【文章內(nèi)容簡介】 城市經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)鏈，這些單位可按序分為：從事土地、空間等城市資源一級交易的土地儲備中心、土地交易中心，產(chǎn)權拍賣中心等；從事城市資源初級開發(fā)（城市項目建設）工程的項目指揮部、項目公司；從事已建成的城市資源管理和維修的各類事業(yè)單位，如尚未市場化的煤、氣、路、水等管理單位；從事城市資源二級交易的房地產(chǎn)交易中心等。提供私人產(chǎn)品的事業(yè)單位按照市場經(jīng)濟條件下政府與市場的基本分工，私人產(chǎn)品應全部由市場來供給。但由于我國的事業(yè)單位，是從計劃經(jīng)濟條件下發(fā)展起來的，加之社會主義制度的特點，決定了一些盡管屬于私人產(chǎn)品、但關系國計民生的項目，還需要國家來經(jīng)營，因此，存在相應的事業(yè)單位。按所從事的業(yè)務與國計民生的關系，可將這類事業(yè)單位分為以下幾類：（10）仍需要政府扶持的事業(yè)單位。以向廣大人民提供基本生活資料為經(jīng)營目標、以市場化的動作為主要手段的事業(yè)單位，其經(jīng)營績效直接影響到廣大人民的根本利益，因此，還需要國家扶持，包括：醫(yī)療機構，“菜籃子”、“米袋子”工程，公交部門、城市地鐵、水上渡船碼頭，城市設計院、建筑設計院、規(guī)劃設計院等。（11）可以市場化但尚未市場化的事業(yè)單位。包括：可以市場化的應用研究部門；各類行政、事業(yè)單位附屬的“三產(chǎn)”單位，如各種“四技”事業(yè)，各種機關事務管理部門、車隊、勞動服務公司等；一些以促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展為目的而建立起來的基金會、協(xié)會、中心等等。（12）已經(jīng)市場化的事業(yè)單位。以事業(yè)單位名義存在、經(jīng)營機制已市場化的自收自支事業(yè)單位，如廣播臺、電視臺、報社等新聞系統(tǒng)等。（二）事業(yè)單位的定位按照公共財政的理論，把事業(yè)單位劃分為上述的三大類十二小類，根據(jù)分析可知，我國的事業(yè)單位是提供各種公共性程度完全不同的產(chǎn)品和服務的社會經(jīng)濟組織的統(tǒng)稱。事業(yè)單位改革，就是要根據(jù)政府與市場的分工，把這些事業(yè)單位歸位到與其公共性相適應的經(jīng)濟組織類型之中。在加入世界貿(mào)易組織后，為與國際接軌，參照國際經(jīng)驗，我們把整個社會經(jīng)濟組織分為五大類：政府機構、政府公立機構、非營利組織、企業(yè)和家庭。同時借鑒這種分類方法，明確現(xiàn)行各類事業(yè)單位在市場經(jīng)濟條件下的定位問題。從某種意義上講，事業(yè)單位改革的過程，就是從我國目前的社會經(jīng)濟組織形式轉化為當前國際通行的社會經(jīng)濟組織的過程。關于政府機構、政府公立機構、非營利組織、企業(yè)及家庭等方面在市場經(jīng)濟條件下的游戲規(guī)則，這方面的研究已經(jīng)十分豐富，在此不作詳細討論。本文的重點，放在事業(yè)單位改革過程中的一些難點問題。二、事業(yè)單位改革的難點事業(yè)單位從目前這種狀態(tài)向規(guī)范的四種經(jīng)濟組織形式歸并的過程，實際上就是通過制度創(chuàng)新，進行內(nèi)部改革的過程。在這個過程中，將涉及到事業(yè)單位以及與之相關各個方面的利益關系，直接影響著整個社會經(jīng)濟的資源配置格局，因此，改革的難度極大。特別是在一些市場化程度較低、政府對資源配置影響較大的地區(qū)，很多利益集團，都是通過事業(yè)單位這一形式，來分財政的一杯羹。因此，要使他們脫離政府的扶持，直接在市場中自求生存，阻力很大。從調(diào)查情況看，在事業(yè)單位改革中，最突出的問題，主要集中在如下幾個方面：認識觀念轉變的困難事業(yè)單位改革，是市場化向縱深推進的必然過程，是政府部門的一場“自我革命”，對事業(yè)單位改革的正確認識，直接影響著事業(yè)單位改革的成敗。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國各地開展事業(yè)單位改革中，對事業(yè)單位改革認識上的差距，已經(jīng)成為影響事業(yè)單位改革的頭號因素。我們可以把這些模糊認識羅列為如下幾種：一是消極觀念，認為事業(yè)單位改革可以通過形式主義等做法很好地完成改革任務，又可以通過改革，實際上擴大事業(yè)單位的陣容。二是任務觀念，認為事業(yè)單位改革是上級的任務，只要遵循上級的精神即可，一方面使得改革不考慮當?shù)氐膶嶋H，一味照搬中央部委的文件，另一方面改革陷入等待狀態(tài)。三是保護觀念，認為事業(yè)單位改革中，以保護一些利益集團的既得利益為前提，才能保證事業(yè)單位改革的成功，如保護事業(yè)單位職工的既得利益、保護改革者的利益等。而事業(yè)單位改革與以前任何一次政府內(nèi)部改革不同，是一次市場化為導向的改革，它必然要打破既得利益。因此，在這種觀念的影響下，一些地方的事業(yè)單位改革難以很好地推進。四是畏難情緒，改革可能引起下崗，使得改革中出現(xiàn)一批觀望者，甚至出現(xiàn)阻撓改革的領導干部。五是被動情緒，被改革者對前途不明，無法謀定而后動，只能等待政府改革方案對他們命運的安排，這是事業(yè)單位改革的主體——廣大事業(yè)單位職工中很流行的想法。這五種認識觀念上的模糊，由于目前沒有一套較有說明力的宣傳資料，連一些地方政府職能部門都無法采取有效措施，來進行糾正。人事制度改革的困難人事改革是事業(yè)單位改革中的難中之難。這些困難可以歸納為：一是人員安置分流的困難。這是事業(yè)單位改革中最困難的問題。事業(yè)單位職能的轉換帶來的職工下崗問題，在就業(yè)機會本就不多的地區(qū)，如何安置下崗職工以及如何解決下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策與公平待遇的矛盾問題等都是改革的難點。二是事業(yè)單位及其人員的政治、技術待遇問題。一方面，行政級別的取消，在一些“官本位”意識較濃的地區(qū)，無疑是十分困難的；另一方面，原來屬于某些事業(yè)單位的員工，可能失去評聘特定專業(yè)技術職務的資格，這同樣會阻礙事業(yè)單位改革的深化。三是領導干部的任免問題。在目前“黨管干部”的體制下，事業(yè)單位的領導干部一般都是在組織部門考察的基礎上，由當?shù)氐狞h委或政府任免的。改制后，事業(yè)單位要按國際通行的游戲規(guī)則開展業(yè)務活動，其領導干部的任免工作就不可能全部歸黨或政府，必須區(qū)別情況，分別對待。四是一般職工的任免管理問題。事業(yè)單位改革的一個最重要的特點，就是打破事業(yè)單位終身制的用工制度，形成一種有進有出、進出有序的人才流動體制，這要求逐步規(guī)范目前混亂的人事管理制度，一部分人的利益將受到影響，他們很可能成為改革的巨大阻力。職能體制改革的困難首先，是每個事業(yè)單位的定位困難。盡管我們在第一部分對事業(yè)單位作了12類的分類，但具體到某一個部門的定位，各地的標準是完全不一樣的，在實際的操作中，存在很多困難。如一些屬于城市經(jīng)營的事業(yè)單位，在一些市場化程度較高的地區(qū)，早就成為企業(yè)，而在一些市場化程度較差的地區(qū)，甚至還有全額撥款的。其次，是每個單位內(nèi)部的職能改革問題。即使在一個單位內(nèi)部，每個部門所履行的職能的公共性差別很大，如果職能劃分不清，就可能影響改革的方向。分配制度的困難。分配制度，是各利益關系調(diào)整的集中反映，也是事業(yè)單位改革中，矛盾最集中的問題。在分配制度問題上，存在著如下幾方面的困難。一是事業(yè)單位分配的基本原則問題。事業(yè)單位改制后如何體現(xiàn)“按勞分配為主，其他分配方式為輔”的分配原則，是事業(yè)單位改革在分配制度上面臨的首要問題。一方面，事業(yè)單位原來采取的是一種以按勞分配為主的分配制度，事業(yè)單位的工資，一般按員工的工作能力來確定的。改制后，單純的按勞分配勢必很難調(diào)動各方面的積極性，因此必須輔之以其他分配方式，但這些分配方式的基礎卻很難界定。另一方面，在事業(yè)單位內(nèi)部，只存在著二種分配基礎：一是屬于勞動者個人的勞動力，二是屬于國家的各種國有資產(chǎn)。在事業(yè)單位，也存在著諸如產(chǎn)權、專利權等其他可以作為分配依據(jù)的生產(chǎn)要素，但在改制前，這些生產(chǎn)要素都是國有的。除非有私人產(chǎn)品參與事業(yè)單位改革，否則，事業(yè)單位的改革，在分配制度上就可能變成國家與個人的分配關系調(diào)整，而個人間的分配關系，仍難以得到很好的調(diào)整。二是事業(yè)單位分配權問題。在事業(yè)單位改革的過程中，各地制定了一些地方性規(guī)定，給予事業(yè)單位一定的分配自主權，但仍沒有擺脫上級決定分配權的本質，與事業(yè)單位改革的最終目標，還有很大的差距。三是事業(yè)單位個人分配制度的建立問題。在事業(yè)單位改革后，要建立起一套與市場經(jīng)濟相適應的個人分配制度，真正體現(xiàn)按勞分配的原則，改變原來個人收入來源單一的格局，實現(xiàn)收入的多元化，調(diào)動積極性并避免收入的不合理差距，因此探索符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的個人收入分配制度還有待研究。四是事業(yè)單位個人的社會保障問題。社會保障制度是事業(yè)單位改革的“減震器”，在打破用工的終身制后，事業(yè)單位的員工就必須面臨著社會保障問題，但事業(yè)單位在很多領域還沒有和社會保障制度接軌，解決事業(yè)單位員工的社會保障問題，不僅直接影響著事業(yè)單位分配制度的建立，還直接影響著事業(yè)單位改革的進程。三、制度創(chuàng)新：對事業(yè)單位改革若干難點的政策建議上述四大類困難中，最突出的是人事制度與分配制度的困難。解決好這兩大制度的創(chuàng)新，對事業(yè)單位的改革，將起到很好的推動作用。根據(jù)各地事業(yè)單位改革的實踐經(jīng)驗，本文認為，地方的事業(yè)單位改革，關鍵在于建立起如下幾種制度：（一）管理體制創(chuàng)新通過體制創(chuàng)新，解決政、事、企的分離問題，確保事業(yè)單位向國際通行的社會經(jīng)濟組織形式歸位。建立規(guī)范的法人確認制度。無論是政府機構，還是政府公立機構、非營利組織、企業(yè)，從組織學的角度來講，他們都是不同性質的法人組織。根據(jù)經(jīng)營目的的不同，法人可以分為公法人、私法人、社團法人等多種形式，這種法人之間的區(qū)別，實際上就是明確了各種機構性質的差異。因此，建立規(guī)范的法人確認制度，可以使各類事業(yè)單位歸屬到與其公共性相適應的各類社會經(jīng)濟組織之中。為了確保有一個統(tǒng)一的標準，系統(tǒng)地甄別各類事業(yè)單位的性質，建議由政府職能部門在整理現(xiàn)行規(guī)定的基礎上，根據(jù)國務院《事業(yè)單位登記管理條例》等要求，對各種社會經(jīng)濟組織的認定標準進行重新的確認，建立標準化的法人確認制度。并在此基礎上，通過目前各地都基本已經(jīng)成立的政府辦事大廳（便民服務中心等），一個窗口對外，對事業(yè)單位進行重新的認證、登記，從而避免因部門職能交叉而導致的確認工作混亂。取消主管部門對事業(yè)單位的管理制度。改革后，事業(yè)單位要機構獨立設置，編制獨立核定，編制獨立，財務獨立，真正成為一個獨立的法人主體?；诖?，應全面取消主管部門對事業(yè)單位的管理制度，各事業(yè)單位應根據(jù)業(yè)務的需要，與政府各職能部門建立起相應的關系。行政、事業(yè)單位改革聯(lián)動機制。目前，各地都存在一批行政、事業(yè)混編混崗的單位。在這次事業(yè)單位改革中，要建立起規(guī)范的分設制度，進行清理。產(chǎn)生行政、事業(yè)單位混編混崗的根源，在于行政機構改革中，由于編制的控制，一部分行政單位把一些行政職能轉到了事業(yè)單位，并向下屬的事業(yè)單位無償借用干部。在行政機構編制不能變的情況下，解決這一問題是不可能的。因此，只有建立起行政、事業(yè)單位改革聯(lián)動制度，才能真正推進事業(yè)單位的深入改革。（二）產(chǎn)權制度創(chuàng)新國有產(chǎn)權多種實現(xiàn)形式的制度創(chuàng)新正如黨的十六大所講，公有制有多種實現(xiàn)形式，在事業(yè)單位改革中，事業(yè)單位擁有的各類國有資產(chǎn)，將通過各種不同的方式，在保證其保值增值的前提下，進行產(chǎn)權制度改革。根據(jù)事業(yè)單位的實際情況，可以考慮將國有資產(chǎn)轉化為如下幾種形式：（1）國有財產(chǎn)。即原來由事業(yè)單位使用，經(jīng)過國有資產(chǎn)登記后，變成一種公共消費產(chǎn)品。這類國有資產(chǎn)，不再是一種資產(chǎn)的概念，而是一種單純的消費財產(chǎn)，它不可能創(chuàng)造新的價值，因此，是一種消耗性的國有資產(chǎn)。（2）國有資金。通過對國有產(chǎn)權的改制，把一部分原事業(yè)單位擁有的國有資產(chǎn)轉化為國有資金，由政府收回，投資到其他公共領域，實現(xiàn)國有資產(chǎn)從某些事業(yè)單位的退出。這是事業(yè)單位改革中國有產(chǎn)權改革的最主要的形式之一。（3）國有股權。在事業(yè)單位改制的過程中，