【文章內(nèi)容簡介】 城市經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)鏈，這些單位可按序分為：從事土地、空間等城市資源一級交易的土地儲(chǔ)備中心、土地交易中心，產(chǎn)權(quán)拍賣中心等；從事城市資源初級開發(fā)（城市項(xiàng)目建設(shè)）工程的項(xiàng)目指揮部、項(xiàng)目公司；從事已建成的城市資源管理和維修的各類事業(yè)單位，如尚未市場化的煤、氣、路、水等管理單位；從事城市資源二級交易的房地產(chǎn)交易中心等。提供私人產(chǎn)品的事業(yè)單位按照市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場的基本分工，私人產(chǎn)品應(yīng)全部由市場來供給。但由于我國的事業(yè)單位，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展起來的，加之社會(huì)主義制度的特點(diǎn)，決定了一些盡管屬于私人產(chǎn)品、但關(guān)系國計(jì)民生的項(xiàng)目，還需要國家來經(jīng)營，因此，存在相應(yīng)的事業(yè)單位。按所從事的業(yè)務(wù)與國計(jì)民生的關(guān)系，可將這類事業(yè)單位分為以下幾類：（10）仍需要政府扶持的事業(yè)單位。以向廣大人民提供基本生活資料為經(jīng)營目標(biāo)、以市場化的動(dòng)作為主要手段的事業(yè)單位，其經(jīng)營績效直接影響到廣大人民的根本利益，因此，還需要國家扶持，包括：醫(yī)療機(jī)構(gòu)，“菜籃子”、“米袋子”工程，公交部門、城市地鐵、水上渡船碼頭，城市設(shè)計(jì)院、建筑設(shè)計(jì)院、規(guī)劃設(shè)計(jì)院等。（11）可以市場化但尚未市場化的事業(yè)單位。包括：可以市場化的應(yīng)用研究部門；各類行政、事業(yè)單位附屬的“三產(chǎn)”單位，如各種“四技”事業(yè)，各種機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門、車隊(duì)、勞動(dòng)服務(wù)公司等；一些以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展為目的而建立起來的基金會(huì)、協(xié)會(huì)、中心等等。（12）已經(jīng)市場化的事業(yè)單位。以事業(yè)單位名義存在、經(jīng)營機(jī)制已市場化的自收自支事業(yè)單位，如廣播臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)社等新聞系統(tǒng)等。（二）事業(yè)單位的定位按照公共財(cái)政的理論，把事業(yè)單位劃分為上述的三大類十二小類，根據(jù)分析可知，我國的事業(yè)單位是提供各種公共性程度完全不同的產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)稱。事業(yè)單位改革，就是要根據(jù)政府與市場的分工，把這些事業(yè)單位歸位到與其公共性相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)組織類型之中。在加入世界貿(mào)易組織后，為與國際接軌，參照國際經(jīng)驗(yàn)，我們把整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織分為五大類：政府機(jī)構(gòu)、政府公立機(jī)構(gòu)、非營利組織、企業(yè)和家庭。同時(shí)借鑒這種分類方法，明確現(xiàn)行各類事業(yè)單位在市場經(jīng)濟(jì)條件下的定位問題。從某種意義上講，事業(yè)單位改革的過程，就是從我國目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織形式轉(zhuǎn)化為當(dāng)前國際通行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的過程。關(guān)于政府機(jī)構(gòu)、政府公立機(jī)構(gòu)、非營利組織、企業(yè)及家庭等方面在市場經(jīng)濟(jì)條件下的游戲規(guī)則，這方面的研究已經(jīng)十分豐富，在此不作詳細(xì)討論。本文的重點(diǎn)，放在事業(yè)單位改革過程中的一些難點(diǎn)問題。二、事業(yè)單位改革的難點(diǎn)事業(yè)單位從目前這種狀態(tài)向規(guī)范的四種經(jīng)濟(jì)組織形式歸并的過程，實(shí)際上就是通過制度創(chuàng)新，進(jìn)行內(nèi)部改革的過程。在這個(gè)過程中，將涉及到事業(yè)單位以及與之相關(guān)各個(gè)方面的利益關(guān)系，直接影響著整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的資源配置格局，因此，改革的難度極大。特別是在一些市場化程度較低、政府對資源配置影響較大的地區(qū)，很多利益集團(tuán)，都是通過事業(yè)單位這一形式，來分財(cái)政的一杯羹。因此，要使他們脫離政府的扶持，直接在市場中自求生存，阻力很大。從調(diào)查情況看，在事業(yè)單位改革中，最突出的問題，主要集中在如下幾個(gè)方面：認(rèn)識(shí)觀念轉(zhuǎn)變的困難事業(yè)單位改革，是市場化向縱深推進(jìn)的必然過程，是政府部門的一場“自我革命”，對事業(yè)單位改革的正確認(rèn)識(shí)，直接影響著事業(yè)單位改革的成敗。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國各地開展事業(yè)單位改革中，對事業(yè)單位改革認(rèn)識(shí)上的差距，已經(jīng)成為影響事業(yè)單位改革的頭號因素。我們可以把這些模糊認(rèn)識(shí)羅列為如下幾種：一是消極觀念，認(rèn)為事業(yè)單位改革可以通過形式主義等做法很好地完成改革任務(wù)，又可以通過改革，實(shí)際上擴(kuò)大事業(yè)單位的陣容。二是任務(wù)觀念，認(rèn)為事業(yè)單位改革是上級的任務(wù)，只要遵循上級的精神即可，一方面使得改革不考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，一味照搬中央部委的文件，另一方面改革陷入等待狀態(tài)。三是保護(hù)觀念，認(rèn)為事業(yè)單位改革中，以保護(hù)一些利益集團(tuán)的既得利益為前提，才能保證事業(yè)單位改革的成功，如保護(hù)事業(yè)單位職工的既得利益、保護(hù)改革者的利益等。而事業(yè)單位改革與以前任何一次政府內(nèi)部改革不同，是一次市場化為導(dǎo)向的改革，它必然要打破既得利益。因此，在這種觀念的影響下，一些地方的事業(yè)單位改革難以很好地推進(jìn)。四是畏難情緒，改革可能引起下崗，使得改革中出現(xiàn)一批觀望者，甚至出現(xiàn)阻撓改革的領(lǐng)導(dǎo)干部。五是被動(dòng)情緒，被改革者對前途不明，無法謀定而后動(dòng)，只能等待政府改革方案對他們命運(yùn)的安排，這是事業(yè)單位改革的主體——廣大事業(yè)單位職工中很流行的想法。這五種認(rèn)識(shí)觀念上的模糊，由于目前沒有一套較有說明力的宣傳資料，連一些地方政府職能部門都無法采取有效措施，來進(jìn)行糾正。人事制度改革的困難人事改革是事業(yè)單位改革中的難中之難。這些困難可以歸納為：一是人員安置分流的困難。這是事業(yè)單位改革中最困難的問題。事業(yè)單位職能的轉(zhuǎn)換帶來的職工下崗問題，在就業(yè)機(jī)會(huì)本就不多的地區(qū)，如何安置下崗職工以及如何解決下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策與公平待遇的矛盾問題等都是改革的難點(diǎn)。二是事業(yè)單位及其人員的政治、技術(shù)待遇問題。一方面，行政級別的取消，在一些“官本位”意識(shí)較濃的地區(qū)，無疑是十分困難的；另一方面，原來屬于某些事業(yè)單位的員工，可能失去評聘特定專業(yè)技術(shù)職務(wù)的資格，這同樣會(huì)阻礙事業(yè)單位改革的深化。三是領(lǐng)導(dǎo)干部的任免問題。在目前“黨管干部”的體制下，事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部一般都是在組織部門考察的基礎(chǔ)上，由當(dāng)?shù)氐狞h委或政府任免的。改制后，事業(yè)單位要按國際通行的游戲規(guī)則開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，其領(lǐng)導(dǎo)干部的任免工作就不可能全部歸黨或政府，必須區(qū)別情況，分別對待。四是一般職工的任免管理問題。事業(yè)單位改革的一個(gè)最重要的特點(diǎn)，就是打破事業(yè)單位終身制的用工制度，形成一種有進(jìn)有出、進(jìn)出有序的人才流動(dòng)體制，這要求逐步規(guī)范目前混亂的人事管理制度，一部分人的利益將受到影響，他們很可能成為改革的巨大阻力。職能體制改革的困難首先，是每個(gè)事業(yè)單位的定位困難。盡管我們在第一部分對事業(yè)單位作了12類的分類，但具體到某一個(gè)部門的定位，各地的標(biāo)準(zhǔn)是完全不一樣的，在實(shí)際的操作中，存在很多困難。如一些屬于城市經(jīng)營的事業(yè)單位，在一些市場化程度較高的地區(qū)，早就成為企業(yè)，而在一些市場化程度較差的地區(qū)，甚至還有全額撥款的。其次，是每個(gè)單位內(nèi)部的職能改革問題。即使在一個(gè)單位內(nèi)部，每個(gè)部門所履行的職能的公共性差別很大，如果職能劃分不清，就可能影響改革的方向。分配制度的困難。分配制度，是各利益關(guān)系調(diào)整的集中反映，也是事業(yè)單位改革中，矛盾最集中的問題。在分配制度問題上，存在著如下幾方面的困難。一是事業(yè)單位分配的基本原則問題。事業(yè)單位改制后如何體現(xiàn)“按勞分配為主，其他分配方式為輔”的分配原則，是事業(yè)單位改革在分配制度上面臨的首要問題。一方面，事業(yè)單位原來采取的是一種以按勞分配為主的分配制度，事業(yè)單位的工資，一般按員工的工作能力來確定的。改制后，單純的按勞分配勢必很難調(diào)動(dòng)各方面的積極性，因此必須輔之以其他分配方式，但這些分配方式的基礎(chǔ)卻很難界定。另一方面，在事業(yè)單位內(nèi)部，只存在著二種分配基礎(chǔ)：一是屬于勞動(dòng)者個(gè)人的勞動(dòng)力，二是屬于國家的各種國有資產(chǎn)。在事業(yè)單位，也存在著諸如產(chǎn)權(quán)、專利權(quán)等其他可以作為分配依據(jù)的生產(chǎn)要素，但在改制前，這些生產(chǎn)要素都是國有的。除非有私人產(chǎn)品參與事業(yè)單位改革，否則，事業(yè)單位的改革，在分配制度上就可能變成國家與個(gè)人的分配關(guān)系調(diào)整，而個(gè)人間的分配關(guān)系，仍難以得到很好的調(diào)整。二是事業(yè)單位分配權(quán)問題。在事業(yè)單位改革的過程中，各地制定了一些地方性規(guī)定，給予事業(yè)單位一定的分配自主權(quán)，但仍沒有擺脫上級決定分配權(quán)的本質(zhì)，與事業(yè)單位改革的最終目標(biāo)，還有很大的差距。三是事業(yè)單位個(gè)人分配制度的建立問題。在事業(yè)單位改革后，要建立起一套與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的個(gè)人分配制度，真正體現(xiàn)按勞分配的原則，改變原來個(gè)人收入來源單一的格局，實(shí)現(xiàn)收入的多元化，調(diào)動(dòng)積極性并避免收入的不合理差距，因此探索符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的個(gè)人收入分配制度還有待研究。四是事業(yè)單位個(gè)人的社會(huì)保障問題。社會(huì)保障制度是事業(yè)單位改革的“減震器”，在打破用工的終身制后，事業(yè)單位的員工就必須面臨著社會(huì)保障問題，但事業(yè)單位在很多領(lǐng)域還沒有和社會(huì)保障制度接軌，解決事業(yè)單位員工的社會(huì)保障問題，不僅直接影響著事業(yè)單位分配制度的建立，還直接影響著事業(yè)單位改革的進(jìn)程。三、制度創(chuàng)新：對事業(yè)單位改革若干難點(diǎn)的政策建議上述四大類困難中，最突出的是人事制度與分配制度的困難。解決好這兩大制度的創(chuàng)新，對事業(yè)單位的改革，將起到很好的推動(dòng)作用。根據(jù)各地事業(yè)單位改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為，地方的事業(yè)單位改革，關(guān)鍵在于建立起如下幾種制度：（一）管理體制創(chuàng)新通過體制創(chuàng)新，解決政、事、企的分離問題，確保事業(yè)單位向國際通行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織形式歸位。建立規(guī)范的法人確認(rèn)制度。無論是政府機(jī)構(gòu)，還是政府公立機(jī)構(gòu)、非營利組織、企業(yè)，從組織學(xué)的角度來講，他們都是不同性質(zhì)的法人組織。根據(jù)經(jīng)營目的的不同，法人可以分為公法人、私法人、社團(tuán)法人等多種形式，這種法人之間的區(qū)別，實(shí)際上就是明確了各種機(jī)構(gòu)性質(zhì)的差異。因此，建立規(guī)范的法人確認(rèn)制度，可以使各類事業(yè)單位歸屬到與其公共性相適應(yīng)的各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織之中。為了確保有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)地甄別各類事業(yè)單位的性質(zhì)，建議由政府職能部門在整理現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)國務(wù)院《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》等要求，對各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新的確認(rèn)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的法人確認(rèn)制度。并在此基礎(chǔ)上，通過目前各地都基本已經(jīng)成立的政府辦事大廳（便民服務(wù)中心等），一個(gè)窗口對外，對事業(yè)單位進(jìn)行重新的認(rèn)證、登記，從而避免因部門職能交叉而導(dǎo)致的確認(rèn)工作混亂。取消主管部門對事業(yè)單位的管理制度。改革后，事業(yè)單位要機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，編制獨(dú)立核定，編制獨(dú)立，財(cái)務(wù)獨(dú)立，真正成為一個(gè)獨(dú)立的法人主體?；诖?，應(yīng)全面取消主管部門對事業(yè)單位的管理制度，各事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)的需要，與政府各職能部門建立起相應(yīng)的關(guān)系。行政、事業(yè)單位改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制。目前，各地都存在一批行政、事業(yè)混編混崗的單位。在這次事業(yè)單位改革中，要建立起規(guī)范的分設(shè)制度，進(jìn)行清理。產(chǎn)生行政、事業(yè)單位混編混崗的根源，在于行政機(jī)構(gòu)改革中，由于編制的控制，一部分行政單位把一些行政職能轉(zhuǎn)到了事業(yè)單位，并向下屬的事業(yè)單位無償借用干部。在行政機(jī)構(gòu)編制不能變的情況下，解決這一問題是不可能的。因此，只有建立起行政、事業(yè)單位改革聯(lián)動(dòng)制度，才能真正推進(jìn)事業(yè)單位的深入改革。（二）產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新國有產(chǎn)權(quán)多種實(shí)現(xiàn)形式的制度創(chuàng)新正如黨的十六大所講，公有制有多種實(shí)現(xiàn)形式，在事業(yè)單位改革中，事業(yè)單位擁有的各類國有資產(chǎn)，將通過各種不同的方式，在保證其保值增值的前提下，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革。根據(jù)事業(yè)單位的實(shí)際情況，可以考慮將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為如下幾種形式：（1）國有財(cái)產(chǎn)。即原來由事業(yè)單位使用，經(jīng)過國有資產(chǎn)登記后，變成一種公共消費(fèi)產(chǎn)品。這類國有資產(chǎn)，不再是一種資產(chǎn)的概念，而是一種單純的消費(fèi)財(cái)產(chǎn)，它不可能創(chuàng)造新的價(jià)值，因此，是一種消耗性的國有資產(chǎn)。（2）國有資金。通過對國有產(chǎn)權(quán)的改制，把一部分原事業(yè)單位擁有的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為國有資金，由政府收回，投資到其他公共領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)從某些事業(yè)單位的退出。這是事業(yè)單位改革中國有產(chǎn)權(quán)改革的最主要的形式之一。（3）國有股權(quán)。在事業(yè)單位改制的過程中，