【正文】 ”最具代表性。從法律規(guī)定上分析，“打捆貸款”的財(cái)政承諾方式實(shí)質(zhì)就是一種特殊的“保證擔(dān)保”，而我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定，“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”，很顯然，“打捆貸款”不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)可以成為保證人的范圍，其以財(cái)政承諾的方式還款有違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定之嫌，銀行很難拿著協(xié)議上法院打官司。二是權(quán)利抵押擔(dān)保模式，“土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)質(zhì)押”是其中的主要方式。平臺(tái)公司擬質(zhì)押的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)，雖然可以認(rèn)為是一種債權(quán)，具有財(cái)產(chǎn)性和可轉(zhuǎn)讓性，但并不具有確定性，也就是說該質(zhì)押標(biāo)的沒有特定化，僅是一種未來(lái)的可能的債權(quán)，而且這種未來(lái)的可能的債權(quán)的形成也將是分批次的，不符合《擔(dān)保法》關(guān)于擔(dān)保標(biāo)的確定性的規(guī)定。一旦質(zhì)押標(biāo)的缺失，平臺(tái)公司不能按期還款，銀行貸款將出現(xiàn)擔(dān)?！罢婵铡?，而且還不能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行來(lái)保障貸款的收回。（二）原有平臺(tái)公司的遺留債務(wù)可能成為“懸案”。由于新融資平臺(tái)不僅是在通過對(duì)原有平臺(tái)進(jìn)行重組的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，同時(shí)還把所有行政事業(yè)單位的存量國(guó)有資產(chǎn)清理打捆，并入平臺(tái)公司作為重新向銀行融資的抵押擔(dān)保物，這種資產(chǎn)組合上的 重新洗牌，使得曾經(jīng)以這些平臺(tái)公司和行政事業(yè)單位作為借款人、并以其所屬資產(chǎn)作為抵押物、至今尚未歸還的銀行貸款舊帳更加變得撲朔迷離。而且對(duì)于這樣一種操作，銀行方面卻并不知情。所以，從某種意義上說，政府急于建立新型融資平臺(tái)，不排除在一定程度上想甩掉歷史債務(wù)的嫌疑。（三）對(duì)負(fù)債規(guī)模缺乏總體控制下的銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)積聚。地方政府組建新型融資平臺(tái)的出發(fā)點(diǎn)就是擴(kuò)大平臺(tái)公司的融資能力，為基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)籌措盡可能多的投資資金，在目前融資渠道主要依靠銀行貸款、銀行也同時(shí)青睞政府性項(xiàng)目的情況下，往往是只要銀行方面肯放，平臺(tái)公司就敢于借，地方政府甚至出臺(tái)一些獎(jiǎng)勵(lì)政策，積極鼓勵(lì)銀行加大對(duì)平臺(tái)公司的信貸投入，而作為投資出資人，對(duì)于平臺(tái)公司的總體負(fù)債規(guī)?？刂圃谝粋€(gè)什么樣的水平，地方政府并沒有進(jìn)行系統(tǒng)全面的安排。另一方面，目前地方投融資平臺(tái)的融資狀況很不透明，對(duì)于地方政府及其融資平臺(tái)的資本金、信貸資金的運(yùn)用、總體負(fù)債狀況和償還能力并不完全清楚，銀行處于相對(duì)弱勢(shì)地位，這使得銀行對(duì)流入平臺(tái)公司的信貸資金難以實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。（四）政府的長(zhǎng)效償債機(jī)制與平臺(tái)公司的市場(chǎng)退出機(jī)制缺失。目前一屆政府的任期是5年，而以政府為背景的平臺(tái)公司向銀行的融資貸款都是中長(zhǎng)期貸款，期限均在3年以上，這部分貸款的還本付息壓力往往不由本屆政府承擔(dān)，在建立長(zhǎng)期有效的償債機(jī)制上，本屆政府因?yàn)闆]有壓力而缺乏動(dòng)力，在沒有法定的政 府負(fù)債額度的約束下，財(cái)政承諾式的償還責(zé)任對(duì)地方政府來(lái)說是標(biāo)準(zhǔn)的“軟約束”。另外，對(duì)于這些平臺(tái)公司完成投融資的歷史使命后或者經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)困難時(shí)，如何處置貸款抵押擔(dān)保物，如何兌現(xiàn)對(duì)銀行債權(quán)的承諾，地方政府也很少?gòu)拈L(zhǎng)遠(yuǎn)考慮去建立相應(yīng)的市場(chǎng)退出機(jī)制。三、對(duì)進(jìn)一步規(guī)范新型地方政府投融資平臺(tái)的建議（一）深化地方政府投融資體系改革。從地方政府投融資的現(xiàn)狀看，首要的任務(wù)是進(jìn)一步改革投融資體制，培植政府投資主體，完善公司治理結(jié)構(gòu)，真正建立起“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的社會(huì)投資增長(zhǎng)機(jī)制，運(yùn)用多種融資手段，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新型投融資體制。其次是完善投融資政策，嚴(yán)格界定政府投資范圍，使政府投資主要用于市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域和對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局有重大影響的項(xiàng)目；完善科學(xué)決策程序，建立政府投資決策咨詢?cè)u(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)政府投資管理的科學(xué)化、民主化和法制化。第三，加強(qiáng)投資監(jiān)督管理，建立責(zé)任追究制度和權(quán)力制衡機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目跟蹤協(xié)調(diào)管理，完善稽查制度。（二）建立科學(xué)合理高效的債務(wù)管理模式。要建立“負(fù)債有度、總債有數(shù)、用債有方、償債有錢、管債有規(guī)、舉債有責(zé)”的科學(xué)、規(guī)范、合理及切實(shí)可行的債務(wù)管理模式。一是適度發(fā)行地方政府債券，由上級(jí)政府和中介機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府舉債能力進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并提供相應(yīng)信用保證，將政府性債務(wù)控制在地方財(cái)力可 承受的范圍之內(nèi)。二是嚴(yán)格控制銀行貸款行為，可將銀行融資行為限于有效儲(chǔ)備建設(shè)土地為目的的土地抵押中短期貸款，減少不可處置的國(guó)有資產(chǎn)抵押貸款。三是立法建立償債長(zhǎng)效機(jī)制。既要將政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和償還本息等計(jì)劃納入預(yù)算控制，建立政府償債基金和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，又要本著“誰(shuí)借誰(shuí)還誰(shuí)受益”及“誰(shuí)審批、誰(shuí)擔(dān)保、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立起借用還相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)償還機(jī)制，嚴(yán)格確定償債單位，確保落實(shí)償債資金來(lái)源。（三）妥善處理政府性項(xiàng)目貸款遺留問題。要從樹立新型地方政府融資平臺(tái)新信用形象的角度出發(fā)，切實(shí)處理原有平臺(tái)公司拖欠銀行貸款的問題，把“借新賬”建立在“還舊賬”的基礎(chǔ)之上。一是要全面清理政府性債務(wù)。積極開展對(duì)政府性債務(wù)的清理工作，全面核實(shí)債權(quán)債務(wù)關(guān)系、時(shí)間、數(shù)額及用途、期限、利率、償還情況等，從新確認(rèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系，落實(shí)債權(quán)債務(wù)主體。二是明確舊債處置的相關(guān)政策。本著“誰(shuí)舉債、誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“誰(shuí)受益，誰(shuí)償還”的原則，進(jìn)行舊債處置。三是安排財(cái)政專項(xiàng)還貸資金，制定遺留問題貸款本息還款計(jì)劃，逐步償還不良貸款本息。四是完善相關(guān)貸款手續(xù)，做到抵押、擔(dān)保合法有效，切實(shí)保障銀行債權(quán)，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)信貸投入信心。（四）積極探索嘗試多種直接融資方式。要穩(wěn)步推進(jìn)政府性投資項(xiàng)目融資方式實(shí)現(xiàn)多樣化，有效緩解銀行信貸投放的壓力。包括發(fā)行債券融資，如市政債券、企業(yè)債券等；嘗試資產(chǎn)證券化 融資，引導(dǎo)國(guó)有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)通過上市實(shí)現(xiàn)直接融資，扶持融資平臺(tái)公司控股、參股公司上市，提升融資平臺(tái)公司的直接融資能力；推進(jìn)市政公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化，將城市公用事業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和養(yǎng)護(hù)管理進(jìn)行有效剝離，吸引各種社會(huì)資金直接投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)；推行項(xiàng)目融資，對(duì)一些大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如橋梁、水廠、污水處理廠等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，籌措建設(shè)資金。（五）銀行要積極掌握平臺(tái)公司財(cái)務(wù)信息有效監(jiān)控信貸風(fēng)險(xiǎn)。銀行既不能因?yàn)榘奄J款投向政府融資平臺(tái)能提高銀行的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，而降低現(xiàn)有的嚴(yán)格的貸款審查標(biāo)準(zhǔn)，也不能因懼怕風(fēng)險(xiǎn)望而卻步。要針對(duì)政府融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款模式的貸款主體、擔(dān)保方式的多樣性和特殊性，充分參與到項(xiàng)目評(píng)審當(dāng)中去，在現(xiàn)有法律框架下對(duì)各種貸款方式予以深層次的理論剖析，有效規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要求平臺(tái)公司將資金回籠賬戶或者收益賬戶為貸款設(shè)立質(zhì)押擔(dān)保，以確保對(duì)該賬戶項(xiàng)下的資金有優(yōu)先受償權(quán)；其次，要建立銀行監(jiān)管賬戶，確保貸款資金能做到“?？顚Ｓ谩?，防止被挪作他用；第三，要嘗試逐步建立一套完備的政府背景類貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，加強(qiáng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分析和預(yù)測(cè)，對(duì)已發(fā)放貸款項(xiàng)目未來(lái)現(xiàn)金流量的變化情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估，對(duì)貸款使用實(shí)行全程跟蹤和嚴(yán)密監(jiān)控，對(duì)挪用貸款的平臺(tái)公司采取必要的信貸制裁措施。