【正文】 者。決策方面的角色：管理者對(duì)他的組織戰(zhàn)略決策系統(tǒng)負(fù)有全面的責(zé)任，包括以下四個(gè)主要角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者、談判者。信息方面的角色：管理者在其組織內(nèi)部的信息傳遞中處于中心地位，事實(shí)上是組織的“中樞神經(jīng)”，他既是獲取外部信息的焦點(diǎn)，也是傳遞信息的來(lái)源。明茨伯格曾經(jīng)總結(jié)了八種研究管理者職能和角色的途徑。既然民主、法治、自由、人權(quán)、公共利益、社會(huì)公正、正當(dāng)程序等價(jià)值如此重要，人民經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)的流血與努力爭(zhēng)取并將它寫入憲法，構(gòu)成民主法治社會(huì)的基本職能，那么，公共管理便有責(zé)任維護(hù)并發(fā)展這些基本價(jià)值，盡管這些價(jià)值之間可能是沖突的。作為公共管理者，如何防止政府的崩潰，建立和發(fā)展憲政秩序并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)良好的政府治理至為關(guān)鍵。公共管理面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定問(wèn)題：對(duì)于當(dāng)代政府而言，良好的憲政意味著法治權(quán)威的確立、政府合法性的建立、政府治理體系的穩(wěn)定、政府過(guò)程的有序等。（8）以契約關(guān)系來(lái)取代傳統(tǒng)的信托關(guān)系。（6）運(yùn)用人力資源管理技術(shù)，其目的在于淡化集體主義的色彩而采取個(gè)人主義的途徑，包括尋求動(dòng)員員工的支持和承諾，來(lái)持續(xù)地進(jìn)行結(jié)構(gòu)與組織的變革。（4）依據(jù)經(jīng)濟(jì)、效率、效能等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量組織成就；發(fā)展績(jī)效指標(biāo)，使組織的成就能夠被加以比較和測(cè)量，并據(jù)此進(jìn)一步提供信息來(lái)作為未來(lái)決策的參考。（2）重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)，其目的在于使政策制定與執(zhí)行相分離，并且對(duì)服務(wù)的傳輸都必須建立起一個(gè)賦予責(zé)任的行政單位。（7）強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。（5）轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。（3）強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制。著名的公共管理專家胡德曾歸納了新公共管理的七個(gè)要點(diǎn)：（1）即時(shí)的專業(yè)管理。政府管理的運(yùn)作發(fā)生了變化，由傳統(tǒng)的、官僚的、層級(jí)節(jié)制的、缺乏彈性的行政，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)導(dǎo)向的、因應(yīng)變化的、深具彈性的公共管理。私部門的管理大多為工具的經(jīng)濟(jì)理性的考慮，而往往不顧及或少顧及其他理性的考慮。私部門大都以利潤(rùn)為導(dǎo)向，而利潤(rùn)的多少取決于顧客的滿意，顧客導(dǎo)向很容易成為其經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)；而政府往往缺乏服務(wù)的動(dòng)機(jī)。消費(fèi)者在購(gòu)買私人產(chǎn)品時(shí)，可以自由選擇；而公共部門所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，公民沒有自主決定的權(quán)利。政府部門提供的是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這些產(chǎn)品和服務(wù)具有不可分割性、非排他性；而私部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)為私人產(chǎn)品，是可以分割的、排他的，價(jià)格也是可以衡量的。反之，公部門所提供的服務(wù)，往往只有一家，往往缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力。具體而言：（1）壟斷與市場(chǎng)。對(duì)于私領(lǐng)域的管理而言，相比較于公共管理的嚴(yán)格受法的支配而言，其更多的遵循的是契約自由和意思自治，擁有高度的管理裁量權(quán)，其內(nèi)部管理和外部的交易活動(dòng)完全可以自己的意思而為之。而私人企業(yè)和組織往往是個(gè)人利益最大化的追求者。在公共利益與私人利益方面：政府具有促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益的義務(wù)和責(zé)任，這是公共管理區(qū)別于私管理的一個(gè)重要特征。而私部門的管理，固然也受到外在各種權(quán)威的影響，受政治環(huán)境的影響，但這種影響與公共管理不可比擬。在集權(quán)國(guó)家，更是受到少數(shù)專權(quán)者的擺布。這種權(quán)威非制度與法律所授予，而是來(lái)自經(jīng)濟(jì)性的市場(chǎng)力量。3公共管理的特質(zhì)以及與私部門管理的區(qū)別二者的差異：在政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威方面：公共管理的主體乃為政府，政府雖然是公共服務(wù)的提供者，但也是政治權(quán)威的執(zhí)行者，所以許多公共管理活動(dòng)本身即有強(qiáng)制性，當(dāng)人民有違反法令的事情發(fā)生時(shí)，其便可以在職權(quán)范圍內(nèi)依法予以處理，而其他組織則不具有這種公權(quán)力。（6）公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。（4）公共管理不完全等于“政府管理”，而意味著一種新治理。（2）公共管理是將私部門的管理手段運(yùn)用于公共部門，但并未改變公共部門的主體性。P的公共管理學(xué)者以高層管理者——特別是政治性任命人員——為主要教學(xué)研究對(duì)象，B的公共管理學(xué)者以具備文官資格的公共管理者為主要教學(xué)研究對(duì)象。P幾乎完全依賴案例研究為獲取知識(shí)的工具，B兼采案例研究與量化研究作為教學(xué)研究的方法。P的公共管理學(xué)者認(rèn)為公私部門管理有別，B不認(rèn)為公私部門的管理有什么質(zhì)的差異，而主張以較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度發(fā)展實(shí)證理論來(lái)描述與解釋公私部門的異同。前者主張采用量化分析，后者則采用個(gè)案研究法。受此影響，一些公共管理學(xué)者發(fā)展起B(yǎng)途徑的公共管理。以研究取向而言，P途徑十分重視非理論性的、非量化的、以實(shí)務(wù)為基礎(chǔ)的規(guī)范取向；在研究方法上，大多是采用個(gè)案研究法，因此，P途徑代表公共事務(wù)管理的“柔性面”，政策分析則代表公共事務(wù)管理的“硬性面”。它一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位，而非日常行政事務(wù)的管理者，同時(shí)特別強(qiáng)調(diào)具有政策制定權(quán)的高級(jí)行政主管的管理策略。依公共管理學(xué)家波茲曼的觀點(diǎn)，盡管研究途徑及理念有差異，但就概念的演進(jìn)而言，大致可分為兩種研究途徑，即公共政策的途徑（Public policy Approach，簡(jiǎn)稱P途徑）以及企業(yè)管理（Business Approach，簡(jiǎn)稱B途徑）。（4）新右派學(xué)說(shuō)與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響。（2）經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力。嚴(yán)格來(lái)講，公共管理作為一個(gè)研究領(lǐng)域，其正式產(chǎn)生于20世紀(jì)70——80年代，導(dǎo)致公共管理產(chǎn)生的主要原因，有學(xué)科發(fā)展方面的因素，也有現(xiàn)實(shí)的背景。公共管理的性質(zhì)在于：公共管理承認(rèn)政府部門治理的正當(dāng)性；公共管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)治理的主要責(zé)任；公共管理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會(huì)的互動(dòng)以及在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問(wèn)題中的責(zé)任共負(fù)；公共管理強(qiáng)調(diào)多元價(jià)值；公共管理強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效的重要性；公共管理既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法；公共管理以公共的福祉和公共利益為目標(biāo)；公共管理將公共行政視為一種職業(yè)，而將公共管理視為職業(yè)的實(shí)踐者。本書的觀點(diǎn)：公共管理：公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共行政的焦點(diǎn)在于過(guò)程、程序以及順序性，而公共管理包括的更多。它關(guān)注程序、將政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)以及機(jī)關(guān)管理。休斯的觀點(diǎn)：與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化。如果不考慮組織的性質(zhì)，大部分管理工作和任務(wù)是具有共通性的。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識(shí)和技巧。奧托、海蒂和沙夫里茨的觀點(diǎn)：公共管理是公共行政或公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一部分，其可謂綜合了公共行政的方案設(shè)計(jì)與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預(yù)算制度進(jìn)行資源分配、 財(cái)務(wù)管理、人力資源管理以及各種方法與藝術(shù)。公共管理的重點(diǎn)是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者，而非政客或政治家。公共管理學(xué)教案第一章 公共管理導(dǎo)論 重點(diǎn)問(wèn)題：公共管理的性質(zhì)公共管理的研究途徑與公共管理學(xué)的性質(zhì)公共管理與私部門管理的區(qū)別和聯(lián)系新公共管理公共管理的時(shí)代挑戰(zhàn)1 公共管理的意義 自20世紀(jì)70年代以后，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但何謂公共管理，可以說(shuō)是眾說(shuō)紛紜，不能定于一案。 皮瑞和克來(lái)姆的觀點(diǎn)：公共管理是一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向以及一般管理之工具取向的結(jié)合體?？柹蜌W爾曼的觀點(diǎn)：公共管理是對(duì)行政的一般方面科際整和的研究它將人力、財(cái)力、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計(jì)劃、組織、控制職能相結(jié)合。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。波茲曼與史陶斯曼的觀點(diǎn)：公共管理就是對(duì)政治權(quán)威的管理。但公共管理的主要領(lǐng)域是在政治系統(tǒng)下，一旦政治權(quán)威進(jìn)入管理戲局，管理的游戲規(guī)則就會(huì)改變。公共行政是服務(wù)公眾的活動(dòng)，公務(wù)員執(zhí)行從其他方面產(chǎn)出的政策。管理包括行政，但同時(shí)意味著以最大化的效率實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)以及對(duì)結(jié)果的責(zé)任。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一個(gè)組成部分，其重點(diǎn)在于將公共行政視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為這一職業(yè)的實(shí)踐者。2 公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑公共管理之發(fā)展：公共管理一詞首次出現(xiàn)在20世紀(jì)30年代。公共管理發(fā)展之學(xué)科背景：公共行政學(xué)的發(fā)展，以行政學(xué)家亨利的觀點(diǎn)，經(jīng)歷了不同時(shí)期的典范變遷：第一階段：政治與行政二分法（1900——1926）第二階段：行政原則（1927——1937）第三階段：公共行政即政治學(xué)（第二次世界大戰(zhàn)后）第四階段：公共行政即管理學(xué)（從1960年至70年代起）公共管理發(fā)展的時(shí)代背景：導(dǎo)致公共管理興起的時(shí)代因素主要有以下幾個(gè)方面：（1）政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府之不滿。（3）社會(huì)問(wèn)題與政府不可治理性的增加。公共管理的研究途徑以及特質(zhì)：公共管理作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域興起于20世紀(jì)70——80年代。P途徑下的公共管理P途徑下的公共管理理論研究認(rèn)為，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。依此，自然相當(dāng)重視公共管理的政治面向。B途徑的公共管理在20世紀(jì)70年代，企業(yè)行政管理學(xué)院受管理思潮的影響，開始重視工商政策與管理戰(zhàn)略，不再著重于內(nèi)部行政管理的機(jī)制與過(guò)程，于是紛紛改名為管理學(xué)院。B與P途徑的公共管理相比，有如下不同之處：前者之課程設(shè)計(jì)依商業(yè)學(xué)院的傳統(tǒng)，后者則依循公共政策學(xué)院的傳統(tǒng)；前者并不強(qiáng)調(diào)公共與私人組織的差異性，后者則特別凸顯公共組織的特殊性；前者企圖與公共行政合流，后則企圖擺脫公共行政，而形成一個(gè)獨(dú)立的管理領(lǐng)域；前者重視策略與組織間的管理，是過(guò)程取向的，因而非常強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計(jì)、人事與預(yù)算等問(wèn)題；后者則強(qiáng)調(diào)政策與政治問(wèn)題。學(xué)者波茲曼對(duì)二者提出更深入的看法：P一心一意想劃清與傳統(tǒng)公共行政的關(guān)系，B的公共管理學(xué)者與行政學(xué)者，特別是認(rèn)同“公共行政即管理學(xué)”的學(xué)者，有較密切的關(guān)系與相似理念。在此前提下，他們偏好、認(rèn)同并接受企業(yè)管理的概念與工具，并將之引入運(yùn)用于公共部門的管理上。P的公共管理者長(zhǎng)于個(gè)案的處理與分析，B的公共管理者比較重視學(xué)術(shù)的研究與理論的建構(gòu)，長(zhǎng)于從不同的學(xué)術(shù)領(lǐng)域中吸取有用的理論、技術(shù)與方法。公共管理學(xué)之特質(zhì)（1）公共管理基本上是一個(gè)整合性的概念。（3）公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為焦點(diǎn)。（5）公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任。（7）公共管理是一個(gè)科際整合的研究領(lǐng)域。私部門或組織的管理，在很大程度上也是權(quán)威的行使，但這種權(quán)威非政治權(quán)威，非公權(quán)力的行使，可稱之為市場(chǎng)的權(quán)威或經(jīng)濟(jì)的權(quán)威。在多元制衡與自主性方面：政府部門通常處在各種政治力量相互作用之中，因此，公共管理過(guò)程，充滿了政治的氣氛。在此情況下，公共管理的自主性自然受到影響。公共管理只有有限的管理自主權(quán)但卻有復(fù)雜的政治界面，而工商企業(yè)或私部門管理則有相對(duì)充分的管理自主權(quán)。公共管理應(yīng)當(dāng)將公共利益作為自己行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，否則，公共管理者便成為私利的謀取者，而不是公益的信托者。在法的支配與意思自治方面：在法治國(guó)家，一切組織的運(yùn)作需在國(guó)家法律框架下進(jìn)行，這是一個(gè)基本規(guī)則，其目的是更大地保障私領(lǐng)域的權(quán)益，從而減少暴政的侵害。在政府與市場(chǎng)方面：政府提供的產(chǎn)品以及服務(wù)往往面對(duì)的不是自由、競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)。私部門所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，多有競(jìng)爭(zhēng)者。（2）公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品。（3）自由與依賴。（4）利潤(rùn)與支持。在多元理性與經(jīng)濟(jì)理性方面：政府治理中的理性往往是多元理性，應(yīng)考慮各種利益和價(jià)值的平衡，而非單一向度的考慮，如效率與平等、改革與穩(wěn)定、個(gè)人利益與公共利益的平衡等等。4 新公共管理自20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方各國(guó)為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政府的信任赤字、績(jī)效赤字，均開始了大規(guī)模的政府改革。這股浪潮，可被通稱為“新公共管理”。（2）標(biāo)準(zhǔn)明確與績(jī)效衡量。（4）轉(zhuǎn)向部門分權(quán)。（6）強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營(yíng)部門的管理風(fēng)格、方法和實(shí)踐。法漢姆及霍頓綜合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：（1）采取理性途徑的方式處理問(wèn)題，亦即在設(shè)定政策目標(biāo)及闡明政策議題時(shí)特別強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理所扮演的角色及作用。（3）改變組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)官僚體制更為扁平化，授權(quán)給管理人員，以利績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（5）改變現(xiàn)行的政策，使公共組織能被傳統(tǒng)公共服務(wù)價(jià)值所支配的文化中，轉(zhuǎn)換成“新公共服務(wù)模式”，強(qiáng)調(diào)與市場(chǎng)及企業(yè)價(jià)值相適應(yīng)的文化。（7）試圖建立一種彈性、回應(yīng)性及學(xué)習(xí)的公共組織，并發(fā)展一種將大眾視為顧客、消費(fèi)者及市民的“公共服務(wù)導(dǎo)向”，公共服務(wù)不再由專業(yè)的供給者來(lái)支配，而是以回應(yīng)人民真正的需求來(lái)提供公共服務(wù)。5 公共管理：現(xiàn)時(shí)代的挑戰(zhàn)政府治理的環(huán)境在現(xiàn)時(shí)代變得更為動(dòng)蕩、更為不平衡、更為復(fù)雜，更為變化多端。良好的憲政秩序?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)繁榮、國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展都是不可或缺的。關(guān)于如何在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會(huì)的基本價(jià)值問(wèn)題：公共管理的一個(gè)重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，這就是說(shuō)它要致力于發(fā)展、宏揚(yáng)民主治理過(guò)程的合法性。關(guān)于平衡政府與市場(chǎng)的作用，以促進(jìn)政府治理的有效性問(wèn)題：關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問(wèn)題：關(guān)于如何平衡目前及最近未來(lái)與較長(zhǎng)遠(yuǎn)未來(lái)的需要：關(guān)于如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來(lái)的挑戰(zhàn)問(wèn)題如何應(yīng)付越來(lái)越多的官僚腐敗，重振公民對(duì)政府的信任問(wèn)題關(guān)于重振政府的治理能力問(wèn)題關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制問(wèn)題如何構(gòu)建國(guó)家與社會(huì)的共同治理模式問(wèn)題公共管理如何應(yīng)付復(fù)雜、不確定與變革的管理重建公共管理的道德秩序第二章 公共管理者的角色與知能重點(diǎn)問(wèn)題：一般管理者的角色公共管理者的特殊角色公共管理者的知能有效的公共管理者1 作為一般管理者的角色亨利（1）古典學(xué)派（2）偉人學(xué)派（3）企業(yè)家學(xué)派（4）決策理論學(xué)派（5）領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派（6）領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派（7）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派（8）工作活動(dòng)學(xué)派管理者的十大角色——明茨伯格的觀點(diǎn)人際關(guān)系方面的角色：著重于人際關(guān)系的建立與維系，具體包括三種角色：掛名首腦、領(lǐng)導(dǎo)者、聯(lián)絡(luò)者。包括下列三項(xiàng)：監(jiān)聽者、傳播者、發(fā)言人?？鞯热说挠^點(diǎn)：20世紀(jì)80年代以及90年代