【文章內容簡介】 程分權化。⑶強調公共行動的重點在于任務而非方案，在于實際績效而非預算盲目投入，在于投資而非花費，在于認知顧客需要而非政府機構自身，強調公共服務品質而不僅僅是服務效率。⑷在手段上運用企業(yè)管理、授權、建立工作團隊、運用市場機制、信息技術等新和管理方法。（三）其它西方國家的實踐。1. 澳大利亞和新西蘭：新西蘭新公共管理9項原則：①政府只在非政府機構（如私人企業(yè)和志愿者團體）無效率和無效能時才涉入其活動。②一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。③必須盡可能明確和清楚界定政府各部門、皇家機構及每個官員的目標。④必須盡可能把存在潛在沖突的職責安置在不同機構中。⑤內閣部長和各部執(zhí)行長（Chief Executive）職責要明確，部長對選擇方案負責，執(zhí)行長在最少干預下，對方案的投入及產出負責。⑥公共基金使用包括購買政策，須經辯論及市場競爭；公共基金服務的品質、數(shù)量和成本均須由購買者而非生產者決定。⑦制度設計必須使公共服務提供者獲利最小化。⑧治理結構趨向降低代理成本和交易成本。⑨行政效率、顧客反應及決策權力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結合。：對產出與結果進行控制；制定項目預算和績效標準；采用服務和顧客導向；康采恩式權責劃分；責任委托給商業(yè)單位。（四）各國新公共管理實踐的共同特點，各國行政改革內容大都包括私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果看，使政府財政壓力減輕，探索出使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。，政府部門引入了市場理念和私營部門管理技能。：界定決策機構和執(zhí)行機構的職能，加強執(zhí)行機構并賦予兩者相應的支配權。這樣可使決策機構和執(zhí)行機構依據(jù)社會需求的優(yōu)先次序實行資源配置，使執(zhí)行機構將主要精力放在提供必要的優(yōu)質社會服務上?！敖巧鞭D變，由公共服務直接提供者變?yōu)楣卜铡氨O(jiān)督人”。，使各國執(zhí)政者產生一個認同：要想真正做到精簡政府，使之擺脫財政赤字和瑣事的困擾，就應將政府職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”。（五）當前西方政府改革的新動向。雖在實踐上仍更偏向政府，但更多市場，更小而有效的政府已成為西方各國乃至轉軌國家和發(fā)展中國家的共識，成為世界各國政府改革的指導思想。雖在削減社會福利支出方面沒有實質性進展，有的國家甚至有回潮；但在放松管制，公共領域引進市場機制，建立公共領域的內部市場等方面取得了實質性進展。20世紀80年代強調采用信息技術，90 年代開始強調利用信息技術改革原有工作程序、組織等結構問題。新公共管理思潮影響下，強化政府政策執(zhí)行部門自主權改革，重新塑造政治（政策）與行政（執(zhí)行）間的關系。二、對新公共管理的評析（一）新公共管理的時代特征，也是對公共管理時代要求積極回應的產物。與傳統(tǒng)公共行政學相比，“新公共管理“范式的創(chuàng)新：①為公共部門管理尤其政府管理研究奠定更廣泛、堅實的理論基礎；②開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；③建立更全面、綜合的知識框架；④提供當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。，政府與市場關系的新格局。20世紀80年代始，西方國家逐漸顯現(xiàn)對市場的回歸，90年代世界范圍出現(xiàn)政府權力、職能和責任的全面退卻。政府從社會制高點后撤，是從20世紀向21世紀公共行政領域中的重要現(xiàn)象?；诳萍几锩?、新產業(yè)革命及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關系，新公共管理體現(xiàn)這種新的關系格局，并推動其向縱深發(fā)展。政府與市場關系新格局的形成，是由政府職能定位的根本性轉變引起的。政府由所有者和經濟活動直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉變。表現(xiàn)為政府公共政策化和公共管理社會化。（二）新公共管理的“解題”特色⑴“誰來管理”問題，新公共管理認為，與市場相比，政府在服務質量和服務效率方面存在先天不足，由政府壟斷社會管理和公共服務一切基本方面的做法是不當?shù)?，政府應全面后撤，只做那些只能由政府做、政府又有能力做好的事情，把那些社會有能力承擔的社會管理和公共服務活動盡可能交給社會，讓社會實現(xiàn)自我管理。實現(xiàn)傳統(tǒng)政府職能向社會的轉移：將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。⑵“如何進行管理”方面：引進市場競爭機制和私部門成功管理經驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現(xiàn)：①廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機制。②政府服務以顧客為導向。③由重視工作過程和投入轉向注重結果和產出。④通過多種形式授權改善公共部門工作。⑤放松嚴格行政規(guī)制，實施嚴明績效目標控制。⑥文官與政務官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。⑦重視公共人力資源管理。（三）⑴新公共管理的理論困難：是“公共性”與管理主義的兩難選擇。公共部門和私人組織、公共管理和私人管理的差異是根本性質的，很難回避。①假設沒有差別讓一般管理長驅直入會帶來極大沖擊；②決策層面堅持公共性，執(zhí)行層面采取管理主義是否可行尚有疑問。⑵新公共管理面臨的主要批評：是其沉溺于市場基本教義（Market fundamentalism）。事實證明任何對市場的過度依賴都是不恰當?shù)摹＃ㄋ模┬鹿补芾淼慕梃b意義（啟示）：，切實轉變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品供給的局面；，引入競爭機制，用市場力量改造政府，提高政府工作效率；，重塑政府與社會的關系；（企業(yè)管理）領域發(fā)展起來的管理經驗、原則、方法和技術，實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當代新公共管理模式的轉變。第三講 公共管理的主體第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念（一）組織：是人們按一定目的、任務和形式編制起來的社會集團，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機結合體，是為實現(xiàn)某種目的有意識建立的人類群體。簡單說，組織是兩個以上的人、目標和特定人際關系三種要素構成的特殊的人群體系。（二）公共組織：是以實現(xiàn)公共利益為目標的組織，一般擁有公共權力或者經過公共權力的授權，負有公共責任，以提供公共服務、管理公共事務、供給公共產品為基本職能。包括：政府、以特定的公共利益為目標，為社會提供公共服務的非營利性的非政府組織。（三）公共組織基本要素⑴物質要素：①人員，按組織目標職能將不同專業(yè)水平年齡的人組合起來，是公共組織的主體和核心；②經費，維持公共組織運營和發(fā)展；③物資設備，是公共組織賴以生存發(fā)展的物質基礎。⑵精神要素：①目標，組織產生發(fā)展的基礎和原因，是組織存在的靈魂、前進的方向，本質上反應組織的基本職能。包括：任務、目的、指標、數(shù)量、質量、時限等，分總目標、分目標、工作目標。②責權結構，組織系統(tǒng)內各子系統(tǒng)、工作單元及成員、職位間任務權力責任的從屬并列關系③人際關系，穩(wěn)定組織內在要素，調動成員主動性、積極性。二、公共組織的性質（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別①活動目的不同。非公共組織：追求組織成員私人利益，為相關利益者服務；公共組織：追求全面的社會效益和經濟效益，是全國社會成員整體利益，實現(xiàn)公共利益。②為社會提供的服務不同。非公共組織：從事商品、勞務生產，向社會提供私人產品，消費者必須支付貨幣，購買和享用其產品；公共組織：為社會提供公共產品。③管理對象不同。非公共組織：本組織成員，對本組織外社會成員的活動無權干涉；公共組織：可以是整個社會，對其職權范圍內的管理措施，全體社會成員都必須遵從。④活動依據(jù)不同。非公共組織：服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)。其權力建立在組織成員平等契約關系上；公共組織以國家強制權力為活動依據(jù)，以國家法律作為活動依據(jù)和準繩。依法管理是公共組織的重要特點。（二）公共組織的性質：①社會性。公共組織的基礎。 ②權威性。政府權威突出特征。③法制性。公共組織活動依據(jù)和手段 ④系統(tǒng)性。公共組織是依法設置、職責明確、協(xié)調有序的龐大系統(tǒng)。⑤主動性。主動適應社會發(fā)展變化。三、公共組織的結構（一）公共組織的縱向結構決策層協(xié)調指揮層協(xié)調指揮層協(xié)調指揮層技術操作層技術操作層技術操作層技術操作層技術操作層技術操作層圖 31 層級領導關系公共組織縱向結構分工的職責分配關系：①最高層次公共組織為決策層，負責制定本部門行政總目標、總方針、總政策和總實施方案，最高層次公共組織，是開放的公共組織。②中層公共組織為協(xié)調指揮層，負責執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標、方針政策，以此為依據(jù)結合本單位具體工作實際，制定本單位具體工作目標、工作方案，并負責組織、協(xié)調、指揮等實施工作。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。③基層公共組織為技術操作層，執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織協(xié)調、指揮下，負責技術操作性的具體工作。組織基本為封閉型，技術方法的選擇是公共組織內部問題。評價：公共組織縱向結構形成的公共組織層級制，在公共組織運行中的優(yōu)缺點（增）：優(yōu)點：①分層負責，使各級政府在各自管轄地域范圍內，做到事權集中，統(tǒng)一指揮；②行動迅速，能及時根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，有利就地監(jiān)督和控制；③能發(fā)揮各層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工作；④各層級行政首長負責全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。缺點：①各層級行政首長管轄事務過多，責重事繁，難于事事精通；②容易形成地方的塊塊分割，不利各地經濟和文化的交流與發(fā)展；③容易形成地方主義，不利中央對地方的宏觀控制。（二）公共組織的橫向結構：指按公共管理業(yè)務性質異同來組成公共組織單位。評價（增）：優(yōu)點：①符合分工專業(yè)化的原則，提高管理效率。②有利統(tǒng)一管理業(yè)務的方針、政策和法規(guī)，避免政出多門。③體現(xiàn)事權一致的原則，便于協(xié)調。缺點：①業(yè)務事權過于集中，容易條條分割，不利合作協(xié)調。②分工過細，易造成部門林立。③有些業(yè)務性質混淆不清，不易明確劃分，易產生組織沖突。：按公共管理工作程序不同分別設置公共組織部門。根據(jù)公共管理過程咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)劃分咨詢、領導決策、執(zhí)行、信息、監(jiān)督部門等。評價（增）：優(yōu)點：①注重公共管理工作的技術方法，有利提高管理人員專業(yè)技術知識；②從事某項工作采用同樣的技術設備、工作程序，有利節(jié)省人力、物力、財力；③使公共管理中的重要程序有專門機構去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點：①工作人員易產生重技術、輕政策，重過程、輕目的的傾向；②使用上有局限性，只能對有較大獨立性的程序才可設置部門，多數(shù)工作程序無法獨立出來。：按公共組織服務的人群、財物為對象進行部門設置。最常見的是政府經濟行業(yè)主管部門的設置。如農業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實行分部管理。評價（增）優(yōu)點：①根據(jù)服務對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要。②群眾對公共組織職責一目了然，易于溝通和監(jiān)督缺點：①管理對象增多，導致部門林立，不利精簡節(jié)約。②容易忽視甚至割裂管理對象間等相互聯(lián)系，可能產生綜合性工作無人管理的現(xiàn)象。③容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙整體的利益。④按服務對象與按業(yè)務性質劃分部門發(fā)生重復、交叉，互相推諉、踢皮球，降低工作效率。（三）公共組織的主要結構形式。垂直系統(tǒng)，統(tǒng)一指揮，縱向管理橫向輔助。特點：機構簡單，職權明確，命令統(tǒng)一，決策迅速，個人負責。適于小規(guī)模任務。缺點：等級森嚴，形式呆板，不利成員主動性積極性的發(fā)揮。按專業(yè)分工設置職能部門，部門在自身業(yè)務范圍內行使職權。優(yōu)點：解決主管領導對專業(yè)指揮的困難。缺點：各職能部門都有指揮權，多頭領導不好協(xié)調。直線制為基礎，行政首長下設職能部門從事專業(yè)管理，并作該級領導的參謀。優(yōu)點：保證統(tǒng)一領導，避免多頭制；缺點：易忽視參謀部門作用，過分強調領導指揮權。被廣泛采用的原因：簡單有效?！爸本€職能參謀“結構，橫豎分工明確。由專門從事某項工作的項目組形式發(fā)展來的組織結構。特點：縱橫聯(lián)系，適應性強，機動靈活。缺點：缺乏穩(wěn)定性。不能大規(guī)模運用，發(fā)生雙重領導沖突。適用：工作內容變動頻繁、每項工作完成需運用眾多技術知識的組織；或為一般組織安排臨時性工作任務的補充結構形式。第二節(jié) 公共組織的類型與作用一、（一）政府：⑴國際法意義的政府是主權國家的要件，指某一國家或地區(qū)合法代表者，是主權國家代理者。⑵國家必須具備的條件：①人民；②定居的土地，流浪的民族不是國家；③政府，有一個或更多的人代表人民，并按本國法律統(tǒng)治。一個無政府狀態(tài)的社會不是國家；④主權的政府。主權是最高權威，即一個獨立于世界上任何其他權威之外的權威。⑶政治學中的政府，是統(tǒng)治集團借以實現(xiàn)統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機關，是國家實體的一部分，是政治組織的核心組成部分。⑷行政學上的政府：專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機關。⑸社會學上的政府：是社會組織的一種，與一般的社會組織相比，有較強的政治性。政府：國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關，是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務的機關。廣義政府：指行使國家權力的所有機關，包括國家立法、司法、行政機關。立法機關制定法律，行政機關執(zhí)行法律，司法機關運用法律審判案件。狹義政府：僅指國家行政機關，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權力、執(zhí)行行政職能、推行政務、管理國家公共事務的機關體系，是國家權力的執(zhí)行機關。本書主要研究狹義政府。（二）政府的主要類型（現(xiàn)代國家政府形式）：：是以總統(tǒng)為政府首腦的政權組織形式，國家行政權力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機關首腦。實行總統(tǒng)制國家，政府機關較徹底采用三權分立原則?？偨y(tǒng)是國家機構中的主要部分，由選舉產生，擁有實權。美國是這種體制的典型代表。：是在形式上由國家元首負責，實質上由政府總理負責的政府體制。內閣制國家中，國家元首不負實際責任，沒有行政實權?？偫頁搶嶋H行政責任，并握有行政實權。：或合議制政府，職權不由一個行政首長行使，而由一個委員會集體行使。二、非營利組織（一）非營利組織的概念與非營利性組織的有關定義很多，如“非政府組織”、“第三部門”、“獨立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會組織”、“民間組織”、“免稅組織”等等。沃爾夫（Wolf）