【正文】 建立一定的決策程序，使利益相關(guān)組織都有機(jī)會(huì)對(duì)其中任何組織的提議進(jìn)行審議。 （ 2）在共同參與的領(lǐng)域，成立諸如機(jī)構(gòu)間委員會(huì)這樣的組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，推動(dòng)合作。 A、水平協(xié)調(diào)：組織間水平方向上的合作。 2， 組織協(xié)調(diào)。 （３）目標(biāo)間的沖突。如，中央要求對(duì)其在地方的下屬部門(mén)加強(qiáng)管理，但地方則希望對(duì)其實(shí)行屬地管理。當(dāng)目標(biāo)導(dǎo)向型和顧客導(dǎo)向型的組織發(fā)生關(guān)系時(shí)易產(chǎn)生沖突，組織內(nèi)部的目標(biāo)與顧客因素也會(huì)產(chǎn)生沖突。 指組織間行為的 “不合轍 ”。 在實(shí)踐中 ，分離制迎合了多元化社會(huì)的需要，然而行政組織各部門(mén)密切合作，是提高行政效益的基本前提，因而完整制更多被采用。 優(yōu)點(diǎn)：行政機(jī)關(guān)獨(dú)立性大，措施靈活，通過(guò)發(fā)揮專業(yè)部門(mén)優(yōu)勢(shì)，對(duì)某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。 （ 2）分離制：又稱獨(dú)立制或多元統(tǒng)屬制。 優(yōu)點(diǎn)：權(quán)責(zé)集中分明 ，組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)。 （ 1）完整制：又稱集約制或一元統(tǒng)屬制。 ② 下級(jí)組織機(jī)關(guān)彼此分離，中央無(wú)力調(diào)控，容易形成地方勢(shì)力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。 ③ 可防止上級(jí)組織和個(gè)人的獨(dú)斷行。 5 優(yōu)點(diǎn)： ① 各級(jí)行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長(zhǎng)處理事務(wù)，行政措施緊貼實(shí)際 ，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。 缺點(diǎn)：節(jié)制過(guò)嚴(yán)，下級(jí)的行為帶有被動(dòng)性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時(shí)處理行政事務(wù)，機(jī)關(guān)及個(gè)人也容易導(dǎo)致獨(dú)裁和長(zhǎng)官意志。 這種體制下，高層的機(jī)關(guān)往往包攬較多的事務(wù)決策。 C、 根據(jù)行政權(quán)力的使用特點(diǎn)可分為集權(quán)制和分權(quán)制。 優(yōu)點(diǎn)：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長(zhǎng)也有精力進(jìn)行組織的宏觀管理。 （ 2）職能制：又稱分職制。 ② 缺乏專業(yè)分 工，工作彈性小。 ② 權(quán)力集中，從上到下輻射開(kāi)來(lái)，有助于統(tǒng)一指揮。指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。 B、 根據(jù) 行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)可分為層級(jí)制和職能制。 優(yōu)點(diǎn)：能夠集思廣益，容納多方面的意見(jiàn)，處事考察 周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過(guò)委員會(huì)議集體執(zhí)掌的組織體制。 ② 首長(zhǎng)個(gè)人在精力、體力、知識(shí)、智慧、才能方面的局限，不利于對(duì)行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。 優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。 A、 根據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長(zhǎng)制和委員會(huì)制。 在我國(guó)，行政組織的橫向結(jié)構(gòu)服務(wù)從于縱向結(jié)構(gòu)。 又稱分布結(jié)構(gòu)，它反映的是同級(jí)行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門(mén)之間分工協(xié)作的來(lái)往關(guān)系。 微觀 上指 行政組織內(nèi)部 4 的工作層次關(guān)系。 宏觀 上分為 中央層次 和 地方行政組織 兩大 層次。 也稱為層次結(jié)構(gòu)。 六、 我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu)。 4，矩陣結(jié)構(gòu)。 3，直線 — 職能結(jié)構(gòu)。 2，職能結(jié)構(gòu)。 五、 公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式 1，直線結(jié)構(gòu)。 （１） 優(yōu)點(diǎn)：信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級(jí)執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。 （２）缺點(diǎn)：容易造成信息失真，使高層決策被 “走樣 ”執(zhí)行。 A、 “尖形結(jié)構(gòu) ”―― 管理 層次多、管理幅度小 的組織結(jié)構(gòu)。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜性的重要標(biāo)志。 一般而言，公共組織具有三個(gè)層次，即高層、中層、基層。 四、 管理層次和管理幅度 。 C、第三部門(mén)行政模型 ：系統(tǒng)方法和權(quán)變方法的應(yīng)用。 ⑤ 人與人之間關(guān)系的非人格化。 ③ 有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度。 特點(diǎn)： ① 基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工。官僚組織的基礎(chǔ)是 理性 ― 合法權(quán)威。 B、官僚模型 ：其基礎(chǔ)是馬克斯 .韋伯創(chuàng)立的官僚理論。 ⑤ 行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多成員機(jī)構(gòu)。 ③ 行政部門(mén)在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個(gè)部門(mén)包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)。 特點(diǎn)： ① 組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過(guò)程、顧客、領(lǐng)域。 A、古典模型 ：建立在行政管理等古典組織理論的基礎(chǔ)上，效率是組織追求的首要價(jià)值。如，各種院校、社區(qū)學(xué)校、研究所、基金會(huì)、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、文化和科學(xué)技術(shù)團(tuán)體、各種咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。如，仲裁委員會(huì) ， 消費(fèi)者權(quán)益保障委員會(huì)，各種行業(yè)協(xié)會(huì)等。 B、半強(qiáng)制型公共組織：更多依靠市場(chǎng)手段而非行政手段。根據(jù)憲法和法律的授權(quán)、依靠公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)實(shí)行強(qiáng)制性管理。 （ 2）按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類。 三、 公共組織的類型 ▲ 根據(jù)管理公共事務(wù)的不同，可分為管理文化、科技、教育、國(guó)防、公安、外交等事務(wù)的各種公共組織。狹義 ―― 國(guó)家機(jī)關(guān)組織。 第 二 章、公共組織理論 一、 公共組織 ：廣義 ―― 就是以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織。競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng) 。 （官員的市場(chǎng)觀念落 后 。 法律規(guī)則意識(shí)淡薄， “上有政策，下有對(duì)策 ”，地方利益至上 ，阻礙 WTO 規(guī)則的有效執(zhí)行。 （１）入世對(duì)政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場(chǎng)化進(jìn)程。（ 3） 建立一支 高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。（ 1） 建立與完善 市場(chǎng)體制。（ 4）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱。（ 2）機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下。所謂傳統(tǒng)政府即 “全能型政府 ”：集中配置社會(huì)資源，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活全面、微觀、直接干預(yù)。 （ 6）公將自身建立在當(dāng)代公共部門(mén)管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上，是從這種實(shí)踐中產(chǎn)生的新理論范式，反過(guò)來(lái)成為指導(dǎo)這種實(shí)踐的模式，因此，與傳相比，它更具有現(xiàn)實(shí)性。 （ 4）涉及大量公共行政學(xué)沒(méi)涉及的主題。傳 —建立在政治學(xué)基礎(chǔ)上，公 —不同學(xué)科。傳 —局限于政府行政機(jī)關(guān)特別是官僚機(jī)構(gòu)的研究 公 —擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)（立 、 司）和非營(yíng)利組織或第三部門(mén)甚至私人部門(mén)的公共的方面。公共物品特性：非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性、外部性。（ 5）公共管理有明顯的政治性和公共性。 （ 3）與私人管理相比，公共部門(mén)尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。私人管理以營(yíng)利為目的。（ 1）公共管理與私人管理的使命不同。（ 2）都必須履行一般的管理職能。 1 公共管理學(xué) 原理 第一章 公共事業(yè)管理理論實(shí)踐 第二章 現(xiàn)代政府政策過(guò)程 第三章 公共事業(yè)管理概論 第四章 非營(yíng)利組織的管理 第五章 公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的理論框架和評(píng)價(jià) 第六章 公共部門(mén)人力資源管理 第七章 公共預(yù)算管理 第八章 公共危機(jī)管理 第九章 公共管理的發(fā)展趨勢(shì)與展望 第一章 導(dǎo)論，公共管理學(xué)的視野 一、 “公共管理 ”與 “私人管理 ”的異同 A、聯(lián)系。（ 1）都包含了合作團(tuán)體的活動(dòng)。 B、差別。公共管理是為公眾服務(wù)，追求公共利益 。 （ 2）與私人管理相比，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。 （ 4）就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。 二、 公共物品 的特性 ： 公共物品是與私人物品相對(duì)應(yīng)的概念， 消費(fèi) 具有 非競(jìng)爭(zhēng)性和 非 排他性，一般不能或不能有效通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制有企業(yè)和個(gè)人提供，主要由政府提供。 三、 公共管理學(xué)的學(xué)科特征 ——與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別 （ 1）研究對(duì)象與范圍。 （ 2）公更具跨學(xué)科，綜合性的特點(diǎn)。 （ 3）公將研究焦點(diǎn)由傳的 “內(nèi)部取向 ”轉(zhuǎn)為 “外部取向 ”，由重視機(jī)構(gòu)過(guò)程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果與績(jī)效研究。例：公共物品，公共選擇，政府失敗。 （ 5）公既是實(shí)證的 又是 規(guī)范的， 傳 —局限規(guī)范研究。 四、 21 世紀(jì)我國(guó)公管面臨的挑戰(zhàn) 2 1，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)我國(guó)政府管理提出的挑戰(zhàn) A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端 ―― 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)（ “命令式經(jīng)濟(jì) ”）條件下。 （ 1）政企不分、政資不分。（ 3）權(quán)力過(guò)于集中。 B、轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)。（ 2）公共管理 或行政管理 體制的創(chuàng)新，行政政治體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。 2， 入世對(duì)我國(guó)政府管理提出的挑戰(zhàn)。 （２） 入世對(duì)政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求。 （ 3） 對(duì) 公務(wù)員素質(zhì)與能力 提出了更高的要求。法律意識(shí)淡化 。學(xué)習(xí)能力不足）。既包括政府組織，也包括第三部門(mén)組織。 二、 公共組織的構(gòu)成要素 ▲ ：組織人員、組織目標(biāo)、職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職位設(shè)置、權(quán)力與職權(quán)、權(quán)責(zé)劃分、規(guī)章制度、團(tuán)體意識(shí)、組織設(shè)計(jì)、支持硬件、技術(shù) 和 信息。 （ 1）按 財(cái)務(wù)－會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)劃分 （有利于加強(qiáng)審計(jì)和對(duì)公共組織的監(jiān)督） ，大體可分為六種類型 ：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會(huì)。 A、強(qiáng)制型公共組織：政府部門(mén)。如，納稅人必須接受稅務(wù)管理部門(mén)的管理。其強(qiáng)制性 在一定程度上 是可對(duì)抗的，當(dāng)事人可拒絕裁決。 C、非強(qiáng)制性公共組織： 這類公共組織最大特 點(diǎn)是 非強(qiáng)制性與服務(wù)性。 （ 3）按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類。專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。 ② 對(duì)于每個(gè)組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位。 3 ④ 任何上級(jí)公能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接 下屬，存在 “控制范圍 ”。 ⑥ 垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格加以區(qū)分。 在 20 世紀(jì) 50 年代后的美國(guó)得到了充分的運(yùn)用。認(rèn)為組織靠非人格化的規(guī)則來(lái)管理，理性意味著效率。 ② 有明確的職權(quán)等級(jí)制。 ④ 有處理工作的程序系統(tǒng)。 ⑥ 雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力 為基礎(chǔ)。 特點(diǎn)：公共事務(wù)由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管理； “代理人 ”政府；不可隨意監(jiān)督組織外的代理商，不可隨意利用行政命令取消合同；不是孤立地處理公共事務(wù)。 管理層次 指公共組織內(nèi)部縱向 劃分 的等級(jí)數(shù)。 管理幅度 是指一名管理者或一個(gè)組織有效管理的下級(jí)人員或單位、部門(mén)的數(shù)目。 二者在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系。 （１） 優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)。 B、 “扁形結(jié)構(gòu) ”―― 管理層次少、管理幅度大 ，其形態(tài)扁平。 （２）缺點(diǎn)：相對(duì)松散，集體行動(dòng)難度大。直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級(jí)的個(gè)人或組織只有 一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門(mén)在水平方向依職能不同進(jìn)行分工，再分別對(duì)下級(jí)部門(mén)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。直線 — 職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。是完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)形式。 （ 1）縱向結(jié)構(gòu)。它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系。 中央層次指中央人民政府一級(jí)，地方行政組織的層次劃分有兩級(jí)制、三級(jí)制、四級(jí)制三種類型。 （ 2）橫向結(jié)構(gòu)。 決策部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)、反饋部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)。 七、 行政組織體制的基本類型。 （ 1）首長(zhǎng)制：又稱為一長(zhǎng)制或獨(dú)任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個(gè)行政 首長(zhǎng)執(zhí)掌的組織體制。 缺點(diǎn)： ① 行政決策大權(quán)由首長(zhǎng)一人獨(dú)攬，導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民主，營(yíng)私舞弊而無(wú)人牽制監(jiān)督。 （ 2）委員會(huì)制：又稱合議制。 今天瑞士聯(lián)邦委員會(huì)是典型的委員制。 缺點(diǎn)：責(zé)任不明確，容易造成爭(zhēng)功諉過(guò)的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。 （ 1）層級(jí)制：又稱分級(jí)制。 優(yōu)點(diǎn)： ① 組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)。 缺點(diǎn)： ① 上級(jí)任務(wù)繁雜，往往顧此失彼。 ③ 各層級(jí)行政首長(zhǎng)權(quán)力集中，要求下級(jí)對(duì)上級(jí)的絕對(duì)服從，容易造成獨(dú)斷專行。指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平等劃分若干部門(mén)，每個(gè)部門(mén)所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 缺點(diǎn)：分工單位無(wú)力進(jìn)行全局直轄市，責(zé)任不明，過(guò)細(xì)的分工還促使部門(mén)主管過(guò)多，政出多門(mén)，使下級(jí)部門(mén)無(wú)所適從。 （ 1）集權(quán)制：指行 政權(quán)力集中在上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān) 僅有 有限的 裁量 權(quán)，須依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌兼顧。 （ 2）分權(quán)制：指下級(jí)組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級(jí)組織不予干涉的組織體制。 ② 各層級(jí)有自己的權(quán)力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性。 缺點(diǎn)： ① 權(quán)力過(guò)于分散，上級(jí)組織的目標(biāo)、意圖難以實(shí)現(xiàn)，上級(jí)反受下級(jí)牽制。 D、 根據(jù)行政組織中同一各部門(mén)所受的指揮和控制可分為完整制和分離制。是指行政組織中同一層級(jí)的各個(gè)機(jī)關(guān)受一個(gè)機(jī)關(guān)或一位行政首長(zhǎng)指揮、監(jiān)督的組織體制。 缺點(diǎn)：行政首長(zhǎng)權(quán)力過(guò)分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。指同一層級(jí)的各機(jī)關(guān)，受兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)的指揮、監(jiān)督的組織體制。 缺點(diǎn)：機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個(gè)別部門(mén)的獨(dú)自行動(dòng)可以造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率。 八、組織沖突與協(xié)調(diào) ▲▲ 1， 組織沖突。 最常見(jiàn)的組織沖突有三種形式： （１）目標(biāo)與顧客的沖突。 （２