【文章內(nèi)容簡介】 方財政杠桿和地方信貸。通常情況下，當?shù)胤秸斄Σ?足時，地方金融機構(gòu)發(fā)展也較弱，這時由政府通過投資來引導(dǎo)經(jīng)濟就變得十分必要了。地方政府通過舉債來補充調(diào)控經(jīng)濟的資金，對于改善地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)具有直接而有效的作用。 有利于提高地方政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給水平 地方政府對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性事業(yè)的投資是必要的，也是利國利民的大事。然而，若地方政府財力不及則無疑會制約當?shù)毓苍O(shè)施建設(shè)和公益性事業(yè)的發(fā)展。而在此時，地方政府通過舉借債務(wù)來滿足當?shù)氐呢斦枰瑢τ诟纳飘數(shù)氐墓伯a(chǎn)品和服務(wù)的供給水平是十分必要和可行的，這一措施也可直接改善社會和諧穩(wěn)定的大環(huán)境，為社會經(jīng)濟 的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ) [6]。 地方政府債務(wù)風險的概述 地方政府債務(wù)風險的定義 地方政府債務(wù)風險是指各級地方政府由于財政體制以及一些經(jīng)濟因素的不確定性，所引起的未來可支配財政收入無法償付到期債務(wù)的本息，從而進一步激化地方財政收支矛盾，破壞地方財政的平衡性和穩(wěn)定性，以至于政府信用喪失，經(jīng)濟和社會的發(fā)展受到損害的可能性 [7]。 地方政府債務(wù)風險的分類 債務(wù)規(guī)模風險 債務(wù)規(guī)模風險是指地方政府由于所欠債務(wù)規(guī)模過大，到期無法償還，由此給地方政府所帶來的風險。 債務(wù)結(jié)構(gòu)性風 險 債務(wù)結(jié)構(gòu)性風險主要是指由地方政府的各類債務(wù)狀況所顯示的隱患而形成的風險。 債務(wù)資金使用效率風險 債務(wù)資金使用效率風險是指由于地方政府對債務(wù)資金的使用和管理水平不高，導(dǎo)致不能有效地從債務(wù)資金的使用收益中獲得足夠的償債資金，由此而產(chǎn)生的風險。 債務(wù)資金管理風險 債務(wù)資金管理風險是指由于管理制度不完善，在債務(wù)資金的取得、使用、償還的過程中可能會形成的風險。 6 債務(wù)擔保風險 債務(wù)擔保風險是指未經(jīng)財政承諾或者項目單位雖直接承諾，但未按時清償?shù)呢浛?，地方政府和財政需要對這部分貨款間接承擔市場風險，這就形成 了地方政府債務(wù)的擔保風險。 利率變動風險 利率變動風險是指由于市場利率的變化破壞了地方財政收支的平衡從而形成的風險。利率的變化對地方政府的資產(chǎn)和債務(wù)影響很大，無論利率是下降還是上升，地方政府都會面臨利率變動風險 [8]。 地方政府債務(wù)風險的特征 內(nèi)生性與外生性并存 內(nèi)生性表現(xiàn)為由于政府債務(wù)規(guī)模的日益擴大，導(dǎo)致債務(wù)支出需求超過政府的可用資源。外生性則表現(xiàn)為由于受到政策調(diào)整、政府行為干預(yù)、突發(fā)自然災(zāi)害等外來因素影響 ,造成債務(wù)被動地增加，超過地方政府預(yù)計己有的財政收入。 顯性和隱性并存 顯性表現(xiàn)為 法律或合同等規(guī)定，很容易引起注意的一種特征。顯性風險是由顯性債務(wù)引起的，是比較容易防范的風險，而隱性風險卻是比較隱蔽的風險。隱性風險在潛伏期不是很容易被發(fā)現(xiàn)或者引起重視，只是到了顯性化后才得到重視，而這時已經(jīng)對地方財政的平衡造成威脅。 普遍性 一是政府債務(wù)風險存在于任何一級政府 ,從市、區(qū)以及縣鄉(xiāng) ,任何一級政府部門都面臨這一問題。不僅經(jīng)濟低水平的地區(qū)政府財政面臨很大風險 ,經(jīng)濟較高水平的政府財政也會面臨著一定風險 。二是債務(wù)風險存在于地區(qū)財政、經(jīng)濟發(fā)展的全過程中。 傳導(dǎo)性 某個地區(qū)的政府債務(wù)風險會傳導(dǎo)到上級政府乃 至債務(wù)全系統(tǒng) ,導(dǎo)致財政收支矛盾激化，嚴重的政府債務(wù)風險還會造成財政危機。特別是各個區(qū)縣政府財政已經(jīng)入不敷出 ,嚴重影響地方政府職能的執(zhí)行 [9]。 7 3 遼寧省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及風險分析 遼寧省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀 遼寧省政府性債務(wù)總體負擔情況 遼寧省政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項目建設(shè)，大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障。目前，國際上對政府性債務(wù)負擔狀況尚無統(tǒng)一評價標準，現(xiàn)以債務(wù)率和逾期債務(wù)率等指標，對 20xx 年底全省政府性債務(wù)負擔狀況進行分析，結(jié)果表明， 全省政府性債務(wù)風險總體可控 [10]。 政府性債務(wù)管理中存在的問題 全省政府負有償還責任的債務(wù)增長較快 截至 20xx年 6月底，遼寧省省市縣三級政府負有償還責任的債務(wù)余額 ，比 20xx年底增加 億元，年均增長 %。其中：省級、市級、縣級年均分別增長 %、 %和 %。 部分地方和行業(yè)債務(wù)負擔較重 截至 20xx年底，有 5個市級、 11個縣級、 32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率高于 100%，其中，有 2個市級、 3個縣級政府 20xx年負有償還 責任債務(wù)的借新還舊率（舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過 20%。從行業(yè)債務(wù)狀況看，截至 20xx年 6月底，全省還貸高速公路債務(wù)余額為 （其中，政府負有償還責任的債務(wù) ，政府負有擔保責任的債務(wù) ），債務(wù)償還壓力較大。 政府性債務(wù)對土地出讓收入依賴程度較高 截至 20xx年底，全省 13個市級、 49個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額，占省市縣政府負有償還責任債務(wù)余額 %。 部分地方政府和單位違規(guī)融資、違 規(guī)擔保 經(jīng)政府審計發(fā)現(xiàn)， 20xx 年以來鞍山市城市建設(shè)投資有限公司和沈陽市和平區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司違反財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)〔 20xx〕 463號）規(guī)定舉借政府性債務(wù) ；地方政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位 20xx 年以來違規(guī)提供擔保 億元。如， 20xx年 12月大連市甘井子區(qū)人民政府違規(guī)為融資平臺公司等單位提供融資擔保，涉及債務(wù)資金 6億元；國發(fā)〔 20xx〕 19號文件下發(fā)后，仍有 9家只承擔公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資 8 金償還債務(wù) 的融資平臺公司存在繼續(xù)融資行為 [11]。 遼寧省地方政府債務(wù)風險分析 地方政府債務(wù)風險分析方法 對我國地方政府債務(wù)風險 ,參照國際上做法 ,可以通過債務(wù)率等各項指標來加以判斷 ,本文根據(jù)我國實際情況 ,選取了以下的五個指標 [12]: 指標 公式 債務(wù)負擔率 年末政府債務(wù)余額 /當年地方 GDP 債務(wù)率 年末政府債務(wù)余額 /當年財政收入 償債率 當年債務(wù)還本付息額 /當年財政收入 債務(wù)逾期率 當年逾期債務(wù)余額 /當年債務(wù)余額 債務(wù)清償率 年末政府債務(wù)余額 / 年財政支出 注釋：表中公式是國家審 計署 20xx 年全國政府債務(wù)審計中關(guān)于政府債務(wù)的計算中附注選用的。 債務(wù)負擔率 該指標屬于存量指標 ,反映了當?shù)亟?jīng)濟對于債務(wù)的支撐程度 ,在當年地方 GDP既定的情況下，債務(wù)余額越大，則該指標越大，風險越高。反之 ,則風險較小。對于一國政府的外債 ,目前國際公認的債務(wù)負擔率警戒線是 20%， 對于一國政府的內(nèi)債 ,警戒線各不相同 ,如美國設(shè)定在 13%16%之間。 債務(wù)率 年末債務(wù)余額與當年政府綜合財力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標。 在 3年財政收入既定的情況下 ,年末政府債務(wù)余額越高 ,則債務(wù)率高 ,財政壓力越大；反之 ,則 債務(wù)率較低 ,財政壓力較小。國際上對債務(wù)率沒有統(tǒng)一標準 ,但從各國實踐看 ,該指標大多在 100%左右。 償債率 該指標了地方政府用于償還債務(wù)本息額占政府當年財政收入的比重 ,也是衡量地方政府的當期債務(wù)規(guī)模和償債能力的重要指標。在當年財政收入既定的情況下 ,當年債務(wù)還本付息額越高 ,財政償還壓力越大；反之 ,則財政償還壓力較小。國際經(jīng)驗表明 ,償債率的警戒線是 20%,如果超過了警戒線 ,表明到期債務(wù)的償還壓力大 ,應(yīng)引起本級地方政府和上級政府的警戒。 逾期債務(wù)率 年末逾期債務(wù)余額占年末債務(wù)余額的比重，是反映到期不能償還債 務(wù)所占比重的指 9 標。 該指標反映政府的違約風險程度 ,最能反映地方債務(wù)的風險程度。該指標出現(xiàn)，說明地方政府財力已出現(xiàn)較重困境，該指標越高 ,表明地方財政財力匱乏嚴重，存在較高債務(wù)風險。反之，則說明地方債務(wù)風險較小。 債務(wù)清償率 該指標用來衡量償債能力，說明在現(xiàn)有財政收入水平下，政府還債期限的長短。在當年財政支出既定的情況下，債務(wù)余額越大，需要償還的年限越長，債務(wù)風險越高；反之，需要償還的年限較短，風險較低。 根據(jù)上述五個重要指標的分析，可以為債務(wù)分析找到基本的數(shù)據(jù)分析方法，為下面的風險分析提供依據(jù)。 遼寧省地方政府債務(wù)風險分析內(nèi)容 債務(wù)規(guī)模風險分析 （ 1）總體規(guī)模風險分析 截至 20xx 年 6 月底，全省各級政府負有償還責任的債務(wù) 億元，負有擔保責任的債務(wù) 億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù) 億元，詳見表 ： 表 遼寧省政府性債務(wù)規(guī)模情況表 單位：億元 年度 政府負有償還責 任的債務(wù) 政府或有債務(wù) 合計 政府負有擔保責任的債務(wù) 政府可能承擔一定救助責任的債務(wù) 20xx年底 20xx年 6月 底 合計 注釋：表中政府債務(wù)數(shù)據(jù)是從遼寧省審計廳 20xx 年債務(wù)審計結(jié)果中摘錄的。 圖 20xx 年遼寧省政府性債務(wù)各債務(wù)比例圖 10 圖 20xx 年 6 月底遼寧省政府性債務(wù)各債務(wù)比例圖 從上述圖表中可以看出，遼寧省政府性債務(wù)的規(guī)模 20xx 年 6 月底較 20xx 年總體上增長了 億元，總體增長 %。政府性債務(wù)的規(guī)模在逐漸的擴大，其政府債務(wù)的風險也存在增長的趨勢；再者，政府債務(wù)中，其負有償還責任的債務(wù)和政府或有債務(wù)在增長的同時，政府負有償還責任的債務(wù)占總體債務(wù)的比重也由 20xx 年的 74%上升到了20xx 年 6 月底的 75%，而政府或有債務(wù)（政府負有擔保責任的債務(wù)與政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)之和） 則由 20xx 年的 26%下降到了 20xx 年 6 月的 25%（詳見圖 、圖 ），這說明政府直接負有償還責任的債務(wù)規(guī)模在擴大，政府性債務(wù)的風險也在增大，應(yīng)該引起政府相關(guān)部門的重視。 （ 2）債務(wù)負擔情況分析 在對遼寧省政府性債務(wù)總體規(guī)模風險進行分析之后，再對其政府債務(wù)的負擔情況進行具體的分析是十分必要的，因為其具體的負擔情況恰恰是對政府債務(wù)整體規(guī)模風險的必要的補充。不過，由于遼寧省 20xx 年年末政府債務(wù)余額等相關(guān)數(shù)據(jù)尚未發(fā)布，故而只對遼寧省 20xx 年的債務(wù)負擔指標進行具體分析。遼寧省相關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)如下表 ： 表 遼寧省相關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù) 單位：億元 年份 GDP 財政收入 財政支出 年末政府債務(wù)余額 20xx 20xx 注釋：表中遼寧省的財務(wù)數(shù)據(jù)是遼寧省統(tǒng)計局 20xx 年和 20xx 年公布的。 ① 債務(wù)負擔率 20xx 年遼寧省政府債務(wù)負擔率 =*100%=% 一個地區(qū)的債務(wù)負擔率，主要是反映了當?shù)亟?jīng)濟對債務(wù)的支持程度，因為一個地區(qū)的 GDP 在當年是固定的，所以債務(wù)余額越大，該指標就會越高。目前國際上公認的債務(wù)負擔率警戒線是 20%，各國具體情況稍有不同。對遼寧省 20xx 年的政府債務(wù)負擔率 11 而言，無疑是高出國際公認的警戒線的，其相應(yīng)的政府債務(wù)風險也就較高。政府可在保證經(jīng)濟良性發(fā)展的基礎(chǔ)上適當削減政府債務(wù)，或大力發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，提高 GDP 總量，由此來降低政府債務(wù)負擔率。 ② 債務(wù)率 20xx 年遼寧省政府債務(wù)率 =*100%=% 政府債 務(wù)率反映了地方政府用當年的財政收入滿足政府債務(wù)需求的能力，是控制債務(wù)規(guī)模的重要依據(jù)。若一個地區(qū)的政府債務(wù)余額過高，則其債務(wù)率相對就高，其政府財政壓力就越大。國際上對債務(wù)率沒有統(tǒng)一規(guī)定，但從各國實踐看，該指標多在 100%左右。遼寧省 20xx 年的政府債務(wù)率 %，遠遠高于各國實踐總結(jié)的債務(wù)率指標。政府部門應(yīng)一方面控制債務(wù)的規(guī)模，一方面加強財政收入管理，加快地方經(jīng)濟發(fā)展，以求降低當?shù)氐恼畟鶆?wù)率。 ③ 債務(wù)清償率 20xx 年遼寧省政府債務(wù)清償率 =*100%=% 債 務(wù)清償率一般用來衡量政府對債務(wù)的償還能力，該指標越大，說明政府償還債務(wù)的能力越弱。遼寧省 20xx 年的政府債務(wù)清償率為 %，屬于較高的水平，說明遼寧省政府債務(wù)的清償能力仍有待加強，政府部門可從控制債務(wù)規(guī)模和減少不必要的財政開支等方面下手，力求降低遼寧省政府債務(wù)清償率。 債務(wù)結(jié)構(gòu)性風險分析 （ 1）不同政府層級所負債務(wù)狀況 從政府層級看，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務(wù)分別為 億元、 億元、 億元和 億元，其他相關(guān)政府性負債的情況以及其相關(guān)比重 狀況如下表 、表 、表 ： 表 各層級政府負債總體情況 單位：億元 政府層級 政府負有償還責任 的債務(wù) 政府或有債務(wù) 合計 政府負有擔保責任的債務(wù) 政府可能承擔一定救助責任的債務(wù) 省級 市級 縣級 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 合計 注釋：表中各層級政府所負擔債務(wù)數(shù)據(jù)是從遼寧省審計廳 20xx 年債務(wù)審計結(jié)果中摘錄的。