【文章內(nèi)容簡介】 政府制度改革與創(chuàng)新步伐的對策與思路。第2章　地方政府制度創(chuàng)新的基本理論 需要界定的基本概念 地方政府制度創(chuàng)新的涵義 制度 早期的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家把制度看作為一種結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)是規(guī)則、慣例、習(xí)俗和行為信念的復(fù)雜混合物。按照一定的角度制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把制度分為三個(gè)層次。一是憲法秩序，它是具有普遍約束力的一套政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律的基本規(guī)則，是制定規(guī)則的規(guī)則?！皯椃ㄖ刃蚓褪堑谝活愔贫?，它規(guī)定確立集體選擇的條件的基本規(guī)則，這些是制定規(guī)則的規(guī)則”。二是制度安排，它是在憲法秩序下約束特定行為模式和關(guān)系的規(guī)則，具體指法律和制度。三是規(guī)則性行為準(zhǔn)則，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把思想文化因素納入制度范疇，制度變遷不僅包括正式制度變遷，而且包括非正式制度變遷，即以意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀、道德規(guī)范為核心的文化結(jié)構(gòu)模式的變遷。諾思指出，制度是由一系列正式約束、社會(huì)認(rèn)可的非正式約束及其實(shí)施機(jī)制所構(gòu)成。正式約束又稱正式制度，包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約等。它由公共權(quán)威機(jī)構(gòu)制定或由有關(guān)各方共同制定，具有強(qiáng)制力。非正式約束又稱非正式制度，主要包括價(jià)值觀、道德規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等。它是對正式制度的補(bǔ)充、拓展、修正、說明和支持，是得到社會(huì)認(rèn)可的行為規(guī)范和內(nèi)心行為標(biāo)準(zhǔn)。在某種意義上說，非正式制度比正式制度更為重要。此外，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家把制度看作為一系列契約的集合[10]。表21 正式制度和非正式制度的比較非正式制度正式制度各種習(xí)慣道德規(guī)范意識(shí)形態(tài)價(jià)值觀政治規(guī)則經(jīng)濟(jì)規(guī)則契約 制度創(chuàng)新 制度創(chuàng)新涉及政治和經(jīng)濟(jì)生活等各個(gè)方面，其實(shí)質(zhì)就是調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，使國家上層建筑不斷滿足并推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使生產(chǎn)關(guān)系能夠不斷滿足并推進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展[11]。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表諾思認(rèn)為，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法秩序和行為的道德、倫理規(guī)范”[12]。它是由一系列正式約束、社會(huì)認(rèn)可的非正式約束及其實(shí)施機(jī)制所構(gòu)成[13]。經(jīng)濟(jì)方面的創(chuàng)新是指經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中引入新的東西以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素新的組合。所謂制度創(chuàng)新是指制度主體通過建立新的制度構(gòu)建以獲得追加利益的活動(dòng)，它主要包括三個(gè)方面：反映特定組織行為的變化；反映這一組織與其之間的相互關(guān)系的變化；反映在一種組織的環(huán)境中支配行為與相互間的相互關(guān)系的變化；反映在一種組織的環(huán)境中支配行為與相互關(guān)系規(guī)則的變化[14]。制度創(chuàng)新是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，它不僅包括自身制度安排的改變，還包含相應(yīng)的制度環(huán)境變化。在戴維斯和諾思合著的《制度變遷和美國經(jīng)濟(jì)增長》一書中指出，“制度首先是指制度環(huán)境，其次是指制度安排”[15]。這也就是指在制度創(chuàng)新中包括對制度環(huán)境變化的要求。 地方政府制度創(chuàng)新的分類 按地方政府在制度創(chuàng)新中的角色和作用劃分 依據(jù)此方法地方政府制度創(chuàng)新可以分為中央政府授權(quán)的制度創(chuàng)新，地方政府的自主的制度創(chuàng)新，地方政府與微觀主體合作進(jìn)行曲的制度創(chuàng)新。 （1）中央政府授權(quán)的制度創(chuàng)新 在這種制度創(chuàng)新行為中，中央政府是制度創(chuàng)新的發(fā)起人，是制度創(chuàng)新的“初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)”，地方政府只是新制度的具體組織者和實(shí)施者，是中央政府的“代理者”，其地位不具有主動(dòng)性，不是其固有的職權(quán)范圍內(nèi)的制度創(chuàng)新行為。所以，我們說地方政府的角色是一種代理人的角色，在中央政府的授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行制度創(chuàng)新。（2）地方政府自主的制度創(chuàng)新 “初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)”在制度創(chuàng)新中起著舉足輕重的作用，改革開放以后，地方政府越來越多的承擔(dān)了制度創(chuàng)新“初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)”的角色。在這種制度創(chuàng)新中，地方政府是制度創(chuàng)新的決策者、首創(chuàng)者和推動(dòng)者，并主導(dǎo)著制度創(chuàng)新的進(jìn)程。地方政府自主的制度創(chuàng)新既包括地方政府在自己的管轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行制度創(chuàng)新，也包括地方政府之間聯(lián)合進(jìn)行的制度創(chuàng)新。（3）地方政府與微觀主體合作進(jìn)行的制度創(chuàng)新 任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新都是有成本的，而且有時(shí)也要冒一定的風(fēng)險(xiǎn)。由于我國目前產(chǎn)權(quán)關(guān)系還不明晰，微觀主體因收益預(yù)期不明確而不能及時(shí)感知由制度不均衡產(chǎn)生的獲利機(jī)會(huì)，或因不能解決“搭便車”的問題而不愿從事充滿風(fēng)險(xiǎn)的制度創(chuàng)新活動(dòng)。這時(shí)，作為“初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)”微觀主體就需要“次級(jí)行動(dòng)集團(tuán)”幫助進(jìn)行制度創(chuàng)新，能夠擔(dān)當(dāng)這一角色的只能是政府。微觀主體與地方政府之間存在很多的利益共同點(diǎn)，只要微觀主體的創(chuàng)新有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就可以滿足地方政府的利益要求。這樣，微觀主體就有可能借助地方政府的力量，在一定范圍內(nèi)突破中央政府設(shè)置的制度進(jìn)入壁壘，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。 按制度創(chuàng)新的內(nèi)容劃分 可化分為經(jīng)濟(jì)管理制度創(chuàng)新，行政管理制度創(chuàng)新，政治管理制度創(chuàng)新。（1）經(jīng)濟(jì)管理制度創(chuàng)新 這是地方政府制度創(chuàng)新的最主要的形式。地方政府經(jīng)濟(jì)管理制度創(chuàng)新主要有：一是進(jìn)行增量改革。即“不從資產(chǎn)存量的再分配入手，而著眼于在資產(chǎn)增量的配置上引入越來越多的市場機(jī)制” [16]； 二是引入市場機(jī)制，優(yōu)化資源配置。市場機(jī)制主要包括價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制和競爭機(jī)制，其中以價(jià)格機(jī)制為核心。地方政府通過這些機(jī)制的引入，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)的活力，優(yōu)化了資源配置方式；三是介入市場，代行市場和微觀制度主體的部分職能。中國的市場化是一個(gè)漸進(jìn)的過程，在計(jì)劃體制被逐漸破除的過程中，市場體制并沒有完全建立起來，在一定時(shí)期內(nèi)還存在著市場空缺。因此，為了保證資源配置的效率，需要政府銜接不完全的計(jì)劃和不完全的市場，直接介入市場。（2）行政管理制度創(chuàng)新 國家和政府的存在既是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源，同樣道理，地方政府在地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展中也起著正反兩方面的作用。要使地方政府總是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)者而非阻礙者，惟有面對市場需要調(diào)整政府職能不斷進(jìn)行政府行政管理制度創(chuàng)新。地方政府行政管理制度創(chuàng)新包括放松政府規(guī)制，提高行政效率；完善決策方式，提高行政決策的民主化和科學(xué)化；改進(jìn)行政管理方式；加強(qiáng)行政監(jiān)督，約束行政權(quán)力等。（3）政治管理制度創(chuàng)新 政治管理制度基本的和主要的內(nèi)容是對政治權(quán)力劃分和政治權(quán)力的運(yùn)行的規(guī)定。政治管理制度的實(shí)質(zhì)是政治利益關(guān)系的表現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，政治體制的改革也逐漸被提上了日程。因?yàn)椤拔覀兯械母母镒罱K能不能成功，還是取決于政治體制改革”、“只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通”[17]。相對于經(jīng)濟(jì)體制改革，政治體制改革無疑更為艱巨、更為復(fù)雜、更為深刻，因此，中央政府也更為慎重，為了減小風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)把一些改革的創(chuàng)新權(quán)交給地方政府；而地方社會(huì)公眾日益強(qiáng)烈的參與意識(shí)，也迫使地方政府進(jìn)行政治管理方面的創(chuàng)新。這兩方面的力量使得地方政府在政治管理制度創(chuàng)新方面也要有所作為，事實(shí)也證明了這一點(diǎn)。中國地方政府在政治管理方面的制度創(chuàng)新是中國政治體制改革的重要組成部分，在推動(dòng)全國政治體制改革中起到了積極的作用。20多年來，地方政府在完善選舉制度、擴(kuò)大公民參與、增進(jìn)基層民主、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督等方面取得了很大進(jìn)展。 地方政府制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)地方政府不是隨意進(jìn)行制度創(chuàng)新的。只有當(dāng)原來的制度安排不能有效地處理利益關(guān)系和利益矛盾——我們稱之為制度失靈時(shí)，地方政府才有必要進(jìn)行制度創(chuàng)新。制度失靈主要指制度本身存在缺陷、制度不能及時(shí)適應(yīng)利益關(guān)系的變化而進(jìn)行調(diào)整、制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部不同制度安排之間發(fā)生沖突。制度失靈是地方政府制度創(chuàng)新的起點(diǎn)。（1）制度缺陷 作為一種“人為事物”，制度也有好壞之分。評價(jià)一項(xiàng)制度安排優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)是制度利益與共同利益的相關(guān)程度，制度利益越接近共同利益，那么這項(xiàng)制度安排越合理，合法性就越大，越能得到大多數(shù)人的認(rèn)同，也就越穩(wěn)定；反之，一項(xiàng)制度安排越偏離共同利益，那么它就越不合理，就不能得到大多數(shù)利益主體的認(rèn)可，合法性就越差，因而也越不穩(wěn)定。當(dāng)大多數(shù)利益主體對一項(xiàng)制度安排的不認(rèn)同積聚到一定程度的時(shí)候，這種制度安排就不起作用了，就需要被創(chuàng)新了。 （2）制度失衡 從供求的角度講，制度失衡首先表現(xiàn)為制度供給不足。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，制度是一種稀缺性資源，生產(chǎn)力的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)潛力的開掘，會(huì)使原來的制度安排越來越失去活力，同時(shí)缺乏新的制度安排，從而出現(xiàn)了供給不足的問題。人們不斷產(chǎn)生的利益需求產(chǎn)生了新的利益關(guān)系和利益矛盾，就需要新的制度安排來協(xié)調(diào)、處理這種利益關(guān)系和利益矛盾，如果面對新出現(xiàn)的利益關(guān)系和利益矛盾，舊的制度安排不能及時(shí)有效地做出調(diào)整以適應(yīng)這種變化，而又沒有新的制度安排來協(xié)調(diào)處理這種利益關(guān)系，就表現(xiàn)為制度供求不足，于是就產(chǎn)生了制度創(chuàng)新的需要。制度失衡的另一表現(xiàn)是制度供給過剩。制度過剩，是指在原有的利益關(guān)系和利益矛盾不復(fù)存在的時(shí)候，為處理這種關(guān)系和矛盾的制度安排依然存在，對于人們的需要來說，這種制度顯然是過剩了。（3）制度沖突 制度沖突就是指制度結(jié)構(gòu)中的不同制度安排之間的不一致、不和諧的狀態(tài)。社會(huì)生活中經(jīng)常出現(xiàn)的“政策打架”現(xiàn)象就是其突出的表現(xiàn)。從利益關(guān)系的角度看，制度沖突是利益矛盾的反映。在理論上，中央政府代表著國家利益，而地方政府就是地方利益的代表，當(dāng)?shù)胤降睦婧蛧依娌灰恢聲r(shí)，地方政府制定的制度安排就可能與中央政府制定的全國性的制度安排發(fā)生沖突，同時(shí)，中央各部門之間的制度安排也可能發(fā)生沖突。由于立法體制上的漏洞，使得各種利益主體因自身利益而制定的各種制度之間難免出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，當(dāng)這種不協(xié)調(diào)發(fā)展為沖突的時(shí)候，制度創(chuàng)新也就不遠(yuǎn)了。制度失靈并不意味著制度會(huì)自行創(chuàng)新，制度失靈只是為地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新提供了起點(diǎn)，如果地方政府不能從制度創(chuàng)新中獲得利益，這種制度創(chuàng)新也是不會(huì)發(fā)生的。作為區(qū)域制度創(chuàng)新最重要的主體，地方政府是有自身利益的，地方政府的制度創(chuàng)新行為也是受利益驅(qū)動(dòng)的。因此，利益驅(qū)動(dòng)是地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力。國內(nèi)外眾多的學(xué)者都認(rèn)為政府利益是客觀存在的。公共選擇學(xué)派認(rèn)為政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，存在自利性，也會(huì)追求自身利益的最大化，這可能導(dǎo)致政府失靈[18]。我國也有很多學(xué)者承認(rèn)政府利益的存在。如認(rèn)為“政府也是‘經(jīng)濟(jì)人’，有其自己的利益追求，只不過中國的社會(huì)制度和社會(huì)性質(zhì)要求政府利益和公共利益保持同一方向?！薄霸谑袌鼋?jīng)濟(jì)中，政府利益并不完全等同于公共利益，只不過政府利益與其他利益主體相比，與公共利益的關(guān)系更加密切和規(guī)范，更加嚴(yán)格。”國家作為表面上凌駕于社會(huì)之上的第三種力量，它在抽象觀念上象征著公共利益，但作為國家體現(xiàn)者的政府和政府官員，則是具體的，并且他們在社會(huì)中扮演著多重角色，因而必然會(huì)代表和追求多重利益。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制否定了政府官員的多重角色，只把他們當(dāng)成“公仆”，從而否定了公共利益以外的其它利益。而市場經(jīng)濟(jì)體制則承認(rèn)政府官員的多重角色，允許他們合法追求公共利益以外的其他角色利益。“只不過社會(huì)制度應(yīng)當(dāng)要求形成這樣的機(jī)制：利益主體的利益追求過程，同時(shí)也是社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)過程；而一旦損害社會(huì)公共利益，自身利益也受損害[19]。上述對政府利益客觀存在的分析，同樣適用于我國地方政府，而1978年以來市場取向的改革更強(qiáng)化了地方政府利益。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府的利益要求被壓制了，因而沒有制度創(chuàng)新的積極性。市場經(jīng)濟(jì)體制的改革，喚醒了地方政府的利益主體意識(shí)。地方政府利益的客觀存在，使得地方政府的制度創(chuàng)新行為也要受利益驅(qū)動(dòng)。但是和個(gè)人相比，地方政府受利益驅(qū)動(dòng)的情況要更為復(fù)雜。正如國家有雙重目的一樣，地方政府的制度創(chuàng)新行為也受雙重利益的驅(qū)動(dòng)。一是地方社會(huì)利益。地方政府作為地方的代表，應(yīng)該追求地方社會(huì)的利益，這是地方政府得以存在的基礎(chǔ)。改革以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為黨和國家工作的中心，各地政府也都把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為工作的重中之重。各地也都把促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，增進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)福利作為制度創(chuàng)新的主要目標(biāo)。二是地方政府自身利益。地方政府利益主要分為經(jīng)濟(jì)利益和政治利益。經(jīng)濟(jì)利益主要指地方政府財(cái)政收入的增加，財(cái)政預(yù)算的擴(kuò)大；政治利益主要指地方社會(huì)的穩(wěn)定，地方政府合法性的增強(qiáng)，地方官員職位的升遷，地方政府規(guī)格的上升等。應(yīng)該說，地方政府對地方社會(huì)利益最大化的追求與對自身利益最大化的追求存在著矛盾，但算不上“悖論”，因?yàn)槎咂鋵?shí)是長遠(yuǎn)利益與短期利益的矛盾。一般來說，地方社會(huì)利益的增加，也有利于地方政府自身利益的增加，經(jīng)濟(jì)上如此，政治上也是如此。在中國現(xiàn)行政治制度下，有一種明顯的傾向，表明地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展成正比[20]。也有一些情況，有利于地方社會(huì)的制度安排并不利于地方政府的利益，這時(shí)地方政府便沒有動(dòng)力去變更這種無效或低效的制度安排?！俺杀尽找妗狈治觥俺杀尽找妗狈治鍪堑胤秸贫葎?chuàng)新的原則。制度創(chuàng)新是有成本的，任何一項(xiàng)制度選擇和制度安排都不是隨意決定的，而是人們依據(jù)成本——收益分析權(quán)衡和選擇的結(jié)果，只有當(dāng)預(yù)期收益大于成本時(shí)，制度創(chuàng)新才可能出現(xiàn)。制度創(chuàng)新只有在這樣兩種情況下發(fā)生:一種情況是創(chuàng)新改變了潛在利益；另一種情況是創(chuàng)新成本的降低使安排的變遷變得合算[21]。地方政府是一個(gè)具有獨(dú)立利益的主體，而財(cái)稅體制改革又強(qiáng)化了地方政府利益，因此，地方政府的行為也就像理性的“經(jīng)濟(jì)人”一樣，其制度創(chuàng)新行為也遵循成本——收益的原則，在制度創(chuàng)新中追求自身利益的最大化，只有當(dāng)通過制度創(chuàng)新的預(yù)期凈收益超過預(yù)期成本時(shí)，才會(huì)有進(jìn)行制度創(chuàng)新的沖動(dòng)。只不過政府的預(yù)期效用函數(shù)不同于個(gè)人預(yù)期效用函數(shù)，其成本——收益的計(jì)算要比個(gè)人或一般的競爭性組織的成本——收益計(jì)算復(fù)雜得多[22]。政府在制度創(chuàng)新時(shí)不僅要考慮經(jīng)濟(jì)層面的成本與效益，而且要考慮政治層面的成本與收益。如果制度創(chuàng)新會(huì)降低統(tǒng)治者可獲得的效用或威脅到政權(quán)的穩(wěn)定時(shí)，政府會(huì)維持那種無效益的制度安排?！坝泻芏嘁蛩赜绊懻沃刃蛱峁┬碌闹贫劝才拧@些因素包括制度設(shè)計(jì)的成本，……實(shí)施新安排的預(yù)期成本”[23]。也就是說，影響制度創(chuàng)新的成本因素主要是設(shè)計(jì)成本和實(shí)施成本。張曙光認(rèn)為，制度創(chuàng)新的成本包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織實(shí)施的費(fèi)用，清除舊制度的費(fèi)用，清除制度變革阻力的費(fèi)用，制度變革及其變遷造成的損失，實(shí)施成本，不確定性帶來的隨機(jī)成本[24]。地方政府由于更貼近地方，與地方當(dāng)?shù)鼐用竦穆?lián)系密切，對地方利益主體的利益需求更為了解，而且還有文化的、習(xí)慣的、語言的、民族的等的淵源使地方政府官員更容易接近當(dāng)?shù)孛癖?，如果他們愿意，他們就比中央政府有更大的降低制度?chuàng)新的設(shè)計(jì)成本和實(shí)施成本的可能。地方政府從制度創(chuàng)新中的收益主要有：通過制度創(chuàng)新，在有效協(xié)調(diào)利益關(guān)系和利益矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)，可以實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)政收入的增加，贏得當(dāng)?shù)鼐用竦恼沃С?，提高地方政府的合法性，地方政府官員也可以籍此獲得較高的聲譽(yù)以及進(jìn)一步升遷的政治資本。因此，地方政府在降低制度創(chuàng)新的設(shè)計(jì)成本和實(shí)施成