【文章內(nèi)容簡介】 范圍內(nèi)提供；帶有地方受益的勞務(wù)供給(如路燈、治安)，則應(yīng)由地方政府提供。但是，受益并不完全是在任一空間內(nèi)分配的，因為由某一特定轄區(qū)提供勞務(wù)而形成的受益會外溢到另一個轄區(qū)去(如教育)，即其他轄區(qū)不提供財政支出即可受益，因此有必要“通過建立一個提供補(bǔ)助金的中央體制，以使這類外在性內(nèi)在化”。 　　在日本，中央政府獨(dú)立進(jìn)行的事業(yè)費(fèi)原則上由中央財政負(fù)擔(dān)；地方公共團(tuán)體及其機(jī)構(gòu)所需的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，原則上由地方負(fù)擔(dān)；對中央和地方都有利害關(guān)系的特定業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，中央和地方各承擔(dān)一部分，比例大小根據(jù)國家的財政管理制度、社會福利保障制度、政府行政管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及實際財源大小等具體情況來確定。但不管各國的作法有多么不同，但誰受益誰提供經(jīng)費(fèi)、誰收稅誰辦事、誰辦事誰收稅的做法，即“取之于納稅人，用之于納稅人”，各級政府在征稅之后必須給轄區(qū)居民以回報，納稅人則在支付政府經(jīng)費(fèi)的同時也得到了接受政府提供的公共福利和個人社會保障福利以及監(jiān)督政府工作的權(quán)力的做法，已成為一種國際共識。由此可見，稅收對個別納稅人而言是無償?shù)模珜κ芤鎱^(qū)域的納稅人整體而言，則是有償?shù)摹Ｒ虼?，受益原則可以說是交換原則在分配領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化形式。正是這種由交換原則轉(zhuǎn)化來的受益原則，決定了實施分稅制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和理論前提。即使有些時候不一定完全符合這一原則，但受益原則為分稅制的理論淵源和設(shè)計原則這一點仍然是存在的。 (二)滿足市場經(jīng)濟(jì)對財稅管理體制的要求　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，自主經(jīng)濟(jì)和市場競爭是其主要特征，這類特征的區(qū)域性及趨利性，要求政府能夠自主理財，建立相對獨(dú)立的分級財政管理體系。其理由是： 　　自主經(jīng)營、自由競爭的市場機(jī)制，客觀上要求各級政府都必須承擔(dān)兩項基本職能：一是服務(wù)于市場，即為市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造安定的政治環(huán)境，實行穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)政策，建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施和較健全的服務(wù)體系；二是調(diào)控市場，即根據(jù)各地具體情況，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，有效地對市場活動進(jìn)行調(diào)控，保證社會經(jīng)濟(jì)有序而均衡地發(fā)展。這種調(diào)節(jié)和服務(wù)，應(yīng)該是多元化的、多層次的、全面的。國有國情、省有省情，區(qū)域之間有差異，財政和稅收政策、措施不能“一刀切”，中央政府不可能對各地具體情況做出符合各地具體情況的詳盡的規(guī)定，不可能包攬一切事務(wù)，因此，只能采用分稅制的管理體制，充分發(fā)揮中央和地方的積極性，全國性的社會再生產(chǎn)活動及統(tǒng)一市場由中央負(fù)責(zé)建設(shè)、管理和調(diào)節(jié)，區(qū)域性的社會再生產(chǎn)活動及局部市場由地方負(fù)責(zé)建設(shè)、管理和調(diào)節(jié)。各級政府充分發(fā)揮自身的職能作用，根據(jù)事權(quán)確定財權(quán)、劃分收支范圍，建立中央和地方兩套相應(yīng)的各自獨(dú)立運(yùn)用的稅收制度。 (三)充分體現(xiàn)財政制衡原則　　所謂財政制衡，就是中央財政通過一定的財力再分配形式，實施收入援助和支出監(jiān)督，以制約和平衡各級政府的預(yù)算管理，維護(hù)國家政策的統(tǒng)一性和社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。為了體現(xiàn)財政制衡原則，調(diào)動中央和地方的積極性，必須按照分稅制原則，保證中央能夠集中和掌握較多的財力。其好處是： 　　上級政府對下級政府的收入援助，主要包括扶持性財力援助、一般性財力援助和開發(fā)性財力援助。中央政府如果不能集中較多的財力，就無力進(jìn)行這些收入性援助。包括： 　　提供扶持性財力援助：在下級政府無法成功地執(zhí)行穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)政策時，中央政府能夠擔(dān)負(fù)起穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、社會的政治責(zé)任，對下級政府給予必要的財力支援。 　　提供一般性財力援助：由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，通過分稅制管理體制在不同轄區(qū)之間通過提供一般性財力援助，實行財力再分配，實行從低需求高能力轄區(qū)到低能力高需求地區(qū)的財力轉(zhuǎn)移，能夠促使提供地方性公共勞務(wù)的條件趨向均等化。 　　采取分稅制管理體制，中央政府通過財力援助，調(diào)動地方政府理財?shù)闹鲃有院头e極性的行政作為本身，就是對地方政府財力分配方向的調(diào)控作為。與此同時，中央政府還要監(jiān)督地方政府的財力分配方向，控制地方的投資和消費(fèi)規(guī)模，在保證的基礎(chǔ)上，把地方財政與中央財政聯(lián)結(jié)為一個統(tǒng)一的整體，有利于實現(xiàn)整個國家的經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)品政策。 (四)有利于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施的實施　　在第二次世界大戰(zhàn)后，無論是凱恩斯學(xué)派還是供應(yīng)學(xué)派，無論是國家干預(yù)的市場經(jīng)濟(jì)還是自由市場經(jīng)濟(jì)，無論是聯(lián)邦制還是中央集權(quán)制的國家，都很重視運(yùn)用貨幣政策和財稅政策進(jìn)行宏觀管理，調(diào)節(jié)總供給與總需要的平衡。為了保證稅收調(diào)控的效率，首要的是實行分稅制來調(diào)動中央和地方政府的積極性，將該應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)的事宜交給地方政府實施調(diào)控，保證中央政府從全國“一盤棋”角度出發(fā)的宏觀稅收調(diào)控政策更好地發(fā)揮作用。同時，分稅制實施后，為中央政府做好全國性宏觀調(diào)控騰出了可用資金、時間、精力，便于中央政府做好宏觀調(diào)控工作，發(fā)揮中央政府對全國經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用。 我國分稅制概況　　1994年，我國經(jīng)濟(jì)體制改革在中央的“全面推進(jìn)、重點突破”的戰(zhàn)略部署指導(dǎo)下進(jìn)入新階段，財稅體制改革充當(dāng)改革的先鋒，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建起了中央和地方兩套稅收管理制度，并分設(shè)中央與地方兩套稅收機(jī)構(gòu)分別征管；在核定地方收支數(shù)額的基礎(chǔ)上，實行了中央財政對地方財政的稅收返還和轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付制度等。成功地實現(xiàn)了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權(quán)、稅管的劃分，實行了財政“分灶吃飯”。 (一)我國分稅制的內(nèi)容　　我國分稅制按照征收管理權(quán)和稅款支配權(quán)標(biāo)準(zhǔn)劃分，凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸中央財政的稅種，屬于中央稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸地方財政固定收入的稅種，屬于地方稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)由中央和地方按一定方式分享的稅種，屬于共享稅。 (二)我國分稅制的特點　　我國目前的分稅制具有以下三個主要特點： 　　第一，按照稅源大小劃分稅權(quán)，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方稅，稅源大而集中的稅種一般劃為中央稅。 　　一般來說，不可能把大稅種劃為地方稅。但由于地方稅不僅對法人(公司、企業(yè))征收，而且更多的是對個人征收，所以，稅源分散在千千萬萬個納稅人手中；又由于地方稅征收范圍面小，稅源不厚，所以收入零星；由于地方稅稅種小而多，所以涉及面廣，幾乎涉及到所有單位和個人。 　　第二，部分稅種的征收管理權(quán)歸地方。地方政府對地方稅可以因地制宜、因時制宜地決定開征、停征、減征稅、免稅，確定稅率和征收范圍，這是地方稅的主要特點。由于賦予地方以較大的機(jī)動權(quán)限，從而既能合理照顧地方利益，調(diào)動地方的積極性，同時，不致于影響全國性的商品流通和市場物價。因為地方稅一般均屬于對財產(chǎn)(不動產(chǎn))、對行為和部分所得以及不涉及全面性商品流通的經(jīng)濟(jì)交易課征，所以，即使各地執(zhí)行不一致，也不影響全局。 　　第三，稅款收入歸地方。在我國當(dāng)前的社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，財力完全集中于中央或過多地分散于地方，都不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。實踐證明，在保證中央財政需要的同時，給地方一定規(guī)模的財力及適當(dāng)?shù)闹錂?quán)，方能調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動性。因此，實行分稅制，建立中央與地方相對獨(dú)立的分級財政，給地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)文化建設(shè)提供資金保證，就成為我國預(yù)算管理體制改革的必然方向。 　　需要說明的是，我國目前實行的分稅制，目前的分稅制還有許多不如人意之處，需要繼續(xù)深化改革。因為，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)迅速，地區(qū)差距很大；社會主義市場體系雖已初步形成，但尚不夠健全；中央與地方的事權(quán)范圍雖已初步劃分，但尚不夠規(guī)范，各級事權(quán)事責(zé)還有待明確；稅收制度也不夠完善，等等。在這種情況下，試圖實行徹底分稅制是不現(xiàn)實的。所以，分稅制的改革仍應(yīng)以集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合的，中央稅、地方稅和中央地方共享稅共存的不徹底型分稅制為主，以便不會脫離現(xiàn)行模式過遠(yuǎn)。 我國分稅制的主要問題與解決問題的策略　　目前實施的分稅制沒有重新界定政府職能，各級政府事權(quán)維持不甚明確的格局，存在越位與錯位的現(xiàn)象，事權(quán)的錯位與越位導(dǎo)致財政支出范圍的錯位與越位。 　　稅收收入沒有嚴(yán)格劃分為中央稅、地方稅、共享稅并依此確定應(yīng)屬何級財政收入，存在按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分企業(yè) 所得稅的不規(guī)范做法。一些應(yīng)為中央稅的稅種，如所得稅被定為地方稅。地方各級政府間按稅種劃分收入未落實。 　　目前，地方稅種除營業(yè)稅、所得稅外，均為小額稅種，縣、鄉(xiāng)級財政無穩(wěn)定的稅收來源，收入不穩(wěn)定。地方稅種的管理權(quán)限高度集中在中央，地方對地方稅種的管理權(quán)限過小。 　　主要是地方各級政府間較少實行按事權(quán)劃分財政收支的分權(quán)式財政管理體制。縣級財政沒有獨(dú)立的稅種收入，財政收入無保障。 　　我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在一些缺陷：政府間財政資金分配因保留包干制下的上解、補(bǔ)助辦法，基本格局未變；采用基數(shù)法實行稅收返還不合理；中央對地方專項補(bǔ)助發(fā)放的條件、程序、使用管理無法可依；地方政府之間如何轉(zhuǎn)移支付不明確。 分稅制改革的困難　　面對分稅制面臨的一系列困難，不同的學(xué)者提出了不同的觀點，以賈康為代表的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)分稅制改革，在分稅制的改革進(jìn)程中解決面臨的困難；但是也有學(xué)者對此提出了質(zhì)疑。 　?。ㄒ唬p少財政管理層級從國際經(jīng)驗來看，一般來說，分稅制的大國家，就是三個層級左右，比如說實行聯(lián)邦制的美國，還有實行單一制的英國；既有單一制特征，又有地方自治特征的日本也是三個層級。從我國目前省以下財政體制看，五級政府、五級財政造成基層財政困難、主體稅種缺乏、難以進(jìn)一步推進(jìn)分稅制改革等問題，應(yīng)首先簡化財政管理級次，這樣做會使財政級次與政府級次出現(xiàn)一定時期、一定程度上的不對應(yīng)，但從長遠(yuǎn)看是應(yīng)該最終對應(yīng)起來的。改革的方向是實行省、市、縣三級財政管理體制，縣市同級，鄉(xiāng)財縣管；簡化財政級次之后，鄉(xiāng)級政府隨著事權(quán)的大量減少，一般應(yīng)轉(zhuǎn)為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，而市級政府由于其事權(quán)與財權(quán)同縣級政府趨于一致，也需要改變原來的上下級關(guān)系，成為平級政府。 　?。ǘ┩晟妻D(zhuǎn)移支付制度建立科學(xué)、規(guī)范的制度，不僅是分稅制財政體制的題中之義，也是公共財政框架下調(diào)節(jié)地區(qū)差異、加速經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、全面建設(shè)小康社會的客觀要求。規(guī)范和健全、完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高基層財政的公共服務(wù)水平