【正文】 政府經(jīng)濟(jì)管理乏力，國家財政日趨枯竭。為了維持繁榮、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高管理效率和減輕財政負(fù)擔(dān)，英國政府提出種種優(yōu)惠條件，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推行私人融資投資政策，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革，引發(fā)了一輪私有化浪潮。一、城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革２０世紀(jì)７０年代末以前，英國政府基本上把城市基礎(chǔ)設(shè)施視為有自然壟斷屬性的福利產(chǎn)品，主要采取單一的政府投資運(yùn)營模式，這一模式給政府帶來嚴(yán)重的財政負(fù)擔(dān)和財政赤字，但仍然滿足不了城市發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施的需要。從１９７９年起，以撒切爾夫人為首相的保守黨開始了一系列以私有化為主要內(nèi)容的改革。英國實(shí)施私有化改革主要有三個目標(biāo)，即提高國有企業(yè)的效率；改善企業(yè)為客戶提供的服務(wù)；擴(kuò)大資產(chǎn)所有權(quán)在英國人口中的分布。隨著英國私有化進(jìn)程的推進(jìn)，英國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制也發(fā)生了巨大的變革，大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：第一階段（１９７９～１９８３年）為試驗(yàn)和起步階段，主要內(nèi)容是出售規(guī)模相對較小并在競爭性的市場上運(yùn)作的公共部門的資產(chǎn)和公營企業(yè)，包括英國石油公司、英國航天公司、英國有線與無線電公司。第二階段（１９８４～１９８７年）為深化推行階段，以非國有化擴(kuò)大到公共事業(yè)部門為主要內(nèi)容。這一階段從１９８４年出售英國電信公司開始，并伴隨著其他公共事業(yè)公司的出售而進(jìn)入２０世紀(jì)９０年代。私有化涉及的部門更多，甚至包括了很多居壟斷地位的重要基礎(chǔ)設(shè)施部門，如英國電信公司、英國航空公司、英國港務(wù)局、英國天然氣公司、英國機(jī)場管理局等。第三階段（１９８８年以后）為普遍擴(kuò)展階段，將私有化推向許多自然壟斷部門，包括所有的供水公司、污水處理廠、電力公司等。英國的私有化改革，大大緩解了政府的財政壓力，提高了城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營效率，從而取得了很大的成功。英國城市基礎(chǔ)設(shè)施私有化的主要方式有以下八種：１．整體出售國有企業(yè)的資產(chǎn)；２．出售國有企業(yè)能夠產(chǎn)生盈利的那一部分資產(chǎn)；３．把國有企業(yè)有償或無償轉(zhuǎn)讓給本企業(yè)的職工；４．以ＢＯＴ方式投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施；５．政府出資，私人承包提供城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)；６．政府授予某些企業(yè)經(jīng)營城市基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營權(quán)；７．將私人經(jīng)營原則和競爭機(jī)制引入國營部門；８．以“自愿團(tuán)體”或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)來代替政府的某些管理部門。二、城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式英國政府對關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制定了一系列引入私人競爭機(jī)制的政策，并允許企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)回收投資，其目的是要減少政府公共預(yù)算開支、提高工程質(zhì)量和服務(wù)管理水平。對一些不宜回收投資的工程項(xiàng)目，政府可以通過購買服務(wù)的方式給予財政補(bǔ)貼，幫助企業(yè)回收投資?？傊?，政府把盡可能多的事交給私人企業(yè)去辦，調(diào)動私人企業(yè)投資公益性事業(yè)的積極性，減少政府財政負(fù)擔(dān)。政府制定一系列政策法規(guī)，利用私人資本融資投資功能，建立在政府監(jiān)督管理下私人資本對公共設(shè)施建設(shè)的“融資—設(shè)計(jì)—建設(shè)—經(jīng)營—移交”一體化的管理模式。具體操作方法有三種：１．自由競爭方式。一般基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，經(jīng)過政府招投標(biāo)簽約后，由私人企業(yè)出資建設(shè)和運(yùn)營管理，建成后向社會收取服務(wù)費(fèi)回收投資，政府不參與投資和管理。２．補(bǔ)貼方式。私人公司投資建設(shè)，為社會提供市政服務(wù)設(shè)施。投資主要通過服務(wù)性收費(fèi)回收，政府適當(dāng)給予財政補(bǔ)貼。政府在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營管理的不同時期實(shí)施補(bǔ)貼，其形式不一，可提高建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量。如隧道建設(shè)項(xiàng)目，政府在建設(shè)前期提供部分資金支持項(xiàng)目起動，投資回收則完全由私人公司負(fù)責(zé)。又如倫敦廣場地鐵延伸線項(xiàng)目和倫敦到英國南部海邊的鐵道項(xiàng)目，完全由私人公司舉債建設(shè)，建成后政府適當(dāng)出資幫助還本付息。３．購買服務(wù)方式。純粹為社會服務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目，不宜通過收費(fèi)回收投資的項(xiàng)目，如公路建設(shè)等，雖然由私人公司投資建設(shè)和運(yùn)營管理，但政府需要出錢向投資者購買服務(wù)。政府根據(jù)購買服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量區(qū)別付費(fèi)，如按車流量對高速公路付費(fèi)等。建設(shè)項(xiàng)目在政府簽訂購買服務(wù)合同時即明確服務(wù)期限和付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保證私人公司回收投資。目前英國政府每年預(yù)算列支５億英鎊用于公路建設(shè)的補(bǔ)貼或購買服務(wù)。英國財政部認(rèn)為私人融資投資公共設(shè)施有三個好處：一是國家公共設(shè)施的投資建設(shè)和管理由一個公司法人完成，責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，調(diào)動了私人機(jī)構(gòu)投資的積極性。二是私人融資投資政策的主動權(quán)掌握在政府手里，有利于調(diào)控企業(yè)行為。政府通過招投標(biāo)和與私人企業(yè)談判、簽訂協(xié)議，向企業(yè)授權(quán)并提出服務(wù)要求，激勵私人企業(yè)提高工程質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量。三是實(shí)行私人融資政策以后政府減少一次性財政預(yù)算投資的壓力。第三節(jié)　法國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資概況一、投融資體制城市基礎(chǔ)設(shè)施的公益性特點(diǎn)決定了政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資和項(xiàng)目管理中的主導(dǎo)地位。法國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資有以下特點(diǎn)：１．政府是建設(shè)項(xiàng)目的投資主體。法國把基礎(chǔ)設(shè)施分為兩類：一類是非經(jīng)營性的或社會效益非常大的項(xiàng)目，如城市道路、地鐵等，這類項(xiàng)目完全由政府財政預(yù)算投入，如果財政資金不能滿足投資需求，則由政府向銀行貸款，但貸款數(shù)額必須控制在財政長期預(yù)算收入可償還的范圍內(nèi)；另一類是經(jīng)營性的或可收費(fèi)的項(xiàng)目，如供水、供氣、污水處理、垃圾處理等，政府允許企業(yè)進(jìn)入，鼓勵企業(yè)通過市場融資，但視企業(yè)的重要程度，政府可提供一定比例的注冊資本金。政府傾向于城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)盡量由企業(yè)來投資，以減少納稅人的負(fù)擔(dān)。２．各級政府在項(xiàng)目投資中有明確的責(zé)任與分工。對于影響重大的項(xiàng)目，主要由中央政府投資。如巴黎的香榭麗舍大街、內(nèi)外環(huán)線都由法國政府投資。城市一般性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，中央政府投資也占有很大比重，各級地方政府和企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的投資責(zé)任。３．政府掌握特許經(jīng)營權(quán)的授予權(quán)。特許經(jīng)營，是法國城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的特點(diǎn)。對于自然壟斷行業(yè)，如自來水供應(yīng)、燃?xì)夤?yīng)、污水處理等，在政府決定建設(shè)某一項(xiàng)目后，通過該行業(yè)若干企業(yè)之間的公平競爭，政府選擇一家優(yōu)勢企業(yè)，特許其進(jìn)入該項(xiàng)目的經(jīng)營。政府與企業(yè)簽訂協(xié)議，保證政府提出的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。法國從事城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營的主要是一些具有一定壟斷地位的全國公司，如城市交通、煤氣、電力公司等都是全國性的，參與各個城市的公交、供氣、供電的經(jīng)營管理。４．采取多種方式籌集建設(shè)資金。對于經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，廣泛采取銀行貸款、項(xiàng)目融資、ＢＯＴ融資等國際通行的方式籌集資金。此外，還采取租賃方式建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如擬建一個垃圾處理廠，政府與私營租賃公司簽訂協(xié)議，政府授予租賃公司特許經(jīng)營權(quán)，租賃公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營。在項(xiàng)目運(yùn)營期間內(nèi)（如５０年），政府每年付租金，租賃公司則擁有企業(yè)財產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。５．重視對項(xiàng)目建設(shè)的前期規(guī)劃。法國政府充分發(fā)揮國土規(guī)劃和城市規(guī)劃在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的指導(dǎo)作用。國土規(guī)劃和城市規(guī)劃要求從城市空間的發(fā)展到城市土地的開發(fā)都要考慮城市環(huán)境的建設(shè)和城市生活質(zhì)量的保障；同時，要求城市中每一個建設(shè)項(xiàng)目都要有預(yù)先的計(jì)劃，每一塊國土都要制定住房、交通、自然、城市環(huán)境等方面的發(fā)展目標(biāo)。對于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府都要做出長期規(guī)劃，規(guī)劃期可達(dá)１０年。具體項(xiàng)目一般由行業(yè)協(xié)會提出，由政府（及議會）審批做出決策。大型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目要經(jīng)市民民意測驗(yàn)和討論（包括涉及法規(guī)、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)期限、資金來源等）。無論是國營還是私營的水廠、管網(wǎng)建設(shè)，都必須服從城市規(guī)劃，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行建設(shè)。政府在審批過程中，要通過非常細(xì)致、嚴(yán)格的核算，確定項(xiàng)目的規(guī)模和投資，同時確定項(xiàng)目總投資額中各級政府投資中的比例。項(xiàng)目一旦批準(zhǔn)，則建設(shè)時間、工期、投資不得改變。由于前期準(zhǔn)備充分，一般都能夠保證建設(shè)項(xiàng)目按計(jì)劃實(shí)施，如期投入使用。二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源１．地方稅收。法國大區(qū)、省及市鎮(zhèn)財政的基本收入是地方稅。地方稅由地方政府制定，國家稅務(wù)部負(fù)責(zé)征收。稅種包括企業(yè)稅、住房稅、地產(chǎn)稅等。企業(yè)稅收入占全部稅收的５９％，國家有權(quán)對此項(xiàng)稅收進(jìn)行調(diào)配，以解決地區(qū)貧富不均的問題。２．經(jīng)營開發(fā)與分?jǐn)偠悺７▏梢?guī)定，超過２００００人的市鎮(zhèn)聯(lián)合體可以征收垃圾處理稅（由地產(chǎn)所有者負(fù)擔(dān)）、交通稅（由企業(yè)負(fù)擔(dān)）。遵循法律規(guī)定，此稅種由國家、大區(qū)和有關(guān)機(jī)構(gòu)監(jiān)控，由地方政府征收。３．城市規(guī)劃稅和開發(fā)稅。根據(jù)《城市規(guī)劃法典》，并報省或有關(guān)公務(wù)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，地方政府可收取城市規(guī)劃稅和開發(fā)稅。所收取的稅額與建設(shè)工程項(xiàng)目必需的公共設(shè)施投資費(fèi)用（造價、用地面積）成相應(yīng)的比例。４．國家撥款。國家撥出一定的資金，用于市鎮(zhèn)聯(lián)合體和有關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。對公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的撥款有兩類：一類是對大市鎮(zhèn)實(shí)行一次性撥款，用于投資建設(shè)工程；另一類是對小市鎮(zhèn)以財政資助的形式參與投資建設(shè)。１９８２年，國家權(quán)力下放后，國家不再分散、分項(xiàng)撥款給地方，而是通過協(xié)議的方式撥款。為了與地方共同建設(shè)一些工程項(xiàng)目，國家與２６個大區(qū)制定了《城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通服務(wù)項(xiàng)目五年計(jì)劃》，達(dá)成協(xié)議以推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)。與此同時，大區(qū)與市鎮(zhèn)聯(lián)合體達(dá)成鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的協(xié)議，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。５．銀行貸款。６．企業(yè)投資。７．私人機(jī)構(gòu)投資。８．發(fā)行長期債券。９．保險公司、老年保險等基金投資。三、法國公用事業(yè)的特許經(jīng)營制度法國城市公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營制度的歷史十分悠久，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在世界范圍內(nèi)得到推廣應(yīng)用，被世界銀行稱為“一種真正的法國模式”，對我國正在進(jìn)行的城市公用事業(yè)改革將具有重要的借鑒意義。１．特許經(jīng)營的概念。給特許經(jīng)營制度下一個準(zhǔn)確的概念非常困難。原因是在實(shí)踐中特許經(jīng)營方式是多樣的，甚至可以說是千變?nèi)f化的。簡單地理解，特許經(jīng)營制度就是：政府的事（公用事業(yè)），通過合同約定，交給企業(yè)去辦（經(jīng)營）。經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧比認(rèn)為，特許經(jīng)營制度是指行政部門（也稱經(jīng)營權(quán)發(fā)租方），將一公用事業(yè)經(jīng)營權(quán)交給一私人機(jī)構(gòu)（有時是公立機(jī)構(gòu)），即經(jīng)營權(quán)承租方，由其通過對用戶征收租金等手段以及其他有利條件，對所承租的公用事業(yè)進(jìn)行開發(fā)管理，自負(fù)盈虧，并承擔(dān)各種風(fēng)險。２．法國特許經(jīng)營的發(fā)展歷程。在１７世紀(jì)，法國人成功地應(yīng)用委托經(jīng)營方式，求助于私人企業(yè)建造軍艦和港口等基礎(chǔ)設(shè)施，來補(bǔ)充國家財政的不足，迅速地發(fā)展了自己的海軍；在１８世紀(jì)，利用委托經(jīng)營來修建運(yùn)河和橋梁；在１９世紀(jì)，被用來開發(fā)經(jīng)營鐵路、供水、照明、交通等城市公用設(shè)施；到了現(xiàn)代，尤其是２０世紀(jì)７０年代以來，這種做法更是形成了一種模式和理論，并廣泛地應(yīng)用于高速公路、供電、通信、有線電視、城市供暖、垃圾處理、污水處理、停車場等設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營，甚至包括監(jiān)獄的建設(shè)和經(jīng)營。３．采用特許經(jīng)營制度的理由主要包括如下幾個方面：（１）特許經(jīng)營制度可以充分地利用民間資金和私人投資來滿足對基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的需求。（２）特許經(jīng)營制度可以將公用設(shè)施的設(shè)計(jì)、施工、經(jīng)營和維護(hù)等工作形成整體。經(jīng)營者為使項(xiàng)目最終獲得成功，會對建設(shè)項(xiàng)目和服務(wù)采取認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，精心設(shè)計(jì)，細(xì)心經(jīng)營，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，從而提高公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和水平，滿足社會公眾的要求。（３）采取特許經(jīng)營制度，經(jīng)營者具有法人地位和財務(wù)自主權(quán)，因而能夠自由地簽約和借貸；同時，這也促使特許經(jīng)營者嚴(yán)格管理，采取那些有效的物質(zhì)鼓勵辦法，進(jìn)行技術(shù)和管理的革新，從而提高經(jīng)營效率。（４）近年來，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為公共基礎(chǔ)設(shè)施在改善企業(yè)經(jīng)營方面起著獨(dú)特的作用，一個經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)作也取決于對公用事業(yè)的管理，并承認(rèn)公用設(shè)施是經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行的一個部分。由于經(jīng)濟(jì)學(xué)賦予了公用事業(yè)新的經(jīng)濟(jì)意義，因此也促進(jìn)了政府發(fā)展委托經(jīng)營和公共部門與私營部門之間的共同合作。４．特許經(jīng)營的主要形式。從內(nèi)容看，委托經(jīng)營的內(nèi)容各式各樣，從設(shè)計(jì)、施工到經(jīng)營、管理，可以是某一公用事業(yè)的全部也可以是其中的一部分。從發(fā)租者看，作為經(jīng)營權(quán)發(fā)租者的行政機(jī)構(gòu)也有很大的區(qū)別，法國的國家、省、市鎮(zhèn)及其下屬公共部門都可以成為發(fā)租者，而且他們既可以單獨(dú)也可以聯(lián)合起來扮演發(fā)租者的角色。從承租者看，可以是私營的，也可以是國營的，或者是公私合營的。但不管上述因素怎樣組合，從其本質(zhì)上劃分，特許經(jīng)營有三種主要形式，或者說有三種主要的契約關(guān)系：（１）傳統(tǒng)的形式。承租企業(yè)對承租的公用事業(yè)開發(fā)經(jīng)營，自負(fù)盈虧，并承擔(dān)各種風(fēng)險，也叫全部風(fēng)險特許經(jīng)營（ＣＲＩ）。這種方式政府不承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任，適用于企業(yè)對某一公用事業(yè)相關(guān)市場的全面開發(fā)和經(jīng)營管理。比如早期的供水特許經(jīng)營合同，私營企業(yè)負(fù)擔(dān)一切投資以及經(jīng)營所需費(fèi)用，同時承擔(dān)一切風(fēng)險。ＢＯＴ方式屬于全部風(fēng)險特許經(jīng)營。（２）改進(jìn)的形式。承租企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營過程中的技術(shù)風(fēng)險，以及它所投入的部分投資風(fēng)險，原有的投資風(fēng)險由政府分擔(dān)，也叫共擔(dān)風(fēng)險特許經(jīng)營（ＣＲＰ）。常講的租賃方式就屬于這種方式。城市公用設(shè)施一經(jīng)建立起來，租賃的形式便開始發(fā)展。事實(shí)上，傳統(tǒng)的形式和租賃的形式常常會結(jié)合起來應(yīng)用。（３）相關(guān)單位直接管理的形式。承租企業(yè)不能從用戶身上獲得足夠的營業(yè)收入，政府就必須從財政預(yù)算中為其支取報酬，承租企業(yè)承擔(dān)有限的風(fēng)險，也叫有限風(fēng)險特許經(jīng)營（ＣＲＬ）。這種方式適用于客源不明、不依靠用戶的支付能力的公共設(shè)施的投資和經(jīng)營。比如公共交通，目前法國公共交通每年會得到國家財政大約５０％的補(bǔ)助。第四節(jié)　德國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資概況德國在公路、鐵路、航空港等基礎(chǔ)設(shè)施的投融資中也積累了許多豐富經(jīng)驗(yàn)。一、公路建設(shè)投融資聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)跨州的遠(yuǎn)程道路建設(shè)，各州的公路建設(shè)由州政府負(fù)責(zé)。財政投資于道路建設(shè)的資金主要來源于汽車稅，這部分資金直接撥給聯(lián)邦交通部，資金的使用由交通部決定，但財政部要參與項(xiàng)目的決策。當(dāng)財政資金不足時，也考慮其他的融資渠道，主要有兩種形式：一種形式是私人先期投資。所謂私人先期投資是指項(xiàng)目先由私人投資建設(shè)，建成后收購歸政府所有。這樣政府在近期不用投資，其優(yōu)點(diǎn)是可以縮短建設(shè)工期，使項(xiàng)目盡早發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和社會效益。因此，交通部門希望采用這種方式。但這種形式的弊端是后期財政壓力較大，對財政部來講弊端大于好處，所以財政部一般不愿意這樣做。另一種形式是私人投資，即公路建設(shè)項(xiàng)目完全由私人投資，建成后也由私人管理，利用道路收費(fèi)收回投資。私人投資建設(shè)的道路基本上是交通要道和必經(jīng)之路，效益很好。這種形式在德國由來已久，但德國財政部人士認(rèn)為，他們只是在萬不得已的情況下才采用這種形式。如在漢堡修建的河底隧道就由私人投資建設(shè)，建成通車后進(jìn)行收費(fèi)。二、鐵路建設(shè)投融資德國鐵路為國家所有，以前由聯(lián)邦鐵路局管理，后來聯(lián)邦鐵路局改組為公司，大大提高了管理效益。以前車皮的使用要由財政部審批，現(xiàn)在所有的車皮和車頭，都由公司來管理，國家只負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。關(guān)于鐵路投資方面的分工是聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)遠(yuǎn)距