【文章內(nèi)容簡介】 務(wù)管理法律作為規(guī)范，地方政府在進行舉債和融資時期方法、形式和范圍都沒有相關(guān)的規(guī)定，不但行為標(biāo)準(zhǔn)無法用法律的標(biāo)尺來衡量，而且之后資金的使用和債務(wù)的償還形式等也不明確。所以地方政府的融資行為從一定程度上將就是政府領(lǐng)導(dǎo)的個人意志體現(xiàn)，這是地方政府債務(wù)不斷累積、資金使用不科學(xué)、投資方向不正確等一系列問題出現(xiàn)的根源所在。地方政府在融資時雖然沒有法律作為其行為準(zhǔn)則，但是它可以通過設(shè)立的融資平臺直接從銀行進行借款。這種行為能夠?qū)⒌胤秸旧淼膫鶆?wù)風(fēng)險掩蓋住，但是對金融市場卻傳遞出錯誤的信息，使其余市場主體在運營上對市場評估出現(xiàn)誤差，銀行在風(fēng)險管理工作上也會出現(xiàn)偏差。此外，由于地方政府債務(wù)在管理和使用上都脫離了法律的限制并表現(xiàn)了一定的個人意志，因此其資金的利用率往往偏低，這就為債務(wù)的償還帶來的風(fēng)險?；谝陨戏N種，地方政府的不斷舉債已經(jīng)嚴(yán)重影響到了社會經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府債務(wù)的風(fēng)險問題已經(jīng)十分嚴(yán)峻，急待一部針對政府債務(wù)管理的健全的法律法規(guī)出臺。四、防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)建議根據(jù)上述研究，筆者對目前我國地方政府債務(wù)的特征、面臨的問題以及問題搞得原因都做了較為的分析，在進行信息的整合與研究之后筆者對如何防范和化解目前我國地方政府負(fù)債風(fēng)險的問題總結(jié)出了一套較為有效的解決方案，具體方法包括：提高地方政府的債務(wù)風(fēng)險意識、完善我國當(dāng)前的財政體制、強化地方政府的債務(wù)監(jiān)督、轉(zhuǎn)變當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展模式以及建立健全債務(wù)管理的相關(guān)法律法規(guī)等。（一）加強地方政府的債務(wù)風(fēng)險意識 建國以來，我國完成了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的偉大轉(zhuǎn)折，在這期間政府的職能也在隨著市場形態(tài)的變化而發(fā)生著變化，經(jīng)歷了“政企分離”到“小政府大市場”的變革。在市場經(jīng)濟發(fā)展為主宏觀經(jīng)濟調(diào)控為輔的中國特色社會主義市場經(jīng)濟體系建立后，我國政府又提出了建設(shè)“功能性、服務(wù)性”政府的口號。由此可見，我國政府在職能轉(zhuǎn)變的過程中始終保持著與市場的緊密聯(lián)系，并在不斷的適應(yīng)市場的需求而調(diào)整者自身的作用。但是從目前的情形來看，我國政府對市場經(jīng)濟的干預(yù)程度還是較高的，還沒有徹底的從市場經(jīng)濟當(dāng)中退出來。也正是因為政府對市場的過度影響尤其是對具有盈利性的市場領(lǐng)域的干涉過高才使得政府本身的職能開始變得模糊不清，政府凌駕于市場，操控市場走向，這在搶占市場、阻礙市場經(jīng)濟自由發(fā)揮的同時造成了政府與市場關(guān)系的錯位。而政府過多的參與到市場經(jīng)濟的發(fā)展當(dāng)中必然會導(dǎo)致財政支出的增加和舉債行為的產(chǎn)生，負(fù)面影響和風(fēng)險也隨之而來：在政府將大量資金投入到市場的過程中許多非公共產(chǎn)品卻從中受益，政府為了更多融資、更全面的投入到市場經(jīng)濟當(dāng)中去而搭建了大量的融資平臺，不斷地向銀行進行舉債，政府債務(wù)規(guī)模一發(fā)不可收拾。所以，要解決政府債務(wù)風(fēng)險過高的問題最先要做到的就是明確政府和市場之間的關(guān)系，讓政府徹底抽離市場經(jīng)營者這一身份，始終從宏觀的角度去對市場進行正面影響，使市場能夠進行有效的資源配置，而非親自投身其中。目前我國地方政府所執(zhí)行的行政管理體制中存在著十分嚴(yán)重的問題，這也是導(dǎo)致政府債臺高筑、償債能力減弱的重要原因。因此，要環(huán)節(jié)地方政府的債務(wù)風(fēng)險，就要從內(nèi)部著手，進一步深化政府行政管理體制改革，這就要求做到以下兩點：首先，要加快政府職能的轉(zhuǎn)變，促進政企分離，合理配置政府財務(wù)資金，做到政府財力與其管理事宜相符合。其次，要推進政府機構(gòu)改革，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行膬?yōu)化內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，提高政府辦事效率和部門之間的聯(lián)系。（二）完善我國財政體制 在完善我國財政體制制度這一工作時首先要做到的是使中央和地方政府以及地方政府之間的事權(quán)劃分更加清晰。在最初的責(zé)任劃分階段其工作應(yīng)由中央政府統(tǒng)一進行承辦，而其后的具體方案實施則交由各級地方政府，在這一系列工作中要嚴(yán)格遵照“中央下發(fā)政策，地方籌集資金”的原則進行政策確定和職責(zé)劃分。縱觀當(dāng)今世界，許多國家在憲法或法律中對政府的事權(quán)和財權(quán)都做了明確的規(guī)定，各級政府所必須承擔(dān)的職責(zé)也會得到明確，這就是在明確權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上規(guī)范和細(xì)化了政府工作。我國政府在進行地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險控制工作中應(yīng)當(dāng)對這一點進行充分的借鑒，這對于完善我國法律法規(guī)、確定政府各部門職能、規(guī)范地方舉債行為、構(gòu)建地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)等都具有十分積極的作用。完善我國財政制度應(yīng)當(dāng)從地方入手，完善地方稅收體系，逐步提高地方稅收收入的比重。我們應(yīng)當(dāng)那個清楚的看到，地方政府之所進行融資舉債其中最終要的原因就在于地方政府的財政收入過少，中央后期的補給又充分，繼而使政府運作陷入窘境，政府財政所持資金無法滿足其自身和社會公共項目的建設(shè)需求。所以，要杜絕地方政府的借債行為，使其在發(fā)展過程中不再產(chǎn)生更多的債務(wù)關(guān)系，中央政府就必須給出足夠的資金支持，或者使地方政府能夠通過其他合法的、合理的、正規(guī)的渠道取得其發(fā)展必須的資金。具體而言，要增加地方政府的財政收入，完善其財稅體系是根本前提，具體措施可分為以下兩點。（1）引入不動產(chǎn)稅顧名思義，不動產(chǎn)稅的納稅主體為不動產(chǎn)的擁有者，以此作為地方政府的重要稅務(wù)收入主要是因為不動產(chǎn)具有一定的穩(wěn)定性，這就從根本上保證了地方政府的財務(wù)稅收擁有了足夠的稅源。而且地方政府只要始終致力于改善投資環(huán)境，不動產(chǎn)的價格就會保持平穩(wěn)的增長勢頭，這樣一來地方政府的稅收基數(shù)也會隨之越 13來越高。在平穩(wěn)和繁榮的市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府加以適當(dāng)引導(dǎo)，房地產(chǎn)必然不斷升值，這是政府為創(chuàng)造稅源和增加稅收的重要途徑之一。但需要注意的是不動產(chǎn)稅一般在省級以下單位才可以實施，省級單位的稅收主要來源為營業(yè)稅。（2）從實際出發(fā)要完善財稅體系，僅憑中央政府從全局審視還是不夠的，還需要從地方的實際經(jīng)濟環(huán)境和執(zhí)政環(huán)境出發(fā)，具體問題具體分析，將政策落實到實際當(dāng)中去，這樣才能之地鞥出真正符合社會需求、能夠促進地方發(fā)展的財政制度。所以，賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)是十分必要的，因為地方政府在執(zhí)政過程中最為了解本地區(qū)的實際需要，對何種新稅種復(fù)合當(dāng)?shù)氐牡赜蛱卣?，以便提高地方政府的財政稅收水平。?）完善財政制度還應(yīng)該加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度從經(jīng)濟角度出發(fā)，我國市場經(jīng)濟還處于不斷的調(diào)整和發(fā)展階段，所以部分地方政府出現(xiàn)財政乏力的現(xiàn)象是十分正常的，是為了達成我國國民經(jīng)濟發(fā)展的宏偉目標(biāo)所必須要付出的代價。我國在稅費改革之后，一些地方政府尤其是基層政府的稅收水平急劇縮小，甚至于許多貧困地區(qū)政府出現(xiàn)了嚴(yán)重的資金赤字，繼而導(dǎo)致了許多社會實質(zhì)性問題的產(chǎn)生。基于這種情況，中央財政應(yīng)當(dāng)立足于較困地區(qū)的特殊情況做出政策上的調(diào)整，對其進行傾斜照顧，應(yīng)當(dāng)酌情放寬有關(guān)舉債的規(guī)定，允許一部分省級或市級政府做適當(dāng)?shù)娜谫Y活動，并且從所得資金中挪出一部分用于支持下級貧困政府的營運。（三）完善我國地方政府的投資融資體制完善我國地方政府的投資融資體制最重要的是做到兩點。地方政府在建立起債務(wù)管理體系時必須遵從一定的理論和實踐基礎(chǔ)，同時由于地方政府在融資過程中需要債券等投資工具作為媒介因此中央財政必須放權(quán)于地方財政，使其具備自主發(fā)債權(quán)。從市場的角度出發(fā)，政府為籌措資金發(fā)行的債券無論在穩(wěn)定性、周期性和風(fēng)險性上都小于市面上的一般公司債券，因此社會投資者在投資選擇上也會將政府債券作為首要選擇，這在推動當(dāng)?shù)刭Y本市場發(fā)展上可以起到非常有利的作用。具體而言政府債券具有以下幾點優(yōu)勢：首先，作為有價證券，政府債券具有普通債券風(fēng)險小且收益較高的一般性質(zhì)。14其次，政府發(fā)型債券進入債券市場在充分獲得自身所需發(fā)展資金的同時還可以更好的融入到金融市場當(dāng)中，繼而更為全面和有效的發(fā)揮出其對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控職能。再次，將作為社會穩(wěn)定基石的社會保障基金投入到穩(wěn)定的政府債券當(dāng)中不但可以有效的豐富和完善債券市場，同時可以確保社會保障基金的安全投資，使投資風(fēng)險降到最低。從我國地方政府財政投入的比例可以看出，社會基礎(chǔ)設(shè)施的投入是地方政府的一項重要投資。但眾所周知，基礎(chǔ)設(shè)施的投入屬于國民經(jīng)濟當(dāng)中的上層建筑，且直接關(guān)系到國計民生，具有一定的公益性質(zhì)。為了確保政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資中始終保有充足的資金儲備，地方政府就必須選擇多元化的融資渠道以減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。而目前我國市場經(jīng)濟正處于不斷的建設(shè)和完善的過程當(dāng)中，這就為地方政府在融資時選擇多種投資渠道提供了可能。（四）完善地方政府的債務(wù)風(fēng)險管理制度 要完善地方債務(wù)風(fēng)險管理制度就要實行地方政府財政債務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管，徹底掃清地方政府由于管理體制不健全而遺留下來的權(quán)責(zé)不明、債務(wù)數(shù)據(jù)不清、債務(wù)規(guī)模無法得到控制等歷史問題，同時要再地方政府內(nèi)部建立起一個系統(tǒng)的、相互關(guān)聯(lián)的債務(wù)風(fēng)險管理體制，實施多頭管理機制，杜絕各自為政和個人意志決定融資方向的情況發(fā)生。從地方政府的負(fù)債實際出發(fā)，在同一的監(jiān)管和規(guī)范下建立起一個完整的制度體系。而在硬件體制完成之后地方政府還應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的特征與實際情況對未來政府債券的發(fā)行方向、指標(biāo)、范圍等多種綜合參數(shù)進行合理的規(guī)劃和統(tǒng)計，同時確保財政部門真正負(fù)擔(dān)起債務(wù)監(jiān)管職責(zé)，在中央財政的支持下對地方政府包括債務(wù)在內(nèi)的所有財務(wù)哦進行監(jiān)督和管理，防止資金的濫用和盲目融資的現(xiàn)象發(fā)生。這方面的規(guī)定主要是為了防止地方政府“一頭獨大”的現(xiàn)象的發(fā)生，是避免地方政府領(lǐng)導(dǎo)以個人意志左右政府融資行動的關(guān)鍵性舉措。這就要在各級政府乃至各級部門之間建立起一整套決策責(zé)任制，明確部門與個人在融資過程中應(yīng)當(dāng)成產(chǎn)的責(zé)任和義務(wù)，使整個融資活動透明化。同時還要加強負(fù)責(zé)人在申報項目時的 15評估和審核力度，確保債務(wù)使用中的科學(xué)化、合理化并且確保其具有適度的收益性或社會公益性。除此之外，讓政府針對于非公用項目的投資融入到市場競爭當(dāng)中去、以政府補貼或債務(wù)利息等收益進行公用項目投資、整合政府財政資金，在合理規(guī)劃后進行多元化融資、為企業(yè)或項目提供擔(dān)保時提高相應(yīng)條件以及債務(wù)資金投入有計劃的向公共產(chǎn)品項目傾斜等等都是建立健全債務(wù)投融資決策的必要內(nèi)容。、科學(xué)的地方政府債務(wù)擔(dān)保原則我國地方政府除了直接性債務(wù)負(fù)擔(dān)意外還有一部分來源于為企業(yè)項目擔(dān)保所形成的負(fù)債，這部分負(fù)債不但已經(jīng)占據(jù)了我國地方政府負(fù)債總額中相當(dāng)大的比例，同時也大幅提升了地方政府所要應(yīng)對的負(fù)債風(fēng)險，這對于地方政府的負(fù)債管理是極為不利的。因此，地方政府在對負(fù)債進行管理過程中必須要謹(jǐn)慎嚴(yán)格的審核擔(dān)保企業(yè)或項目資格。一般而言，非公共產(chǎn)品項目的擔(dān)保都不應(yīng)納入政府的擔(dān)保范圍之內(nèi)，這是企業(yè)有效規(guī)避債務(wù)風(fēng)險的必要之舉。總結(jié)：從目前我國地方政府舉債的情況上看，其政府性負(fù)債呈現(xiàn)出了逐年上漲的趨勢。從客觀上講，政府性負(fù)債為地方政府短期內(nèi)的經(jīng)濟增長有著十分能顯著的效用，也能夠解決暫時性的資金短缺等緊急問題，其合理性是可以得到肯等的，它也是政府收入的一項重要補充。但是，其合理性和有利性并不能掩蓋其自身所帶的風(fēng)險，同時我們還要認(rèn)識到地方政府舉債行為所附加的風(fēng)險以及其帶來的不良后果也是十分嚴(yán)重的。本文秉著客觀中立的視角，從政府的債務(wù)風(fēng)險著手進行分析最終得出了以下幾點結(jié)論：第一，我國地方政府每年的債務(wù)金額都在不斷的上漲，并且債務(wù)本身亦存在著諸多的問題，地方政府的債務(wù)風(fēng)險也因此呈現(xiàn)出了不斷上升的趨勢，如何正確、有效的解決地方政府負(fù)債問題，降低其負(fù)債風(fēng)險成為了當(dāng)務(wù)之急。第二，要合理的控制好我國地方政府的負(fù)債問題，將負(fù)債風(fēng)險降至最低限度同時不影響政府的基本建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，不但要從思想上加強政府部門的債務(wù)風(fēng)險意識，更主要的是要盡早完善起我國政府有關(guān)地方政府的融資政策，在地方政府建立起相應(yīng)的債務(wù)管理體制。參考文獻：[1]劉星、岳忠志、劉誼．地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制研究，第一版，經(jīng)濟管理出版社，2005．[2]陳共．財政學(xué)，第五版，中國人民大學(xué)出版社，2004.[3]傅志華、陳少強．美國防治地方財政危機的實踐與啟示[J]經(jīng)濟研究參考．2004，(86)．[4]寇鐵軍、張海星．地方政府債務(wù)風(fēng)險的外部性分析[J]．東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報．2007，(1)．[5]徐佳．建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系[J]．中國財政．2008，(11)． 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