【正文】 盡管美國地方政府改革成果顯著，但從總體上看，美國的地方政府制度的改革水平還不是西方國家中最高的。對此，有美國學(xué)者認(rèn)為，以下幾個因素限制了美國地方政府的改革：一是根據(jù)美國憲法，聯(lián)邦政府對地方政府沒有管轄權(quán)，地方政府改革的發(fā)動者只能是州與地方政府；二是各州憲法明確規(guī)定了地方政府的產(chǎn)生、結(jié)構(gòu)和職能以及民選官員的產(chǎn)生和職權(quán)，并授予地方政府專門甚至在許多情況下是排他的管轄權(quán)，從而使地方政府受到州憲法的保障；三是許多州認(rèn)為，地方事務(wù)應(yīng)由地方政府或居民自己去決定、去管理，而且許多州一級的官員是從地方政府中開始其政治生涯的，認(rèn)為不應(yīng)也不愿去干預(yù)地方政府事務(wù)；四是美國政治傳統(tǒng)向來認(rèn)為，離居民最近的政府才是最好的政府，而只有地方政府能夠做到這一點(diǎn)；五是美國人十分崇尚地方自治，盡管地方政府在法律上是州的創(chuàng)造物，但它擁有相當(dāng)大的自治權(quán)，地方自治得到了廣泛的實(shí)現(xiàn)；六是在美國，反對改革地方政府制度特別是反對城市改革的勢力要大大超過贊成改革的勢力。 法國是一個長期實(shí)行中央集權(quán)的國家。法國中央集權(quán)的方式主要有：一是國家許多重要的行政事務(wù)掌握在中央政府及其部門手中；二是中央政府向地方派任國家代表，市鎮(zhèn)則為市鎮(zhèn)長為國家代表，國家代表負(fù)責(zé)執(zhí)行國家法律、政策，領(lǐng)導(dǎo)派出機(jī)構(gòu)并對地方議會有一定監(jiān)督權(quán)；三是由中央各部門分別在大區(qū)和各省市設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)，處理本部門在地方的有關(guān)事務(wù)?！》▏胤秸母锏膶?shí)踐 1958年法國第五共和國憲法確立了“領(lǐng)土單位由選舉產(chǎn)生的議會按照法律規(guī)定的條件自由地進(jìn)行管理”的基本原則。這一時期法國行政體制總的來說是朝著分權(quán)方向前進(jìn)的，直到1982年中央集權(quán)體制才有根本性的改變。第五共和國時期的地方制度改革主要做法有：一是增加大區(qū)作為新的一級地方領(lǐng)土單位，享有與省和市鎮(zhèn)一樣的法律地位和權(quán)利；二是重新分配國家、省和市鎮(zhèn)的職權(quán)，將許多中央政府職權(quán)移轉(zhuǎn)于地方議會，增加了地方議會的行政權(quán)；三是改變了國家對地方議會的監(jiān)督方式，取消監(jiān)管，代之以行政訴訟的方式，即國家代表如認(rèn)為地方議會有違法或損害國家利益的行為時，可向行政法院起訴；四是改變省長的傳統(tǒng)地位和角色，使省長不再是地方行政首長和自治行政的執(zhí)行官，而僅僅作為國家和中央政府在省的代表。1982年3月2日《市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的自由和權(quán)利法》，1983年1月7日《市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和國家權(quán)限劃分法》，1992年的《地方行政指導(dǎo)法》以后陸續(xù)制定的一系列法律和法令的實(shí)施，使法國中央政府集權(quán)的程度有所降低，大區(qū)議會議長和省議會議長獲得了更多的權(quán)力，從而加強(qiáng)了權(quán)力下放和地方分權(quán)，取得了積極的成果，但在放權(quán)過程中也出現(xiàn)了一些問題，如中央與地方關(guān)系的矛盾、新的地方主義的產(chǎn)生和發(fā)展等。為此，法國中央政府在放權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整中央與地方關(guān)系，完善地方管理機(jī)制：一是強(qiáng)調(diào)國家和中央的權(quán)威，進(jìn)一步明確和劃清中央與大區(qū)、省、市鎮(zhèn)的權(quán)限及嚴(yán)禁地方越權(quán)和侵權(quán)，提高中央派駐省和其他地方機(jī)構(gòu)的地位，發(fā)揮這些機(jī)構(gòu)中國家公務(wù)員對地方公務(wù)員的影響和指導(dǎo)作用；二是加強(qiáng)中央調(diào)控，規(guī)范地方經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容和范圍，加強(qiáng)與地方的對話和對地方的監(jiān)督；三是實(shí)行地方之間的“協(xié)調(diào)和交叉”原則，建立地方之間的新型關(guān)系。希拉克當(dāng)選總統(tǒng)和再度當(dāng)選總統(tǒng)后，也正在進(jìn)行和將要進(jìn)行較為深入廣泛的自由主義改革，如恢復(fù)單記名二輪多數(shù)投票制，重新劃定選區(qū)，實(shí)行第二輪權(quán)力下放，壓縮和撤并原有的小城鎮(zhèn)；分散權(quán)力，給地方議會更多自主權(quán)等。 英國是一個具有地方自治悠久歷史的國家，英國的地方政府制度被認(rèn)為是最富有自治精神和傳統(tǒng)的。但在1997年前的近20年中，英國一直朝著集權(quán)的方向發(fā)展，其主要表現(xiàn)為：一是1972年對北愛爾蘭實(shí)施直接治理；二是將民選的地方政府的許多職能轉(zhuǎn)由大臣或?qū)嶋H上由大臣控制的非民選的準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)，包括城市振興、交通、住宅和規(guī)劃等職能；三是財政部門對公共服務(wù)資金提供的日益嚴(yán)格的控制；四是1985年修改《地方政府法》，并于1986年撤銷了大倫敦議會和六個都市郡議會。但是，這個集權(quán)的趨勢受到了遏制，特別是在1997年大選以后。工黨自1997年5月執(zhí)政以來，中央與地方關(guān)系發(fā)生了重大變化。工黨政府積極推行分權(quán)改革，其主要表現(xiàn)之一就是使威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭三個地區(qū)組成了具有自治地位的一級政府。目前，在英國，除了中央政府和地方政府以外，還有次中央級政府—地區(qū)政府。同時，對地方政府制度也作了較大的改革。 2000年聯(lián)合王國議會通過新的《地方政府法》，對地方政府機(jī)構(gòu)作了重大改革。根據(jù)該法的規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)依法施行有關(guān)建立和運(yùn)作地方議會“執(zhí)行機(jī)關(guān)的制度安排”，并使議會的某些職能成為執(zhí)行機(jī)關(guān)的職責(zé)。地方議會的執(zhí)行機(jī)關(guān)必須采取以下幾種地方治理模式中的一種：(1)市長——內(nèi)閣執(zhí)行機(jī)關(guān)制；(2)領(lǐng)導(dǎo)人——內(nèi)閣執(zhí)行機(jī)關(guān)制；(3)市長——議會經(jīng)理執(zhí)行機(jī)關(guān)制。新模式的特點(diǎn)之一在于使每一個身份明確的首席執(zhí)行官給社區(qū)提供強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)；同時使所有議員更好地發(fā)揮作用，保證透明性和責(zé)任政府的建立。為實(shí)行新的地方治理模式首先需要通過新的憲章。2000年5月大倫敦地區(qū)舉行第一次選舉，產(chǎn)生了倫敦市長。沿襲一百多年的英國傳統(tǒng)地方議會的委員會制得以重大改變。為了應(yīng)對新的形勢，德國在20世紀(jì)90年代，進(jìn)行了范圍廣泛的政治與行政改革。在地方政府制度方面，德國的改革主要涉及兩個方面： 原民主德國實(shí)行單一制，地方國家機(jī)關(guān)實(shí)行民主集中制的地方制度，即各專區(qū)、縣、市、市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立地方人民代表機(jī)構(gòu)作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)；各級地方議會或代表大會選舉各級地方政府和各常設(shè)委員會。地方政府確保人民代表機(jī)構(gòu)工作的順利開展，并組織和領(lǐng)導(dǎo)其職權(quán)范圍內(nèi)的社會發(fā)展工作，對地方議會負(fù)責(zé)并向上一級政府報告工作。地方政府各委員會組織公民在準(zhǔn)備和執(zhí)行各級地方議會的決議時進(jìn)行專門性的合作，監(jiān)督政府及其機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、法令和人民代表機(jī)構(gòu)的決議。1990年3月28日，原東德人民議院(1990年3月28日自由選舉產(chǎn)生)通過了一項(xiàng)關(guān)于恢復(fù)五個州的法律；1990年10月14日完成五個州議會的選舉，原民主德國作為一個聯(lián)邦制國家加入到統(tǒng)一的德意志聯(lián)邦共和國。德國統(tǒng)一后，加入到德意志聯(lián)邦共和國的五個州的地方制度也隨之改造，主要是根據(jù)聯(lián)邦基本法的規(guī)定，對新加入的五個州也實(shí)行地方自治，重新賦予地方政府一定的自治權(quán)力，并對地方政府進(jìn)行改革，實(shí)行與原德意志聯(lián)邦共和國類似的地方政府體制；同時，對州與地方政府之間的職能進(jìn)行了再分配，減少了中央集權(quán)，擴(kuò)大地方分權(quán)。但是，原民主德國在統(tǒng)一巨變后，才恢復(fù)了自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對原聯(lián)邦德國開展的“地方區(qū)域改革”(擴(kuò)大“單元鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，將縣改為行政團(tuán)體、協(xié)會組織，減少縣的數(shù)目，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)等)，并沒有盲目追從，但有可能將小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為某種官方機(jī)關(guān)或行政聯(lián)合體。而在縣一級，基本上是根據(jù)西德的模式，縣的改革在整個德國得以實(shí)現(xiàn)。因而在基層的行政方面，人們至今仍會發(fā)現(xiàn)各州之間相當(dāng)?shù)牟町怺34]。 多年來，德國地方政府一直為推行聯(lián)邦項(xiàng)目的高額費(fèi)用所困擾，進(jìn)入九十年代后，又面臨聯(lián)邦政府為扶持原東德建設(shè)和發(fā)展而使州和地方政府資金減少和收入下降的問題。在這種情況下，一些地方政府接受了“公民是消費(fèi)者”、“基層政權(quán)是提供服務(wù)的企業(yè)”的新公共管理的理論，率先采用了新管理主義模式，尋求用政策創(chuàng)新來應(yīng)付財政短缺。根據(jù)這種模式，地方議會側(cè)重于設(shè)定目標(biāo)和控制結(jié)果，在直接選舉產(chǎn)生的市長領(lǐng)導(dǎo)下的行政官員則負(fù)責(zé)實(shí)施過程。同時相應(yīng)地下放預(yù)算權(quán)，使各部門能根據(jù)既定目標(biāo)配置資源，提高效率。采用這種模式的地方政府的所有活動的目標(biāo)都被具體化，所有活動都有績效指標(biāo)，并將單位產(chǎn)出的成本量化以計算公共服務(wù)的費(fèi)用。地方政府的這些改革，盡管招致了諸如成本核算和績效評估會導(dǎo)致忽視社會環(huán)境影響、新公共管理模式會削弱地方議會的權(quán)力等批評，但它確實(shí)節(jié)約了成本，并提高了服務(wù)質(zhì)量。近20多年全球性的地方政府改革既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)，這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)可以概括為以下幾點(diǎn)：（1）政府職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)放在地方治理的廣闊背景下去思考 地方政府職能的轉(zhuǎn)變絕不僅僅是地方政府自身的事情。他取決于政府間的橫向和縱向關(guān)系、取決于政府和各種非營利性組織、私人、企業(yè)的關(guān)系、只有把地方政府放到與其周身相關(guān)的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)中，政府職能的轉(zhuǎn)變才會有廣闊的視野和多樣性的選擇，才能最終得到實(shí)現(xiàn)。（2）地方政府需要在代議、政治角色和管理、服務(wù)角色之間尋求一種平衡在一些國家的地方政府改革中，曾經(jīng)出現(xiàn)過專注后者而忽視前者傾向，片面地強(qiáng)調(diào)商業(yè)運(yùn)行的思維，強(qiáng)調(diào)民營化、強(qiáng)調(diào)效率和標(biāo)準(zhǔn)化，地方政府的政治角色和責(zé)任被置于一邊?，F(xiàn)在，越來越多的學(xué)者己經(jīng)意識到，政府不是商業(yè)組織，需要代表公共利益，需要承擔(dān)公共責(zé)任。地方政府首先應(yīng)被看作是供應(yīng)單位，一個承擔(dān)著公共選擇任務(wù)的單位，它們的主要職能：一是建立多種機(jī)制，表達(dá)和匯集地方居民的愿望和要求，做他們利益的代表者；二是在此基礎(chǔ)上，決定應(yīng)該提供哪些服務(wù)、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的類型；三是根據(jù)財政公平的原則決定政府的公共收支；四是制定規(guī)則用以約束公共產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)中的個人行為；五是選擇公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)類型和對生產(chǎn)者加以監(jiān)督；六是建立監(jiān)督機(jī)制使政府官員能夠在公共事務(wù)的處理中向其委托人—地方居民利益共同體負(fù)責(zé)。很明顯，衡量政府作為供應(yīng)單位績效的標(biāo)準(zhǔn)是回應(yīng)程度、公平和向地方居民負(fù)責(zé)。不管公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府內(nèi)部組織生產(chǎn)還是由政府以外的其他組織生產(chǎn)，都不能忘記地方政府所承擔(dān)的政治和公共職能[35]。（3）地方政府改革應(yīng)采取自上而下與自下而上相結(jié)合的戰(zhàn)略 大多數(shù)國家的地方政府改革或是由中央政府發(fā)起或是由州政府發(fā)起，采取的是一種自上而下的戰(zhàn)略，但這種戰(zhàn)略經(jīng)常忽視地方社區(qū)的利益和偏好，對地方自然、社會和歷史環(huán)境的多樣性視而不見，將整齊劃一的組織模式推廣到全國獲全省，英國就存在著這樣的問題。相反，有些國家如北歐四國采取的是自上而下和自下而上相結(jié)合的戰(zhàn)略，中央政府的改革發(fā)起是對地方政府所反映的問題的一種回應(yīng)。改革的立法充分考慮了地方政府的意見和要求，地方政府的斟酌處理權(quán)由于中央的立法支持而進(jìn)一步擴(kuò)大，而且，在中央政府設(shè)定框架下，地方政府被允許進(jìn)行一些大膽的嘗試，試驗(yàn)的方案和計劃都是由地方政府和中央政府共同制定而成。得益于上述改革戰(zhàn)略，北歐四國的改革顯得平穩(wěn)有序。盡管中西方在政治社會制度、政治意識形態(tài)和政治文化傳統(tǒng)等方面迥乎不同，指導(dǎo)各國地方政府的政治哲學(xué)與我國也有著根本差異，因此，我國的地方制度改革不可能與西方國家完全一樣。但另一方面，西方國家地方制度改革反映了時代的要求，權(quán)力下放和地方分權(quán)也可以說是為了適應(yīng)形勢發(fā)展的要求而作出的理性選擇。在全球日趨一體化的今天，我國與西方國家所處的時代條件并不存在多大的差異。西方國家地方政府在改革前面臨的一些問題，同樣不同程度地困擾著我國各級地方政府。而且隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和政治文明的進(jìn)一步發(fā)展，職能調(diào)整、權(quán)力下放和地方分權(quán)的問題也將作為政治與行政體制改革的重點(diǎn)而提上議事日程。因此，西方國家地方制度改革的新思路將會給我國的地方制度改革的理論研究以啟發(fā)；西方國家地方制度表現(xiàn)出的一些共同趨勢，如實(shí)行地方自治與地方分權(quán)等，值得我們在地方制度改革中加以研究、借鑒。（1）努力推動城鄉(xiāng)基層政權(quán)改革 有意識地培育公民參與地方治理的政治意識，努力打造地方自我治理的微觀基礎(chǔ)。層層向上負(fù)責(zé)的集權(quán)式行政體制固然有其深刻的歷史必然性，也很難在短時期內(nèi)有根本改變，但是必須對其負(fù)面影響給予足夠的重視。由于基層民主建設(shè)的長期滯后，造成了公民對政府的強(qiáng)烈的心理依賴，參與自己所在社區(qū)治理的積極性和主動性極為缺乏。因此，必須深化基層行政管理改革，加速推動城鄉(xiāng)基層民主進(jìn)程，大力培育基層民主的微觀載體，努力探尋地方民主的新的生長點(diǎn)；并在此過程中訓(xùn)練公民對地方公共事務(wù)的有序參與，提高其維權(quán)意識和參與意識。這是破除行政等級制的基礎(chǔ)性工作，也是促使我國地方政府從政治控制型管理走向全民參與型地方治理的根本途徑。（2）努力提高政府效率 借鑒“新公共管理”理念推進(jìn)地方政府體制改革，努力引進(jìn)成本收益觀念和思維，通過系統(tǒng)的改革措施提高政府效率。我國地方政府普遍存在體制僵化、管理粗放、成本高昂等問題，在行政改革中適當(dāng)強(qiáng)化企業(yè)化導(dǎo)向，建立科學(xué)的行政績效評估機(jī)制，可以促使各級行政官員樹立嚴(yán)格的行政效率和效益意識，通過優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)、健全規(guī)章制度、落實(shí)責(zé)任義務(wù)等方面的努力，切實(shí)遏制地方政府管理活動的浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象，有效降低地方行政成本，在促進(jìn)其職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)廉潔高效。（3）積極推動政府間的多種形式合作 在促進(jìn)地方自主治理的基礎(chǔ)上引導(dǎo)地方政府的適當(dāng)分立和跨區(qū)劃合并，并推動政府間的多種形式合作，有效降低地方政府競爭的負(fù)面影響。改革開放以來，我國地方政府競爭的范圍和強(qiáng)度呈現(xiàn)出不斷增大的趨勢，盡管也帶來了一些正面效應(yīng)，如促使地方政府優(yōu)化行政環(huán)境，改善管理機(jī)制并提高行政效率，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)商務(wù)成本的降低等等。但是，地方政府競爭的消極影響也越來越彰顯出來，主要表現(xiàn)為形成地方保護(hù)主義、盲目投資和重復(fù)建設(shè)、環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞等，而且還造成了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。20世紀(jì)90年代，新公共管理運(yùn)動已經(jīng)成為席卷歐美主要發(fā)達(dá)國家及其他發(fā)展中國家的一場聲勢浩大的世界性行政改革浪潮，一個綜合運(yùn)用市場機(jī)制和科層體制高效運(yùn)作的政府，正在美國、英國、法國、德國等一些發(fā)達(dá)國家形成。盡管中西方在政治社會制度、政治意識形態(tài)和政治文化傳統(tǒng)等方面迥乎不同，但是通過對西方國家地方政府制度改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)分析仍然可以得出值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方。第4章　我國地方政府制度創(chuàng)新的現(xiàn)狀隨著政治觀念的轉(zhuǎn)變和政治環(huán)境的改變，近些年來，地方政府特別是基層政府出現(xiàn)了一種制度創(chuàng)新的強(qiáng)大動力，在許多地方黨政機(jī)關(guān)中，創(chuàng)新成為一種自覺的行為。從近年來出現(xiàn)了以下這些重要的地方政府創(chuàng)新行為。在政治透明方面主要有：(1)信息公開。不少地方政府頒布了消息公開法，規(guī)定了哪些政府信息必須公開，從制度上保證公民的知情權(quán)。(2)決策公開，即黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在制定重大政策之前廣泛吸取相關(guān)專家和群眾對該項(xiàng)政策的意見和建議，并且在可能的情況下吸收有關(guān)人員參與決策過程，避免重大決策過程的“黑箱作業(yè)”，使政策在頒布和實(shí)行之前能夠?yàn)楣娝Ｔ诨鶎用裰骱驼螀⑴c方面主要有：(1)立法聽證和政策聽證，在進(jìn)行重要的立法活動和決策活動時，公共權(quán)力機(jī)關(guān)舉辦專門的聽證會，廣泛聽取利益相關(guān)者及專家學(xué)者對立法和決策方案的意見，并作為最終作出決定的重要參考。(2)干部競爭上崗，公平競爭