【文章內容簡介】 設施項目的特點，上海的銀行對城市基礎設施項目的貸款突破了傳統(tǒng)的工商信貸的操作慣例，基本上采用了國際上“有限追索項目融資”方式。１．貸款期限延長。以前銀行中長期項目貸款，期限大部分在３～５年，上海基礎設施項目貸款期限最長可達１５～２０年，基本滿足了項目公司自身現(xiàn)金流量的匹配需要。２．貸款金額增大。上海城市基礎設施建設單個項目的銀行貸款金額較大，大部分在１０億～２０億元人民幣。３．擔保方式創(chuàng)新。一般采用項目公司自身資產和現(xiàn)金流量作抵押，各投資方以其出資額為限承擔有限責任的方式。三、上海各行業(yè)投融資體制的改革創(chuàng)新（一）上海高速公路投資體制：首創(chuàng)社會投資者招商模式上海針對高速公路的現(xiàn)金流量穩(wěn)定和投資回收期適中的特點，首創(chuàng)了投資者招商的模式，即按照ＢＯＴ項目融資的操作慣例，向全社會進行投資者招商。從２０００年初，推出第一條高速公路項目———嘉瀏公路項目投資者招商以來，到２００２年９月為止，“十五”期間擬建高速公路項目的投資招商工作已經(jīng)基本完成。上海高速公路投資者招商模式如下：政府就某一高速公路項目按照“建設、營運、轉讓”，即ＢＯＴ模式進行社會投資者招標；政府授予投資者（項目公司）高速公路收費經(jīng)營特許權（期限一般為２５年）以及其他支持措施；投資者中標以后，負責出資組建項目公司，項目公司的資本金一般在３０％左右，其他資金由投資者和項目公司自行向銀行貸款；投資者（項目公司）負責項目的建設和營運，主要靠收費來償還銀行長期貸款和收回投資；特許經(jīng)營權結束以后，高速公路無償轉讓給政府，投資者自行承擔項目投資的風險。政府采取了以下便利投資者的措施：（１）合理切割項目，減小規(guī)模，分段招商，便于社會投資者有能力參與。（２）財稅政策上給予優(yōu)惠，用地政策上給以支持。（３）建立統(tǒng)一收費結算體系，降低運營成本。（４）工程管理實行“代建制”，保證工程質量。在國內首次引入了與國際接軌的新型項目管理體制———代建制，由政府認可的各類專業(yè)化、社會化的工程項目管理公司代為組織各項工程的建設?！　。ǘ┥虾＼壍澜煌ㄍ度谫Y體制：首創(chuàng)投資、建設、運營、監(jiān)管“四分開”模式根據(jù)新一輪城市規(guī)劃，上海要加大軌道交通建設的速度，規(guī)劃總長度約為５７０公里，每年約需投入資金１００億元，而完成總體規(guī)劃則需要投入資金３０００多億元。如此巨大的投入，如果采取政府一方投入建設的辦法，顯然是一個巨大的財力負擔。為了保證軌道交通項目的順利建設，上海對軌道交通建設體制實施重大改革，實行投資、建設、運營、監(jiān)管“四分開”，引入市場競爭機制，降低建設成本，加強綜合開發(fā)，提高投資效益，加快上海軌道交通的建設。１．在投資體制方面組建專業(yè)投資公司負責投融資。２０００年４月，由上海久事公司和上海城投公司聯(lián)合組建軌道交通投資公司———上海申通公司，并按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立軌道交通的商業(yè)化運作機制。上海申通公司在新的投融資體制中，采取了與以往地鐵建設不同的投融資模式。其最大的特點在于：不是由申通公司為所有軌道交通項目進行統(tǒng)一融資負債，而是采取與沿線各區(qū)一起聯(lián)合組建軌道交通項目公司，項目公司的注冊資金占總投資的３５％左右，申通公司和沿線各區(qū)負責相應部分的股權出資；另外６５％由項目公司向銀行長期貸款。２．建設體制實行代建總承包制，在地鐵建設階段進行專業(yè)化運作和適度競爭。組建了上海地鐵建設總承包公司，并于２００２年８月引入了上海久創(chuàng)建設管理公司和滬港合資的上海港鐵建設管理公司。三家地鐵建設公司按照市場原則，接受各軌道交通項目投資方的委托，完成軌道交通的設計施工招標、施工管理，直至交鑰匙承包。３．運營體制。打破由一家公司壟斷運營的格局，成立了兩家運營公司：上海地鐵營運公司和上?，F(xiàn)代軌道交通股份有限公司，通過市場競爭方式來獲取軌道交通的運行權。４．監(jiān)管體制。在監(jiān)管方面，上海市政府的職責主要是建立公正、公開、公平的監(jiān)管機制，提高軌道交通的運行效率。政府在投融資、建設、運營等各個環(huán)節(jié)，探索、建立有效的監(jiān)管制度，以保護投資者和社會公眾的利益。第三節(jié)　深圳市基礎設施投融資體制改革創(chuàng)新與措施一、基礎設施投融資體制改革創(chuàng)新（一）２００１年１１月深圳市政府發(fā)布了《深化投融資體制改革指導意見》，系統(tǒng)地提出了投融資體制改革的目標和原則，界定了各類投資主體的投資領域，明確了各類投資項目的責任主體，力求建立新型投融資體制，廣泛籌集建設資金深圳市投融資體制改革的目標是實現(xiàn)投資主體多元化、融資渠道商業(yè)化、投資決策程序化、項目管理專業(yè)化、政府調控透明化以及中介服務社會化，建立以市場為導向的新型投融資體制。其改革的原則是打破壟斷，放寬市場準入；堅持誰投資、誰所有、誰受益、誰承擔風險；充分發(fā)揮市場對投融資活動的調節(jié)作用，實行政府宏觀指導協(xié)調、企業(yè)自主投資、銀行獨立審貸；積極培育多元化主體，鼓勵公平競爭，政府依法保障各類投資者權益和公眾利益。改革的內容包括以下五個方面：１．合理界定各類投資主體的投資領域。政府非經(jīng)營性投資以非經(jīng)營性基礎設施項目、非經(jīng)營性社會事業(yè)項目和重大高新技術項目為主，主要集中在教育、文化、衛(wèi)生、體育、民政、口岸以及高新技術研發(fā)、環(huán)境保護、市政建設、防洪排澇、河道整治等領域。政府經(jīng)營性投資以帶動社會資本投資為目的，僅限于社會需要但民間資本和外資等社會資本不愿或無力投資的經(jīng)營性基礎設施項目、經(jīng)營性社會事業(yè)項目和需要政府以戰(zhàn)略投資者角色支持的重大高新技術項目等領域。除涉及國家和地區(qū)安全的項目外，其他領域一律向社會資本開放。要打破地區(qū)、行業(yè)、所有制和內外資界限，全方位開放經(jīng)營性基礎設施和經(jīng)營性社會事業(yè)領域，使更多社會資本成為這兩大領域新的投資主體。除高速公路、港口、機場、電力等已經(jīng)向社會資本開放的領域外，軌道交通、自來水供應、污水處理、垃圾處理等基礎設施項目和教、科、文、衛(wèi)、體等社會事業(yè)領域也要實行投資開放政策，實現(xiàn)投資主體多元化和融資渠道商業(yè)化。２．打破壟斷，鼓勵競爭。給予民間資本、外資等社會資本平等的地位，在投資機會和條件、要素供給等方面消除人為壁壘，鼓勵各類資本利用參股、收購、兼并等方式參與國有企業(yè)改制和事業(yè)單位公司化進程。３．鼓勵社會資本投資基礎設施項目。積極引導民間資本和外資等社會資本向基礎設施項目投資。對于軌道交通等短期效益不明顯、中長期效益較穩(wěn)定、投資規(guī)模大、其他社會資本全面介入有困難的重點項目，采取投資與運營適當分離、專項資金補貼、土地補償以及其他優(yōu)惠政策，吸引新的投資和運營主體。４．多渠道融資。其中包括：大力發(fā)展直接融資，利用股票、債券、投資基金，繼續(xù)運用好間接融資，廣泛采用新型融資方式。其中新型融資方式有四種：（１）充分采用ＢＯＴ融資方式，為新建大型基礎設施項目籌集資金。對一些大型基礎設施項目，如橋梁、隧道、電廠、水廠、污水處理廠等，通過采用“建設—運營—轉讓”的形式，引入其他社會資本投資建設，政府允許投資者享有一定時期內的專營權，并享受經(jīng)營收益，專營期屆滿后，政府無償收回經(jīng)營權。（２）積極推進ＴＯＴ融資方式，通過轉讓大型基礎設施項目的經(jīng)營權籌集資金。通過“轉讓—運營—轉讓”的形式，政府將已建成的某些大型基礎設施項目（如污水處理設施）作價后轉讓給其他社會資本，政府以收回的投資進行新的項目建設，受讓方在一定時期內享有專營權，期滿后無償將經(jīng)營權移交給政府。（３）努力探索ＡＢＳ融資方式，進行信貸資產證券化試點。積極探索信貸資產的再融資方式，擴大信貸資產證券化的范圍。政府支持有關企業(yè)、銀行將有抵押的信用資產重組，以抵押資產的預期現(xiàn)金流為擔保，通過資本市場發(fā)行證券。認真搞好深圳市住房抵押貸款證券化的試點，鼓勵企業(yè)與境內外金融機構合作，進行應收賬款等其他信貸資產證券化的探索。（４）廣泛實行融資租賃等方式，擴大資金來源。積極促進企業(yè)與有關廠商、金融機構合作，采用融資租賃的方式，以少量投資獲得大中型設備的使用權，再通過分期付款（租）獲取設備完全所有權。５．完善公用事業(yè)監(jiān)督管理體制。強化對具有公益性和自然壟斷特點的經(jīng)營性行業(yè)的宏觀監(jiān)控，對燃氣、供水、污水處理、城市通信等管道設施及公交線路實行專營權制度。通過制定具有約束力的專營權條例，對專營行業(yè)運營主體的產生機制、價格形成機制、服務質量、經(jīng)營期限、收費標準、價格調整等進行法律規(guī)范，以利于改善投資環(huán)境，保障投資者權益和公眾利益。（二）為貫徹落實《深化投融資體制改革指導意見》，２００２年３月，深圳市政府又出臺《投融資體制改革實施意見》，規(guī)定涉及投融資體制改革的二十多項具體條例、實施辦法都必須在年內出臺在經(jīng)營性基礎設施項目方面，《投融資體制改革實施意見》規(guī)定，政府投資將逐步退出社會資本有意投資的經(jīng)營性基礎設施項目，對能源、燃氣、交通運輸、供排水、高新技術產業(yè)園區(qū)和其他領域的基礎設施項目，通過多種方式，鼓勵其他經(jīng)濟成分投資參股，實現(xiàn)政府投資的放大效應；對港口、機場、電力、軌道交通、公路、供水、污水處理、垃圾處理等領域的新建基礎設施項目實行投資開放政策。（三）２００２年９月，深圳市先期推出供水、排水管網(wǎng)、煤氣管網(wǎng)、公共大巴、污水處理、生活垃圾處理、環(huán)衛(wèi)服務、醫(yī)療廢物處置等八個行業(yè)，允許社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設施的建設和經(jīng)營深圳市根據(jù)八個行業(yè)的行業(yè)特點，配套出臺了特許經(jīng)營改革的八個相關條例。根據(jù)條例規(guī)定，深圳市供水、供氣、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營性市政公用設施的建設，將公開向社會招投標，選擇投資主體，鼓勵國內外各類經(jīng)濟實體投資建設和經(jīng)營。二、基礎設施投融資體制改革措施２００３年５月１６日深圳市出臺了《２００３年投融資體制改革計劃》，市政府將在培育投融資主體、創(chuàng)新融資工具、完善投融資政策法規(guī)體系等方面推出２１項改革措施，為深圳市未來重大基礎設施建設的快速發(fā)展多渠道籌措資金，從而打破了基礎設施建設“一靠財政，二靠銀行”的傳統(tǒng)模式。深圳市投融資體制改革的重點之一是培育重大基礎設施投融資主體。為實現(xiàn)“可持續(xù)”融資，改革計劃第一步將組建城市基礎設施投資公司，按照“政府主導、市場運作、社會參與”的原則，通過引入民間、外來投資，利用資本市場借殼上市、發(fā)行企業(yè)債券等多種方式，為深圳市高新技術產業(yè)帶、軌道交通二期、機場第二跑道等大型公益性基礎設施專案多渠道籌集資金。改革計劃還包括：利用世界銀行貸款綜合整治深圳市河流水環(huán)境；利用ＢＯＴ、ＴＯＴ融資方式吸引社會資本，探索創(chuàng)新深圳市已建和擬建污處理廠融資、運營方式；利用外國政府貸款建設垃圾處理廠專案；利用現(xiàn)有教育資源，積極引入社會各類資本，采取合辦、聯(lián)辦、承辦和自辦等靈活多樣的辦學模式，組建深圳實驗等教育集團；規(guī)劃建設一批國際學校和臺商子弟學校，改善投資環(huán)境；利用招標等方式吸引社會資金投資醫(yī)療廢物污染防治專案；以社會資金為主、政府資金適當補助的方式購置大型醫(yī)療設備；通過國際招標招募吸引外資進入深圳市燃氣、水務、公交和食品等基礎設施和公用事業(yè)領域；在文化產業(yè)方面，通過專案試點，利用社會公開招投標方式確定中國（深圳）國際文化產業(yè)博覽交易會的營運主體，拓寬融資渠道等。三、建立特許經(jīng)營制度２００３年５月１日，《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》（以下簡稱《辦法》）開始施行?！掇k法》作為深圳市特許經(jīng)營事業(yè)的最高法律依據(jù)，就市場準入與退出、公用事業(yè)價格及監(jiān)管等共性問題做原則性規(guī)定，對諸如燃氣、公交、供水、污水處理等行業(yè)特許經(jīng)營中需要事先規(guī)范的一些個性問題，制定系列“附件”作為《辦法》的組成部分。如果“附件”仍無法涵蓋一些事項，例如每一條公交線路經(jīng)營權中的特殊問題，可通過市政府相應主管部門的文件予以規(guī)范。原則性與靈活性的結合，是《辦法》的最大特點；既要促進公用事業(yè)競爭，又要維護公眾利益?！掇k法》強調：公用事業(yè)特許經(jīng)營應優(yōu)先保證公眾利益不受損害；特許經(jīng)營者應確保提供持續(xù)、安全、優(yōu)質、高效、公平和價格合理的普遍服務；特許經(jīng)營者通過合法經(jīng)營取得合理回報并承擔相應經(jīng)營風險。關于特許經(jīng)營權的授予問題，《辦法》采用的是行政許可模式，即政府通過頒發(fā)授權書的形式許可經(jīng)營者從事公用事業(yè)。在這種模式下，為實現(xiàn)特許經(jīng)營權公平、公正地授予，《辦法》規(guī)定了招標、招募兩種主要授予方式。政府投資建設的公用設施，所有權歸政府所有，政府可以將公用設施通過租賃等方式交給特許經(jīng)營者使用；特許經(jīng)營者應按照城市規(guī)劃建設新的公用設施；特許經(jīng)營權被收回或終止后，該公用設施按其承諾歸政府所有；特許經(jīng)營者不得以轉讓、出租、質押等方式處分特許經(jīng)營權；市政府保留價格調整和監(jiān)管權力，市政府價格部門會同監(jiān)管部門負責公用事業(yè)價格的制定或調整；重視市民的權益，規(guī)定設立公用事業(yè)監(jiān)督委員會，負責收集公眾、特許經(jīng)營者的意見，提出立法、監(jiān)管等建議，代表公眾對公用事業(yè)特許經(jīng)營進行監(jiān)督。第四節(jié)　大連市基礎設施投融資體制改革創(chuàng)新與措施２００２年大連市政府發(fā)布了《大連市公共基礎設施和公益事業(yè)投融資體制改革實施意見》（大政發(fā)［２００２］４９號），提出了大連基礎設施投融資體制改革的思路。改革的基本目標是：通過深化公共基礎設施和公益事業(yè)投融資體制改革，實現(xiàn)各類投資主體投融資行為規(guī)范、投融資渠道暢通、審批制度完善、相關的法規(guī)政策配套、企業(yè)投資決策自主、政府投資職能與運作方式合理、中介服務規(guī)范、信用擔保健全，初步形成有利于資本要素合理流動的市場環(huán)境。改革的主要內容包括：１．放寬投資領域，加大啟動社會投資的力度，不涉及國家安全和國家限制的投資領域，全部向社會資本開放。首先，通過調整公共產品價格、完善收費辦法，鼓勵和引導民間投資參與城市供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等有經(jīng)營性收入的城市公共基礎設施建設。對回報率相對較高的公共基礎設施和公益事業(yè)項目，引入競爭機制，公開招標確定項目法人，實行企業(yè)化運作；對回報率相對較低的公共基礎設施和公益事業(yè)項目，采取貼息、減免土地出讓金或財政列出專項補助資金等辦法，鼓勵社會資本投入建設和運營。對非經(jīng)營性的公共基礎設施和公益事業(yè)項目仍以政府投資為主導。企業(yè)作為投資主體可自行決策，通過公開、公平、公正的方式參與投資，投資所得權益歸投資方所有。２．培育投資主體，拓寬投融資渠道。鼓勵境內外的各類企業(yè)，采取新的融資方式和渠道，加快籌措資金的進程；支持民間投資主體根據(jù)國家有關規(guī)定直接向國內、國際市場融資。按照“誰投資，誰受益，誰承擔風險”的原則，鼓勵大集團、大企業(yè)或上市公司進入市政、公共基礎設施投資領域，并充分落實投資者在項目前期階段的參與權、項目融資自主權、選擇建設業(yè)主自主權等權益，真正實現(xiàn)投資者權、責、利相一