【正文】 的在于獲得一種最大限度地促進社會生產(chǎn)力發(fā)展的新型社會經(jīng)濟運作制度，政府無疑是這場改革的倡導(dǎo)者和推動者。制度創(chuàng)新的直接結(jié)果是激發(fā)了人們的積極性和創(chuàng)造性，促進了社會資源的優(yōu)化配置和合理利用。實踐證明：政府的制度創(chuàng)新成為了引導(dǎo)和推動經(jīng)濟社會發(fā)展的強有力杠桿，極大地促進了中國經(jīng)濟的增長和社會的全面進步。在這場以政府為主導(dǎo)的制度創(chuàng)新活動中，中央政府的制度創(chuàng)新行為是最根本的。因此當學(xué)者們把政府作為制度創(chuàng)新的主體來進行研究時，更多地是針對中央政府而言。但事實上，地方政府作為國家機構(gòu)的重要組成部分，同樣在制度創(chuàng)新活動中扮演了十分重要的角色。尤其是隨著中國市場經(jīng)濟改革的深入，中央政府深受“諾斯悖論”的困擾，其主動的制度創(chuàng)新將十分緩慢甚至陷入停滯，而地方政府由于自身的一系列優(yōu)點，在推動中國的市場化制度變遷中發(fā)揮著越來越重要的作用。在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，地方政府作為制度創(chuàng)新的重要主體，已成為當前政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)理論界關(guān)注的焦點。： （1）地方政府制度創(chuàng)新有利于制度資源的優(yōu)化配置 地方政府對特定的制度環(huán)境的認識更全面，更敏銳，與中央政府相比更了解制度資源的狀況和微觀主體的需求，同時也受到來自微觀主體要求實現(xiàn)其潛在利益的更大、更直接的壓力。因此，地方政府制度創(chuàng)新更易以從形式到內(nèi)容與本地區(qū)實際情況相結(jié)合，充分開發(fā)和利用制度資源，從而和微觀主體達成一種現(xiàn)實的理解與共識。這種將微觀主體的制度需求與原有體制相容的方面結(jié)合起來，發(fā)揮了合理優(yōu)化配置制度資源的重要作用。 （2）地方政府制度創(chuàng)新有利于制度體系的協(xié)調(diào)更新 地方政府和微觀主體之間具有較強的利益相關(guān)性，這使得制度體系的協(xié)調(diào)更新有著較強的利益相關(guān)性，這使得制度體系的協(xié)調(diào)更新有著激勵兼容的可能，此時地方政府選擇的政策規(guī)則有助于制度體系的發(fā)育，解決新舊制度安排之間的沖突。這在一定程度上有利于當?shù)氐氖袌錾罨徒?jīng)濟發(fā)展。在地方政府和微觀主體的互動中，地方政府制度創(chuàng)新多角度多層面顯現(xiàn)了市場經(jīng)濟制度的內(nèi)涵和外延。 （3）地方政府制度創(chuàng)新有利于制度運作效益最大化 地方政府作為一定地域內(nèi)的權(quán)威行為組織，可以利用政治力量主動地追求本地經(jīng)濟利益的最大化，相對于微觀主體有更強的組織集體行動和制度創(chuàng)新能力，從而節(jié)約了制度創(chuàng)新成本。通過追求創(chuàng)新潛在利潤的創(chuàng)新形式，選擇有利于當?shù)匚⒂^主體的政策規(guī)劃，激活了微觀主體的經(jīng)濟活力，利用制度創(chuàng)新時機實現(xiàn)本地制度性經(jīng)濟增長，使地方政府主導(dǎo)型制度變遷顯得合算多了。 對于制度創(chuàng)新主體及其創(chuàng)新行為的研究一直是制度創(chuàng)新理論的重要內(nèi)容。然而縱觀西方新制度經(jīng)濟學(xué)中的制度創(chuàng)新理論，我們發(fā)現(xiàn)，早期西方新制度經(jīng)濟學(xué)家并未將政府尤其是地方政府納入制度創(chuàng)新主體的論述范圍中，他們認為政府的作用僅限于維護市場秩序、提供公共服務(wù)等有限的范圍。西方市場經(jīng)濟的發(fā)展已有上百年的歷史，與以發(fā)達市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的分散決策型體制相適應(yīng)，其自由市場范圍內(nèi)存在的制度創(chuàng)新大多是行為主體在原有制度安排下無法得到獲利機會而自發(fā)產(chǎn)生的創(chuàng)新行為，因此西方經(jīng)濟學(xué)家們對制度創(chuàng)新主體的研究最初總是側(cè)重于對需求主體的研究，卻忽略了對供求主體的認識。直到林毅夫通過對中國案例的研究，開創(chuàng)性地提出了誘致性制度變遷和強制性制度變遷的概念，對制度供求主體的分析才逐步完善起來。諾思認為，制度安排包括“個人的”安排、“自愿合作的”團體安排，或者“政府的”安排。也就是說，制度創(chuàng)新主體包括個人、團體和政府。不同的制度變遷主體，由于采取的手段和方法不同，具有不同的特征，因而在其主導(dǎo)的制度變遷中會遇到不同的問題，并直接影響著新制度安排的作用和結(jié)果[1]。一般認為，由個人和團體進行的制度變遷屬于誘致性制度變遷，這種變遷方式因為是響應(yīng)潛在的獲利機會而自發(fā)倡導(dǎo)的一種自愿安排，因而其遇到的摩擦和阻力可能較小，任何人都可以合法地退出，但它要求決策必須是一致同意的，這就需要創(chuàng)新者花費大量的時間、精力組織實施制度創(chuàng)新，其組織成本高、耗費時間長。此外，由于制度是一種公共產(chǎn)品，改變一種正式的制度變遷會碰到外部效果和“搭便車”問題，因此，創(chuàng)新者的報酬將少于作為整體的社會報酬，同時卻要承擔(dān)創(chuàng)新的全部或大部分成本。這就導(dǎo)致誘致性制度變遷對于創(chuàng)新者也就是變遷主體來說是不合算的，從而抑制制度創(chuàng)新的積極性，使制度這種公共產(chǎn)品經(jīng)常處于供給不足狀態(tài)。相反，在強制性制度變遷中，代表國家的政府是“在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織”，“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”，它“具有使其內(nèi)部結(jié)構(gòu)有序化的相應(yīng)規(guī)則，并具有實施規(guī)則和與其他國家競爭的強制力”，“有能力以低于私人組織的成本一進行某些活動”；從而可以使制度創(chuàng)新所耗費的政治成本和組織成本大大降低。而且，由政府推動的制度創(chuàng)新“沒有搭便車問題”；有利于提高人們對新制度安排的認同感，調(diào)動他們擁護和執(zhí)行新制度安排的積極性，從而增加新制度安排的合法性。但強制性制度變遷也可能遇到既得利益集團的對抗和壓力，遇到的阻力和摩擦較大，執(zhí)行費較高[2]。我們看到，近代西方新制度經(jīng)濟學(xué)者們雖然并未直接將地方政府作為制度創(chuàng)新主體論述，但他們運用制度變遷理論對創(chuàng)新主體進行系統(tǒng)分析，認為政府是最重要的制度創(chuàng)新主體，無疑為我們研究中國制度創(chuàng)新主體的變遷提供了有效的分析工具。 隨著地方政府制度創(chuàng)新實踐的深入，以及新制度經(jīng)濟學(xué)對政治學(xué)、行政學(xué)的滲透和影響，中國地方政府制度創(chuàng)新研究從20世紀90年代中期開始，至今已取得了一定的成果。目前的研究主要集中在以下方面：（1）地方政府制度創(chuàng)新的角色和內(nèi)容 地方政府制度創(chuàng)新必然因地方政府擔(dān)任不同角色而包含不同內(nèi)容。王玉明認為完善國家的憲政制度和法制、培育先進文化和主體意識形態(tài)、提供有效的產(chǎn)權(quán)制度安排和創(chuàng)新經(jīng)濟、政治、社會管理的其他各項制度是政府制度創(chuàng)新的基本內(nèi)容[3]。從政府、產(chǎn)權(quán)、市場三維互動這一主線出發(fā)，陳天祥研究了地方政府制度創(chuàng)新與制度均衡的關(guān)系，分析了地方政府在制度創(chuàng)新中的角色和內(nèi)容，提出了地方政府制度創(chuàng)新的發(fā)展路向。從行政改革的目標出發(fā)，王波認為行政改革處于中國體制改革邏輯發(fā)展全程結(jié)合部的戰(zhàn)略地位，因此把行政改革定位在正確處理國家與社會、政府與公民的關(guān)系上，是適應(yīng)全球化與民主化進程的必然結(jié)果。從總體上看，我國的制度變遷帶有明顯的政府主導(dǎo)性特征，從戰(zhàn)略與理論兩個定位出發(fā)，強化政府的制度創(chuàng)新職能、實現(xiàn)行政行為方式的轉(zhuǎn)變、政府與社會及政府與基本的社會制度之間關(guān)系的完善和規(guī)則體系的健全等現(xiàn)實目標，是制度創(chuàng)新的目標和任務(wù)[4]。從考察現(xiàn)階段地方政府的行為目標與模式出發(fā)，宋莉莉認為地方政府具有成為制度創(chuàng)新“第一行動集團”的動機和能力，她從地方政府的制度創(chuàng)新行為模式入手，進一步分析了地方政府的經(jīng)濟行為特征，認為雖然存在不規(guī)范的經(jīng)濟現(xiàn)象，但地方政府的制度創(chuàng)新行為事實上為市場取向改革提供了低成本、低風(fēng)險的環(huán)境，使改革呈現(xiàn)漸進過渡特征，并且地方政府與企業(yè)的合作博弈過程客觀上推進了排他性產(chǎn)權(quán)的確立與市場主體的培育[5]。（2）地方政府制度創(chuàng)新的動因 從新制度經(jīng)濟學(xué)的角度看，由于外部利潤的存在而在現(xiàn)有的制度安排無法實現(xiàn)的情況下，往往會引發(fā)個人、團體或者政府的創(chuàng)新動機，這就是制度創(chuàng)新的動因。陳天祥認為地方政府制度創(chuàng)新的動因包括：憲法秩序的變化、制度創(chuàng)新成本、制度創(chuàng)新的預(yù)期收益和制度創(chuàng)新能力等。他認為憲法秩序的變化賦予了地方政府相當?shù)淖灾鳈?quán)，成為地方政府制度創(chuàng)新的法律基礎(chǔ)；由于貼近地方，使得地方政府制度創(chuàng)新成本較低；良好的預(yù)期收益極大地激發(fā)了地方政府制度創(chuàng)新的動力；較強的制度創(chuàng)新能力，如資源配置能力和支付變革成本的能力，使得地方政府制度創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)新能力增加，由此說明了地方政府制度創(chuàng)新的動力所在。傅大友從地方政府制度創(chuàng)新的動力形成、動力轉(zhuǎn)換、動力貫徹和動力終止四個階段闡述了地方政府制度創(chuàng)新的動力機制和創(chuàng)新過程，提出了在政府制度創(chuàng)新為主導(dǎo)的發(fā)展中國家，不斷地完善政府制度創(chuàng)新的動力機制的必要性[6]。（3）地方政府制度創(chuàng)新的作用和意義 郭小聰認為中國地方政府在推動制度創(chuàng)新方面至少有以下作用：一是地方政府直接接觸當?shù)氐膫€人和團體，能夠及時了解來自個人和團體自發(fā)產(chǎn)生的創(chuàng)新意圖及其新制度的預(yù)期收益，使新的制度安排在沒有獲得全面的合法性之前，具有局部范圍內(nèi)的合法性，避免新的制度安排在沒有取得效果之前就被扼殺在搖籃里；二是地方政府作為中央政府與地方個人及其團體之間的聯(lián)結(jié)點，也是誘致性制度變遷與來自中央政府的強制性制度變遷之間轉(zhuǎn)化的橋梁；三是地方政府推動的制度創(chuàng)新往往帶有試驗性，因而具有收益大、風(fēng)險小的特點，但他也認為地方政府推動制度創(chuàng)新的作用能否發(fā)揮出來，取決于地方政府作為制度創(chuàng)新的主體地位是否真正確立[7]。（4）地方政府制度創(chuàng)新的悖論及克服 地方政府制度創(chuàng)新活動有著合理的存在理由，但隨著市場經(jīng)濟制度發(fā)展到較高水平，地方政府創(chuàng)新行為將逐漸偏向于可能無效率。黃永炎認為地方政府制度創(chuàng)新會產(chǎn)生“地方主義”、“短期行為”等偏差，必須對中央政府與地方政府、地方政府與微觀主體及地方政府各種成員的相互關(guān)系加以調(diào)整，構(gòu)建中央政府、地方政府、微觀主體三者良性互動的制度環(huán)境，地方政府制度創(chuàng)新行為才能規(guī)范化發(fā)展[8]。在政府主導(dǎo)模式下，由于國家的職能和權(quán)力集中于政府，立法機構(gòu)將一部分立法權(quán)轉(zhuǎn)移給政府，政府還取得了準司法的執(zhí)法權(quán)，這樣政府就集決策、立法、執(zhí)法于一身，這使得政府擺脫了既定法律制度束縛，減少了決策立法的環(huán)節(jié)，有利于改革急需的新制度的出臺，政府具有的執(zhí)法權(quán)又可以加速制度的推行與實施。王會華認為這種主導(dǎo)同時也可能引起不良的連鎖反應(yīng)，扭曲政府系統(tǒng)的合理運作和制度創(chuàng)新過程，比如在政府受監(jiān)督不力情況下，就會出現(xiàn)政府的腐敗現(xiàn)象等。因此，彌補這一政府主導(dǎo)型制度創(chuàng)新的不足之處就要構(gòu)建多元主體制度創(chuàng)新結(jié)構(gòu)。從地方政府競爭的角度看，過度競爭會導(dǎo)致制度創(chuàng)新的失范。由于分稅制的實行使得地方政府擁有了過多的財政自主權(quán)和經(jīng)濟增長的動力，這也使得地方政府成了具有獨立利益的代表，促進了地方政府的競爭，但是這種競爭并非都是良睦的。由于競爭，地方政府之間設(shè)置了很多壁壘，導(dǎo)致了交易成本的增加。地方政府之間的貿(mào)易壁壘僅僅是交易成本的一種反映，由于改革以來形成的特定的中央和地方的制度安排以及各地方經(jīng)濟發(fā)展的嚴重失衡，導(dǎo)致中國經(jīng)濟增長從結(jié)構(gòu)看不具備內(nèi)在一致性。也就是說，雖然落后地區(qū)的要素成本低于發(fā)達地區(qū)，但資源仍然向發(fā)達地區(qū)聚集，結(jié)果各地區(qū)為確保本地的就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展，采取貿(mào)易壁壘來分割市場，導(dǎo)致地區(qū)間的交易成本增大，同時也導(dǎo)致價格水平在地區(qū)之間呈離散分布，沒有一個統(tǒng)一的市場價格。周業(yè)安認為，減少地區(qū)間的交易成本比積極的財政政策要重要得多，因為依靠財政政策來拉動經(jīng)濟增長的潛力很有限，而交易成本的節(jié)約本身就是一種增長源泉，如果地方間的交易成本繼續(xù)增大，勢必阻礙未來的經(jīng)濟增長。他通過不同地方政府競爭模式的研究發(fā)現(xiàn)，地區(qū)之間競爭模式存在很大差異，這一差異雖然和早期中央政府的傾斜發(fā)展戰(zhàn)略及各地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢有關(guān)，帶有一定的偶然性，但更重要的是，行政區(qū)劃的嚴格限制、地區(qū)之間制度創(chuàng)新的程度、分稅制的規(guī)范程度以及地區(qū)經(jīng)濟分工和專業(yè)化的程度對一個地區(qū)的競爭模式起著決定性影響，在這些影響因素的背后，隱含著財政體制和政治體制的不合理成分。因此，要降低地區(qū)間的交易成本，提高落后地區(qū)的競爭力，只有通過制度創(chuàng)新來提高地區(qū)間的分工和專業(yè)化水平，在良性競爭的基礎(chǔ)上實現(xiàn)各地區(qū)之間的平衡發(fā)展[9]。 國內(nèi)研究目前存在的缺陷 20世紀90年代中期以來國內(nèi)學(xué)界對地方政府制度創(chuàng)新的研究，回應(yīng)了行政改革實踐和行政發(fā)展對行政理論的要求，回答了深入推進行政改革所面臨的一系列緊迫問題，取得了一定成果。但由于地方政府制度創(chuàng)新是個新興領(lǐng)域，在理論研究和實踐應(yīng)用方面還存在以下幾個方面的缺陷：（1）沒有完成從新制度經(jīng)濟學(xué)到新制度政治學(xué)和行政學(xué)的學(xué)科轉(zhuǎn)變 在借鑒新制度經(jīng)濟學(xué)的方法進行地方政府制度創(chuàng)新研究過程中，國內(nèi)學(xué)者大多還停留在理論引進和概念演繹上，沒有從理論分析和理論應(yīng)用背景上進行本土化，所以無論從學(xué)術(shù)語言還是框架體系，都未能走出“經(jīng)濟學(xué)帝國主義”的影響，沒有完成從新制度經(jīng)濟學(xué)到新制度政治學(xué)和行政學(xué)的學(xué)科轉(zhuǎn)變。（2）未能把政府制度創(chuàng)新作為一個動態(tài)的有機整體來進行考察 國內(nèi)地方政府制度創(chuàng)新研究的側(cè)重點在地方政府制度創(chuàng)新的內(nèi)涵、主體地位、作用意義、角色內(nèi)容、動因、悖論及其克服等孤立的方面，這些領(lǐng)域事實上新制度經(jīng)濟學(xué)以及傳統(tǒng)的政治學(xué)、行政學(xué)都已經(jīng)基本給出了回答。而未能把政府制度創(chuàng)新作為一個動態(tài)的有機整體來進行考察，研究這些因素相互之間的動態(tài)關(guān)系。這不能不說是政府制度創(chuàng)新研究中的一大缺憾。（3）缺乏專門對基層政府的研究 政府制度創(chuàng)新研究中，這方面的成果非常少見?；鶎诱俏覈w系的重要構(gòu)成部分，基層政府處在與民眾的日常生活更為息息相關(guān)的地位，它的創(chuàng)新就具有更重要的意義。 研究的邏輯結(jié)構(gòu)與研究方法本文的邏輯結(jié)構(gòu)可見圖11。地方利益的客觀存在及其強化地方政府官員的“經(jīng)濟人”特點理論研究究問題成因地方保護主義的產(chǎn)生大量短期行為的出現(xiàn)尋租行為的出現(xiàn)不能有效實施中央的政策阻礙改革進程的整體推進提出問題究制度失靈理論利益驅(qū)動理論成本——收益分析以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，為優(yōu)化地方政府制度創(chuàng)新提出具體對策解決問題究圖11 本文邏輯結(jié)構(gòu)圖 論文的研究方法本文主要通過文獻整理分析方法、比較分析方法、系統(tǒng)分析方法，對論題進行全方位的研究、論證和闡釋。（1）文獻整理研究方法 通過電子檢索中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)數(shù)據(jù)庫、商大圖書資料數(shù)據(jù)庫以及手工檢索相關(guān)著作、論文、外文資料、法律、統(tǒng)計資料，課題報告等，了解和梳理了中國地方政府制度創(chuàng)新中存在的問題與不足，提出完善我國地方政府制度改革與創(chuàng)新的設(shè)想和建議。（2）比較分析研究方法 雖然在政體、國情和發(fā)展階段等方面存在著差異，并且主要西方發(fā)達國家的地方政府制度改革在具體的做法上也不盡相同，但是，其先進經(jīng)驗，對我國仍具有參考和借鑒的價值，本文基于當代西方主要發(fā)達國家地方政府制度改革與創(chuàng)新的具體做法、特點、經(jīng)驗、教訓(xùn)，分析總結(jié)了對我國地方政府制度改革、創(chuàng)新的啟示和借鑒。（3）系統(tǒng)分析方法 結(jié)合國內(nèi)外眾多學(xué)者的研究成果，通過借鑒西方主要發(fā)達國家地方政府制度改革的先進理念和經(jīng)驗并結(jié)合我國目前的地方政府制度改革與創(chuàng)新的現(xiàn)狀，提出加快我國地方