展緊密相關(guān)。 2，財(cái)政壓力是公共部門績(jī)效評(píng)估興起的重要?jiǎng)右颉? 3，新的管理理念是公共部門績(jī)效評(píng)估興起的理論基礎(chǔ)。 4，競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)是公共部門績(jī)效評(píng)估興起的主要推動(dòng)力。 5，政府政策的推動(dòng)和支持也促進(jìn)了公共部門績(jī)效評(píng)估的發(fā)展。 二、績(jī)效管理 ：是指為了達(dá)到組織目標(biāo)，通過(guò)持續(xù)開放的溝通過(guò)程，形成組織目標(biāo)所預(yù)期的利益和產(chǎn)出，并推動(dòng)組織和個(gè)人做出有利于目標(biāo)達(dá)成的行為。 三、 公共部門績(jī)效評(píng)估的類型 A、 從評(píng)估機(jī)構(gòu)的地位上看，可分為內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估 。 （１）內(nèi)部評(píng)估最大的優(yōu)點(diǎn)在于評(píng)估的主體本身就是公共部門內(nèi)部的決策者、管理者和工作人員，對(duì)該組織有更詳盡的了解，他們?cè)诔掷m(xù)的長(zhǎng)期的方案評(píng)估中更有優(yōu)勢(shì)。但是作出客觀評(píng)價(jià)較難。因?yàn)椋? ① 評(píng)估往往附著些自利行為，如避免暴露缺陷。 ② 帶有局部利益，易有片面性，有濃厚的主觀色彩。 ③ 是項(xiàng)復(fù)雜而精細(xì)的工作，需評(píng)估者系統(tǒng)掌握有狀的理論知識(shí)，并熟悉某些專門的方法和技術(shù)。 （２）外部評(píng)估者更為客觀，客觀性使其易成為有效的調(diào)停者 。更有可能質(zhì)疑組織的基本前提 。會(huì)花費(fèi)更多時(shí)間。但是獲取資料困難。 B、 從評(píng)估的對(duì)象上看，可分為 個(gè)人績(jī)效評(píng)估和組織績(jī)效評(píng)估 。 （１）個(gè)人績(jī)效評(píng)估有利于管理層與雇員溝通組織的目標(biāo)和目的，能激發(fā)雇員的工作潛力、責(zé)任感與緊迫感。（２）開始以組織績(jī)效評(píng)估為核心，個(gè)評(píng)以促進(jìn)整個(gè)組織的績(jī)效為前提。 C、 從評(píng)估的目標(biāo)來(lái)看 ，可分為 管理與改進(jìn)型評(píng)估、責(zé)任與控制型評(píng)估、節(jié)約開支型的評(píng)估。 四、 公共部門績(jī)效評(píng)估的意義 開創(chuàng)了當(dāng)代公共部門吸收、借鑒私營(yíng)部門管理方法與經(jīng)驗(yàn)的先例，為政府改革實(shí)踐和公共管 14 理理論研究提供了新的視野，在相當(dāng)程度上 帶 來(lái)西方國(guó) 家政府管理效率的提高和管理能力的增強(qiáng)，各種社會(huì)的 危機(jī)和 矛盾得到相對(duì)緩和。 （１）績(jī)效評(píng)估是公共管理的必要手段。 （２）提高了公共部門績(jī)效的動(dòng)力機(jī)制。 ① 有于實(shí)現(xiàn)和落實(shí)政府責(zé)任。 ② 有助于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。 ③ 有助于改進(jìn)政府公共部門與社會(huì)公眾之間的關(guān)系。 （３）有利于政府信譽(yù)和形象的提高 ―― 是從 “暗箱操作 ”到 “陽(yáng)光行政 ”的重要途徑。 ① 有助于政府合法性和合理性的鞏固強(qiáng)化。 ② 控制、監(jiān)督政府的供給。 （４）績(jī)效評(píng)估是一種有效的管理工具。 ① 可用作一種誘因機(jī)制。 ② 進(jìn)行資源配置的重要手段。 ③ 診斷組 織發(fā)展的有力措施。 五、 公共部門績(jī)效評(píng)估的要素 A、 績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)。 （１） 績(jī)效評(píng)估最根本的目的是評(píng)價(jià)公共部門的行為活動(dòng)和運(yùn)營(yíng)狀況，審查公共組織對(duì)資源的利用及所取得的成績(jī)，以期向公眾證明公共資金得到合理和富有效率和效力的使用，從而維護(hù)公共部門的存在的合法性。（２）目標(biāo)： ① 提高組織績(jī)效。 ② 明確責(zé)任制。 ③ 增收節(jié)支。 （３）實(shí)現(xiàn)：需制定步驟清晰的計(jì)劃時(shí)間表，建立績(jī)效追蹤和控制系統(tǒng)，設(shè)計(jì)出能有效評(píng)價(jià)成功與否的評(píng)估指標(biāo)體系，不斷地對(duì)組織績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)和分析。 B、 績(jī)效評(píng)估的途徑 。（１）自上而下或自下而 上進(jìn)行 。全面推進(jìn)或漸進(jìn)式推進(jìn)。（２）自上而下 ―― 用實(shí)驗(yàn)性的方法，側(cè)重于評(píng)估技術(shù)的有效性、可靠性、同質(zhì)性。自下而上 ―― 更多強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)合作。 C、 績(jī)效評(píng)估的制度安排 ：指評(píng)估中各部門的地位和角色的安排。 （ 1）財(cái)政和預(yù)算部門。（ 2）在現(xiàn)有部門內(nèi)部建立專家管理機(jī)構(gòu) ―― 起思想庫(kù)的作用。 （ 3）培訓(xùn)制度 ―― 幫助組織成員轉(zhuǎn)變觀念態(tài)度。 D 績(jī)效評(píng)估的信息系統(tǒng) ：包括確定評(píng)估的內(nèi)容、績(jī)效 評(píng)估信息 的審核 與評(píng)價(jià)制度 、績(jī)效信息的使用機(jī)制。 六、 績(jī)效評(píng)估的程序 解決好四個(gè)前提，即確定決策者的需要、明確問(wèn)題的性質(zhì)與范圍 、制定有效目標(biāo)和制定全面的考核辦法。 包括四個(gè)步驟。確立目標(biāo)、實(shí)施評(píng)估方案、審查評(píng)估結(jié)果、修正目標(biāo)和實(shí)施方案。 （１） 績(jī)效評(píng)估的