【正文】 人減免稅的合法地位。：或合議制政府，職權(quán)不由一個行政首長行使，而由一個委員會集體行使。內(nèi)閣制國家中，國家元首不負(fù)實際責(zé)任，沒有行政實權(quán)。美國是這種體制的典型代表。實行總統(tǒng)制國家，政府機(jī)關(guān)較徹底采用三權(quán)分立原則。本書主要研究狹義政府。立法機(jī)關(guān)制定法律，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)運用法律審判案件。政府：國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。⑷行政學(xué)上的政府：專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機(jī)關(guān)。主權(quán)是最高權(quán)威，即一個獨立于世界上任何其他權(quán)威之外的權(quán)威。⑵國家必須具備的條件：①人民；②定居的土地，流浪的民族不是國家；③政府，有一個或更多的人代表人民，并按本國法律統(tǒng)治。適用：工作內(nèi)容變動頻繁、每項工作完成需運用眾多技術(shù)知識的組織；或為一般組織安排臨時性工作任務(wù)的補(bǔ)充結(jié)構(gòu)形式。缺點：缺乏穩(wěn)定性。由專門從事某項工作的項目組形式發(fā)展來的組織結(jié)構(gòu)?！爸本€職能參謀“結(jié)構(gòu)，橫豎分工明確。優(yōu)點：保證統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免多頭制；缺點：易忽視參謀部門作用，過分強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)。優(yōu)點：解決主管領(lǐng)導(dǎo)對專業(yè)指揮的困難。適于小規(guī)模任務(wù)。垂直系統(tǒng)，統(tǒng)一指揮，縱向管理橫向輔助。④按服務(wù)對象與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉，互相推諉、踢皮球，降低工作效率。②容易忽視甚至割裂管理對象間等相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性工作無人管理的現(xiàn)象。評價（增）優(yōu)點：①根據(jù)服務(wù)對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要。最常見的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門的設(shè)置。缺點：①工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向；②使用上有局限性，只能對有較大獨立性的程序才可設(shè)置部門，多數(shù)工作程序無法獨立出來。根據(jù)公共管理過程咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)劃分咨詢、領(lǐng)導(dǎo)決策、執(zhí)行、信息、監(jiān)督部門等。③有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易明確劃分，易產(chǎn)生組織沖突。缺點：①業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中，容易條條分割，不利合作協(xié)調(diào)。②有利統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)，避免政出多門。（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)：指按公共管理業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。評價：公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組織運行中的優(yōu)缺點（增）：優(yōu)點：①分層負(fù)責(zé)，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；②行動迅速，能及時根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，有利就地監(jiān)督和控制；③能發(fā)揮各層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工作；④各層級行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。③基層公共組織為技術(shù)操作層，執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織協(xié)調(diào)、指揮下，負(fù)責(zé)技術(shù)操作性的具體工作。②中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作實際，制定本單位具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實施工作。主動適應(yīng)社會發(fā)展變化。公共組織是依法設(shè)置、職責(zé)明確、協(xié)調(diào)有序的龐大系統(tǒng)。③法制性。 ②權(quán)威性。（二）公共組織的性質(zhì)：①社會性。其權(quán)力建立在組織成員平等契約關(guān)系上；公共組織以國家強(qiáng)制權(quán)力為活動依據(jù)，以國家法律作為活動依據(jù)和準(zhǔn)繩。④活動依據(jù)不同。③管理對象不同。②為社會提供的服務(wù)不同。二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別①活動目的不同。包括：任務(wù)、目的、指標(biāo)、數(shù)量、質(zhì)量、時限等，分總目標(biāo)、分目標(biāo)、工作目標(biāo)。（三）公共組織基本要素⑴物質(zhì)要素：①人員，按組織目標(biāo)職能將不同專業(yè)水平年齡的人組合起來，是公共組織的主體和核心；②經(jīng)費，維持公共組織運營和發(fā)展；③物資設(shè)備，是公共組織賴以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。（二）公共組織：是以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。第三講 公共管理的主體第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念（一）組織：是人們按一定目的、任務(wù)和形式編制起來的社會集團(tuán)，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為實現(xiàn)某種目的有意識建立的人類群體。事實證明任何對市場的過度依賴都是不恰當(dāng)?shù)?。①假設(shè)沒有差別讓一般管理長驅(qū)直入會帶來極大沖擊；②決策層面堅持公共性，執(zhí)行層面采取管理主義是否可行尚有疑問。（三）⑴新公共管理的理論困難：是“公共性”與管理主義的兩難選擇。⑥文官與政務(wù)官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。④通過多種形式授權(quán)改善公共部門工作。②政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。⑵“如何進(jìn)行管理”方面：引進(jìn)市場競爭機(jī)制和私部門成功管理經(jīng)驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。（二）新公共管理的“解題”特色⑴“誰來管理”問題，新公共管理認(rèn)為，與市場相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在先天不足，由政府壟斷社會管理和公共服務(wù)一切基本方面的做法是不當(dāng)?shù)?，政府?yīng)全面后撤，只做那些只能由政府做、政府又有能力做好的事情，把那些社會有能力承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)活動盡可能交給社會，讓社會實現(xiàn)自我管理。政府由所有者和經(jīng)濟(jì)活動直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。政府從社會制高點后撤，是從20世紀(jì)向21世紀(jì)公共行政領(lǐng)域中的重要現(xiàn)象。，政府與市場關(guān)系的新格局。二、對新公共管理的評析（一）新公共管理的時代特征，也是對公共管理時代要求積極回應(yīng)的產(chǎn)物。（五）當(dāng)前西方政府改革的新動向?！敖巧鞭D(zhuǎn)變，由公共服務(wù)直接提供者變?yōu)楣卜?wù)“監(jiān)督人”。：界定決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。從實際效果看，使政府財政壓力減輕，探索出使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。：對產(chǎn)出與結(jié)果進(jìn)行控制；制定項目預(yù)算和績效標(biāo)準(zhǔn)；采用服務(wù)和顧客導(dǎo)向；康采恩式權(quán)責(zé)劃分；責(zé)任委托給商業(yè)單位。⑧治理結(jié)構(gòu)趨向降低代理成本和交易成本。⑥公共基金使用包括購買政策，須經(jīng)辯論及市場競爭；公共基金服務(wù)的品質(zhì)、數(shù)量和成本均須由購買者而非生產(chǎn)者決定。④必須盡可能把存在潛在沖突的職責(zé)安置在不同機(jī)構(gòu)中。②一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。（三）其它西方國家的實踐。⑶強(qiáng)調(diào)公共行動的重點在于任務(wù)而非方案，在于實際績效而非預(yù)算盲目投入，在于投資而非花費，在于認(rèn)知顧客需要而非政府機(jī)構(gòu)自身，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)效率。特征：⑴強(qiáng)調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式提供公共服務(wù)，以取代過去僵化的公共服務(wù)體系。（二）美國的新治理。⑺彈性薪酬。⑹由市場檢測績效目標(biāo)。⑷將公共物品購買者角色與供給者角色分離開，防止政府機(jī)構(gòu)利用裁判員地位，謀額外好處。以眾多公共服務(wù)供給者取代單一壟斷供給者，形成競爭機(jī)制。民眾在市場機(jī)制下，選擇公共或私人部門提供公共服務(wù)。一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實踐（一）英國新右派的政府改革：1979撒切爾上臺為標(biāo)志，新公共管理實踐的開端。新公共管理主要體現(xiàn)企業(yè)管理途徑（“B 途徑”）的公共管理理念。在實踐上，公共管理力圖解決三個問題：①重新調(diào)整政府與社會、政府與市場的關(guān)系，減少政府職能，以求政府管得少一些、好一些；②實現(xiàn)社會自治，鼓勵公共管理社會化，利用市場和社會力量提供公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府不足；③改革政府部門內(nèi)部管理體制，盡可能引進(jìn)競爭機(jī)制，提高政府部門工作效率和為社會服務(wù)的質(zhì)量，使政府從根本上走出財政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。，甚至大有形成獨立學(xué)科的趨勢。文官制度改革—政策科學(xué)，先后流行科學(xué)管理思想和行為主義管理思想。公共行政學(xué)研究特點：①制度或法理研究方法，重點關(guān)注正式政府組織機(jī)構(gòu)②主張政治行政分開③探究行政管理一般性原理④強(qiáng)調(diào)效率是最高標(biāo)準(zhǔn)。④公共行政學(xué)科關(guān)注焦點核心是政府機(jī)構(gòu)的運行問題，爭議焦點是政治與行政的關(guān)系；公共管理關(guān)注核心是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面（市場、社會等）間的分配，及公共管理品質(zhì)的提升。公共管理總體分為：公共行政和公共管理兩大時期。②根據(jù)歷史分期方法，先用歐文1887年前公共管理處于前學(xué)科時期，公共管理特別是行政學(xué)長期附屬政治學(xué)中，沒有獨立出來。③當(dāng)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張到某一邊際點，即企業(yè)再多“內(nèi)化”一項市場交易所引起的管理費用，等于別的企業(yè)組織這項交易的費用時，靜態(tài)均衡就實現(xiàn)了，企業(yè)與市場之間規(guī)模邊界就確定了。②科斯理論中，經(jīng)濟(jì)資源配置機(jī)制既可以是市場又可以是企業(yè)，在市場上，經(jīng)濟(jì)資源通過價格機(jī)制引導(dǎo)配置，在企業(yè)中，經(jīng)濟(jì)資源通過組織活動進(jìn)行計劃配置。原有市場交易及由此導(dǎo)致的交易費用被企業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)和組織費用代替。①科斯用交易費用的概念解釋為什么會出現(xiàn)企業(yè)：企業(yè)從一個專業(yè)化的交易經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的主要原因，在于利用價格機(jī)制是有成本的。交易費用理論關(guān)注焦點：是如何降低交易費用。2. 交易費用理論（Transaction cost theory）：是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟(jì)組織制度的理論。委托—代理關(guān)系的核心：委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。如：雇主與雇員，律師與當(dāng)事人，選民與政治家之間的關(guān)系。1. 代理理論（Agent Theory）：又合同理論?！罢≌摗睂补芾韺W(xué)的啟迪作用：①深刻分析西方市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性及代議民主制度的內(nèi)在缺陷；②彌補(bǔ)了政府行為缺陷研究的空白；③提供方法論啟示，把政治制度因素看做經(jīng)濟(jì)過程內(nèi)生變量，把政府行為和制度因素納入經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架?，F(xiàn)代社會尋租活動，是利用行政法律手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)間自由流動、自由競爭，以維護(hù)和攫取既得利益。尋租（Rentseeking）指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動，或維護(hù)既得經(jīng)濟(jì)利益或?qū)鹊美嬖俜峙涞姆巧a(chǎn)性活動，是用較低賄賂成本獲取較高收益或超額利潤的活動。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。政府部門擴(kuò)張：政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。3. 政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張。2. 政府工作機(jī)構(gòu)的低效率：政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策和公共物品供給的效率不高，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，必然影響政策執(zhí)行結(jié)果，使好政策產(chǎn)生惡結(jié)果，導(dǎo)致政府干預(yù)失敗。（4）選民的“短見效應(yīng)”。（2）即使存在某種公共利益，現(xiàn)有公共決策機(jī)制卻因自身內(nèi)在缺陷難以實現(xiàn)這種利益。政府干預(yù)行為的局限性：1. 公共決策失效：相對市場決策，政治決策是更復(fù)雜的過程，有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，存在諸多困難、障礙或制約因素，使政府難以制定并實施好或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。政府失敗：指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。公共選擇理論對公共管理學(xué)的理論啟示：①用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和假設(shè)研究政治，建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠嘘P(guān)政府一般理論的努力，為公共管理學(xué)研究提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)視野和研究途徑；②對資本主義民主政治過程矛盾性、投票制度虛偽性、少數(shù)利益集團(tuán)對決策過程操縱性的分析引發(fā)對政府干預(yù)行為的局限性及帶來的種種弊端的反思；③強(qiáng)調(diào)規(guī)則、立憲和立憲限制重要性的思想，改革政治先改革規(guī)則、市場失靈根源是現(xiàn)行法律政治規(guī)則失靈，使公共管理從規(guī)則制度創(chuàng)新層面研究。政治市場和經(jīng)濟(jì)市場在交易上的重要差別：①經(jīng)濟(jì)市場交易私人物品，交易媒介是貨幣；政治市場交易規(guī)章、政策、議題等公共物品，選擇媒介是公共選擇工具：投票、利益集團(tuán)、代議制、政黨、政府等。拆除了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。認(rèn)為，人類社會由經(jīng)濟(jì)、政治兩個市場組成。公共選擇：是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機(jī)制。詹姆斯由多個創(chuàng)造型團(tuán)隊構(gòu)成，組織成員具有共同愿景和持續(xù)學(xué)習(xí)精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。能最快速度推出高質(zhì)量低成本新產(chǎn)品。衡量績效的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。新管理主義是 20 世紀(jì) 80 年代以后在信息革命背景下產(chǎn)生的理論。巴納德（Chester I. Barnard）將組織視為一個社會系統(tǒng)而得名。（四）系統(tǒng)學(xué)派理論。決策學(xué)派的查爾斯西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。決策學(xué)派以赫伯特梅奧（J. E. Mayo）著名霍桑實驗，證實人不單純追求經(jīng)濟(jì)利益，生產(chǎn)效率取決于士氣高低，用“社會人”概念取代“經(jīng)濟(jì)人”，將非正式組織概念引入管理學(xué)。管理主義對公共管理學(xué)重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它包含的一系列原則，可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。泰勒（Frederick W. Taylor）為代表。二、公共管理學(xué)與中國的社會發(fā)展（一）公共管理學(xué)有助于促進(jìn)包括政治、文化和行為方式在內(nèi)的社會協(xié)調(diào)發(fā)展（二）公共管理學(xué)內(nèi)在的民主平等精神和科學(xué)務(wù)實品格，將有力促進(jìn)當(dāng)前正進(jìn)行的社會轉(zhuǎn)型第二講 公共管理的理論與實踐的發(fā)展第一節(jié) 公共管理學(xué)的理論淵源一、管理理論：（一）古典學(xué)派理論。第四節(jié) 公共管理學(xué)與中國的發(fā)展 一、公共管理學(xué)與中國的市場經(jīng)濟(jì)（一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟(jì)職能，彌補(bǔ)市場功能的缺陷①為市場經(jīng)濟(jì)提供基本制度框架和法律基礎(chǔ) ②組織各種公共物品和服務(wù)的供給③保護(hù)自然資源和環(huán)境 ④保護(hù)和維持市場競爭 ⑤調(diào)節(jié)收入和財政分配⑥通過財政、貨幣政策等政策工具減少經(jīng)濟(jì)波動，保持宏觀經(jīng)濟(jì)平衡。5. 比較方法：橫向?qū)Ρ炔煌瑖业貐^(qū)的公共管理活動或某個側(cè)面；縱向?qū)Ρ韧粐业貐^(qū)不同時期的公共管理活動或某個側(cè)面，以研究探索公共管理的普遍理論和最優(yōu)方案。3. 案例方法：對特定問題從實證角度分析評價結(jié)論，據(jù)結(jié)論確定處理類似問題的行動方案4. 系統(tǒng)方法：是社會科學(xué)方法。2. 實證方法：又稱經(jīng)驗方法。（二）公共管理學(xué)的研究方法1. 規(guī)范方法：又稱理想方法。與 P 途徑的公共管理比較，目前 B 途徑的公共管理在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界顯得更有影響力。P 途徑公共管理的特征：強(qiáng)調(diào)與政策分析的淵源關(guān)系①著眼高層管理者及他們所進(jìn)行的政策研究；②重視非量化和實務(wù)的取向，推崇個案研究來發(fā)展相關(guān)知識；③強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理