【正文】 為理論與實(shí)踐，理想與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合提供了有效的具。 第十 二 章、公共管理倫理 一、 公共管理倫理的功能 （１）引導(dǎo)功能。 8，權(quán)變?cè)瓌t。 6，堅(jiān)持戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)相統(tǒng)一。 4，堅(jiān)持理性的分析和超理性的思維的并重。 2，堅(jiān)持思考與行動(dòng)相結(jié)合。 ⑥ 政府與 NPO 的戰(zhàn)略聯(lián)盟成為趨勢(shì)，出現(xiàn)廣泛的相互依賴和合作。 ⑤ 戰(zhàn)略計(jì)劃融入新的戰(zhàn)略特征。 ③ 隨著戰(zhàn)略作用的擴(kuò)張和計(jì)劃管理者的更大卷入，戰(zhàn)略規(guī)劃走向分散化。 （ 3） 公共部門戰(zhàn)略管理發(fā)展的新趨勢(shì) ▲ ① 將戰(zhàn)略管理作為 “重塑政府 ”和 “轉(zhuǎn)變 ”NPO的可用戰(zhàn)略選擇菜單。在戰(zhàn)略視野上，戰(zhàn)略規(guī)劃是由外到內(nèi)的，將環(huán)境看作客觀的存在，組織要去適應(yīng)相關(guān)的環(huán)境，忽視組織內(nèi)部 。在戰(zhàn)略思維上，戰(zhàn)略規(guī)劃是理性主義的，但是戰(zhàn)略管理則強(qiáng)調(diào)非理性思維。戰(zhàn)略管理強(qiáng)調(diào)通過間或的學(xué)習(xí)、偶然的發(fā)現(xiàn)、靈感、直覺等非理發(fā)思維，以及對(duì)意外模式的認(rèn)識(shí)去瓜不可預(yù)知的機(jī)會(huì)和非連續(xù)事 23 件。 ⑤ 從正式計(jì)劃到應(yīng)急戰(zhàn)略。在戰(zhàn)略主體上，戰(zhàn)略規(guī)劃將決策權(quán)力集中于高層 。 ③ 從過程取向到結(jié)果取向 。在戰(zhàn)略焦點(diǎn)上，戰(zhàn)略規(guī)劃強(qiáng)調(diào)思考與行動(dòng)分開，注重最優(yōu)化戰(zhàn)略的制定和正式行動(dòng)方案的形成 。戰(zhàn)略管理將環(huán)境看成一個(gè)不斷變動(dòng)的非連續(xù)過程。 ① 從線 性假設(shè)到非連續(xù)假設(shè)。戰(zhàn)略管理旨在將計(jì)劃功能與整體的管理工作整合在一起，它不公包括戰(zhàn)略計(jì)劃過程，而且把戰(zhàn)略擴(kuò)大到包含戰(zhàn)略執(zhí)行和戰(zhàn)略控制在內(nèi)的更大的范圍。 ⑤ 認(rèn)為戰(zhàn)略一經(jīng)制定，就自然而然得到執(zhí)行。 ③ 思考與行動(dòng)可分開。 ① 戰(zhàn)略規(guī)劃的基本假設(shè)是組織能夠預(yù)測(cè)它周圍環(huán)境的發(fā)展動(dòng)態(tài)，并能控制它，或簡(jiǎn)單地認(rèn)為它是穩(wěn)定的。（ 4）私人部門戰(zhàn)略管理的示范性影響。（ 3）新公共管理主義的推動(dòng)。 第十 一 章、 公共部門 戰(zhàn)略管理 一、公共部門戰(zhàn)略管理興起的背景 導(dǎo)致公共部門引入戰(zhàn)略管理的內(nèi)外部的主要因素 ： （ 1）復(fù)雜的不確定環(huán)境的挑戰(zhàn) ， 公共組織與非營(yíng)利組織所處的環(huán)境發(fā)生了深刻變化。 （６）培養(yǎng)公眾的志愿精神和互助品質(zhì)。 （４） “官辦 ”社團(tuán)的改革：逐漸弱化與政府業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)的關(guān)系。 ③政府不是第三部門的領(lǐng)導(dǎo)者，而是合作者。 （２）政府與第三部門關(guān)系 的明晰化： ① 政府應(yīng)承擔(dān)第三部門發(fā)展所需的大部分資金，且財(cái)政撥款不應(yīng)以左右第三部門為條件。 ②不是 政府職能轉(zhuǎn)變形式化的工具 ―― 公民社會(huì)最活躍的公共部門。同時(shí)，又面臨 “全球結(jié)社革命 ”、民主化浪潮以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日趨成熟的三種機(jī)遇。 （ 5）公眾對(duì)第三部門的認(rèn)同度不高。 （ 3）法律法規(guī)不健全。 五、 中國(guó)第三部門發(fā)展中存在的問題 ▲ 王名博士認(rèn)為我國(guó)第三部門發(fā)展中存在的問題：政社不分、經(jīng)費(fèi)不足、能力不足、法制缺陷、 （ 1）缺乏獨(dú)立性和自主活動(dòng)能力 ―― 由政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)。（ 3）促進(jìn)中國(guó)基層民主建設(shè)。（ 1）分擔(dān)政府責(zé)任，促進(jìn)社會(huì)公平和穩(wěn)定。（４）自下而上的草根參與意識(shí)逐步流行。 （２）改革開放取得的巨大經(jīng)濟(jì)成果為第三部門的發(fā)展創(chuàng)造必要的前提條件。 四、 中國(guó)第三部門發(fā)展的軌跡 A、 中國(guó)第三部門迅速崛起的原因。（ 5）擴(kuò)大社會(huì)公平。（ 3）提供公共物品和彌補(bǔ)政府缺陷。 三、 西方第三部門的作用 ▲ （ 1）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。 （５）成為利益交易的場(chǎng)所，正在遠(yuǎn)離它的純潔性。 （３）不公平競(jìng)爭(zhēng) ―― 逐漸模糊與營(yíng)利性組織的界限，利用其免稅特權(quán)進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)。存在主要問題有： （１）無(wú)法擺脫公共部門固有的的稟性 ―― 深受官僚制影響。 （６）學(xué)術(shù)研究對(duì)第三部門發(fā)展的推動(dòng)。 （５）信息技術(shù)的支持作用。 （３）第三部門從傳統(tǒng)的慈善、公益領(lǐng)域轉(zhuǎn)向現(xiàn)代公共領(lǐng)域獲得了更為廣闊的發(fā)展空間。政府的積極干預(yù)政策及社會(huì)福利制度遭到質(zhì)疑，放權(quán)成為必然。 （ 7）加快公財(cái)管專業(yè)人才培養(yǎng)。 （ 5）健全公財(cái)管法律制度。 （ 3）必革現(xiàn)行公共支管理制度。大力 推進(jìn)稅費(fèi)改革 。 （ 2）加強(qiáng)公共收入管理。 七、 轉(zhuǎn)型期我國(guó)公共財(cái)政管理的完善 （ 1）完善 公共 預(yù)算管理。 （４）公共支出亟須規(guī)范：政府采購(gòu)缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范。 ② 稅費(fèi)沒有科學(xué)區(qū)分。 ② 在編制程序上，采用公歷年制，使預(yù)算方案的批準(zhǔn)滯后于實(shí)施約一個(gè)月。 （１）公共財(cái)政管理尚未得到全社會(huì)足夠的重視：公共財(cái)政的基本職能因缺乏有效的操作管理手段而得不到根本落實(shí)。包括價(jià)格補(bǔ)貼、企業(yè)虧損補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、稅式支出和其他補(bǔ)貼。 （１） 社會(huì)保障支出管理：社保支出是政府向由于各種原因暫或永久失去勞動(dòng)能力、失去工作機(jī)會(huì)或生活面臨貧困的社會(huì)成員提供保障其基本生活的支出，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救且、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)福利。 ④ 基本方式：競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)、有限競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)。② 政府采購(gòu)的主體：主管機(jī)關(guān)、采購(gòu)機(jī)關(guān)、中介機(jī)關(guān)和供應(yīng)商。 ① 政府采購(gòu)：也稱公共采購(gòu)。 ▲ （１） 購(gòu)買性支出的范圍：投資性支出、教科文衛(wèi)支出、行政管理支出和國(guó)防支出。 （４）政治相關(guān)目標(biāo)：政治上的可接受度、公眾參與。 （２）管理目標(biāo)方面：財(cái)經(jīng)紀(jì)律、提高效率、項(xiàng)目與工程管理、財(cái)務(wù)披露。 五、 公共支出管理 A、 公共支出管理的目標(biāo) ▲ ：財(cái)經(jīng)紀(jì)律、根據(jù)政策重心配置資源 、良好的運(yùn)作管理。 ② 在不助長(zhǎng) 20 經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的前提下，促使公債利息成本最小化。 公債管理包括公債設(shè)計(jì)、發(fā)行、流通與償還等環(huán)節(jié)。 ③ 為一定時(shí)期內(nèi)的特定公共投資項(xiàng)目籌集資金。 （ 1）公債作用： ① 增強(qiáng)政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的能力。 （ 1）政府收費(fèi)包括： ① 使用者費(fèi) ―― 直接費(fèi)、公共事業(yè)特種費(fèi)、特許費(fèi) ② 規(guī)費(fèi) ―― 行政規(guī)費(fèi)、司法規(guī)費(fèi)。 B、 政府收費(fèi)管理 ：政府提供特殊服務(wù)或某些經(jīng)濟(jì)行為而向相關(guān)主體收取的費(fèi)用。 ① 強(qiáng)化稅務(wù)管理，簡(jiǎn)化征管手續(xù)，降低稅收運(yùn)行成本。 b 稅收效率意 味著稅收超額負(fù)擔(dān)的最小化。 ① 公平征稅：堅(jiān)持同等稅收待遇原則、堅(jiān)持支付能力原則、堅(jiān)持受益原則。 稅收管理的要素：課稅對(duì)象與稅率、稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁與稅收歸宿、稅收種類。 四、 公共收入管理 A、 稅收管理 ：稅收是國(guó)家依照法律預(yù)先規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制、無(wú)償?shù)厝〉霉彩杖氲囊环N手段。 3，決算。 2，預(yù)算執(zhí)行。大體分為 1，預(yù)算編制。 ⑤ 績(jī)效預(yù)算模式。 ③ 目標(biāo)管理預(yù)算模式。 分為三個(gè)步驟：規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算。 它是一種產(chǎn)生時(shí)間較早、管理方式較為簡(jiǎn)單的模式。 二、公共預(yù)算管理的基本模式▲▲ 基本模式（注意 ④⑤ ）。 公財(cái)管的主要內(nèi)容：公財(cái)管主要包括三大部分：公共預(yù)算管理、公共收入管理和公共支出管理。 3，穩(wěn)定目標(biāo)。 2，公平目標(biāo)。具體而言，公財(cái)管具有如下三大目標(biāo)： 1，效率目標(biāo)。 ⑧ 走向社會(huì)，拓寬公 人力開 發(fā)的途徑。 ⑥ 拓寬視野，加強(qiáng)公開發(fā)的國(guó)際交流與合作。 教育與培訓(xùn)是開發(fā)人的智力和技能 的基本途徑。③ 科學(xué)配置 、 合理調(diào)整公共部門人力資源結(jié)構(gòu)。 ▲ ① 提高認(rèn)識(shí)，重視公共部門人力資源的開發(fā)。①建立較完備的國(guó)家公務(wù)員制度②建立健全公人力市場(chǎng)體系③ 建立健全公共部門人力資源管理的宏觀調(diào)控體系④建立健全公共部門人力資源管理的法律體系⑤通過預(yù)測(cè)與規(guī)劃、教育與培訓(xùn)、選拔與使用、配置與管理等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)全方位、全過程的公共部門人力資源開發(fā)，努力建設(shè)和早就一支精干、高效、廉潔的包括國(guó)家公務(wù)員在內(nèi)的高層次、高素質(zhì)的人才隊(duì)伍。黨管干部原則、德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)和干部隊(duì)伍“四化”方針、開放原則、創(chuàng)新原則。 （ 2） 現(xiàn)階段我國(guó)公共部門人力資源開發(fā)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和任務(wù) ▲ 1，公共部門人力資源開發(fā)的指導(dǎo)思想。 ③ 確立人才商品化的觀念。 ① 確立人力資源是第一資源觀念。 （２）其內(nèi)容包括預(yù)測(cè)與規(guī)劃、教育與培訓(xùn)、選拔與使用、配置與管理。 八、 公共部門人力資源開發(fā) ：指為充分、科學(xué)、合理和有效地發(fā)揮公共部門人力資源在行使國(guó)家行政權(quán)力 ，管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)過程中，對(duì)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各級(jí)作用而進(jìn)行的資源配置、素質(zhì)提高、能力利用、開發(fā)規(guī)劃及效益優(yōu)先等一系列活動(dòng)相結(jié)合的有機(jī)整體。 ②培養(yǎng)四種能力：政治鑒別能力、駕馭社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力、科學(xué) 管理和依法行政的能力、廉政勒政和抵御腐朽思想侵襲的能力。 （３）隊(duì)伍建設(shè)是完善公務(wù)員制度的根本。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、新城代謝機(jī)制和勤政廉政保障機(jī)制，使公務(wù)員制度的三大運(yùn)行機(jī)制。 1，加強(qiáng)立法，搞好配套。 3，大力加強(qiáng)思想文化建設(shè)，發(fā)展文化教育事業(yè)。 1，必須加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)步伐。 C、 轉(zhuǎn)軌時(shí)期完善我國(guó)公務(wù) 員制度的思考 。（ 4）相關(guān)制度發(fā)育不成熟。（ 3）配套改革不到位。 ② “官利一體化 ”思想的影響。 （ 1）傳統(tǒng)封建主義政治文化的影響。 使公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)得到提高，結(jié)構(gòu)得到調(diào)整。 （１）行政機(jī)關(guān)的生機(jī)和活力得到 了明顯 增強(qiáng)。 七、轉(zhuǎn)軌 期我國(guó)公務(wù)員制度的完善 A、 我國(guó)公務(wù)員制度建設(shè)取得的 成就 。 3，“出口”環(huán)節(jié)。 2，“管理”環(huán)節(jié)。 六、我國(guó) 公務(wù)員制度的基本內(nèi)容 1，“進(jìn)口”環(huán)節(jié)。西是雇員與雇主的關(guān)系 。我國(guó)是黨管干部。 （３）管理方式不同。西是 “政治中立 ”。我國(guó)是促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 五、 我國(guó)與西方公務(wù)員制度的區(qū)別 ▲ （１）動(dòng)因不同。 （ 8）強(qiáng)調(diào)官紀(jì)官風(fēng)和職業(yè)道德，重視公務(wù)員隊(duì)伍的廉潔。 （ 6）嚴(yán)格的培訓(xùn)制度，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的知識(shí) 化、專業(yè)化。 （ 4）以公開、平等為原則，以考試為核心的任用制度。（ 2）嚴(yán)格區(qū)分事務(wù)官和政務(wù)官。 （９）管理觀念：建立法制、競(jìng)爭(zhēng)、自主、人才社會(huì)所有的觀念 。 （７）管理機(jī)制：重資歷型 ―― 重功績(jī)型。 （５）人力資源配置方式：計(jì)劃型 ―― 市場(chǎng)型。 （３）人事權(quán)力動(dòng)態(tài)：集中型 ―― 分散型。 （深刻理解）▲ （１）人事職位體系：大一統(tǒng)型 ―― 分類型。 （ 3）促進(jìn)人力資源的有效開發(fā)和利用 ，提高國(guó)家公務(wù)員的能力及素質(zhì)，進(jìn)而改善政府的工作效率 。 （ 1）人資管觀念和模式的引入有助于我國(guó)人事管理體制的創(chuàng)新，推動(dòng)我國(guó)傳統(tǒng)的高度集中統(tǒng)一的人事管理體制向現(xiàn) 代化的靈活高效的新體制 轉(zhuǎn)變 。人致力于公共人力資源的開發(fā)利用，重視現(xiàn)代國(guó)家公務(wù)員制度的建立與完善。 （６）在對(duì)邊公務(wù)人員的管理上。傳視其為非生產(chǎn)、非效益部門，地位較低，從事管理的人員進(jìn)不了決策層 。人注重全社會(huì)人力資源的開發(fā)與利用。 （４）在管理內(nèi)容上。傳是強(qiáng)制性，被動(dòng)型的 “管家式 ”管理 。人資管以人為中心 ，人的因素是第一位的。 （２）在管理原則上。傳統(tǒng)人事管理視人為成本 。傳則體制僵化，缺乏應(yīng)變能力，將人作物管理。（ 3）人 管 的范圍更廣泛，內(nèi)容更豐富。 （ 2）人著眼于未來(lái)，注重人力資源的預(yù)測(cè)、規(guī)劃和開發(fā) 。 （ 5 ）政府績(jī)效評(píng)估的成功還需要建立一個(gè)完善的信息系統(tǒng)，進(jìn)行及時(shí)的信息收集、分析，現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用為此提供了技術(shù)上的支持。 （３）建立健全合理有效的評(píng)估體制。樹立績(jī)?cè)u(píng)權(quán)威性 。 （１）加強(qiáng)宣傳 ， 提高對(duì)績(jī)效工作意義的認(rèn)識(shí)。 ③ 評(píng)估方法單一。 （３）績(jī)效評(píng)估技術(shù)上的問題： ① 無(wú)法建立一套完善的公 共部門績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系和方法。 ② 資金投入不足。 ▲▲ 16 （１公共評(píng)估項(xiàng)目本身存在的問題： ① 缺乏系統(tǒng)理論指導(dǎo)，實(shí)踐中具有盲目性 ② 手段與效果缺乏邏輯性 （２）公共管理部門內(nèi)部存在的問題。 ③ 公務(wù)員對(duì)自身的績(jī)效評(píng)估也較為熱衷。 ① 社會(huì)主義民主政治取得重大進(jìn)展。已出現(xiàn)一些專門評(píng)估機(jī)構(gòu)，但是水準(zhǔn)亦不高。 （２）在評(píng)估實(shí)踐方面已取得一定經(jīng)驗(yàn)。 九、 我國(guó)公共部門績(jī)效評(píng)估事業(yè)的發(fā)展 A、 我國(guó)公共部門績(jī)效評(píng)估 的 現(xiàn)狀。 ③ 充分利用電子計(jì)算機(jī)和現(xiàn)代通信技術(shù)。 ① 組織專門力量收集信息。 （ 2）爭(zhēng)取高層的支持 和承諾 ：使績(jī)效評(píng)估更具合法性和有效性 。 ② 公民充當(dāng)問題架構(gòu)者，幫助政府機(jī)構(gòu)辦公室重要問題，提出解決方案。 八、 改進(jìn)公共部門績(jī)效評(píng)估的途徑 （ 1）引入公民參與機(jī)制。 ② 信息溝通障礙。 （ 4）評(píng)估信息系統(tǒng)的不健全。 ② 功能相同的公共組織地區(qū)性、規(guī)模、大小均有差異性，以同樣指標(biāo)衡量，有失公平。 （ 3）績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo) 的 難確定 性 。 ② 目標(biāo)常具有抽象性和籠性。 （ 2）目標(biāo)缺乏準(zhǔn)確性。 ② 無(wú)法取得可比較的成本或收益數(shù)據(jù)（無(wú)競(jìng)爭(zhēng)單位）。 七、 公共部門績(jī)效評(píng)估面臨的困難 ▲▲ （ 1）公共部門的產(chǎn)出難以量化。 （ 5） 資料收集的方法 。 （ 4） 績(jī)效指標(biāo)設(shè)立中的幾個(gè)問題 人均成本是指用服務(wù)的總?cè)丝诔苑?wù)的總成本的結(jié)果。 ⑥ 成本－收益的比率指標(biāo)。 ④ 資源利用指標(biāo)。 ② 實(shí)際的單位成本與工作量標(biāo)準(zhǔn)的比率指標(biāo)。 2， 根據(jù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)而定的一些徇指標(biāo)。 （ 3） 績(jī)效評(píng)估的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和說(shuō)明性指標(biāo) 1， 4E 標(biāo)準(zhǔn)。 ⑦ 可控制性。 ⑤ 唯一性。 ② 可理解性。 （２） 確定有效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。 （１） 績(jī)效評(píng)估的整體規(guī)劃。 包括四個(gè)步驟。 D 績(jī)效評(píng)估的信息系統(tǒng) ：包括確定評(píng)估的內(nèi)容、績(jī)效 評(píng)估信息 的審核 與評(píng)價(jià)制度 、績(jī)效