【文章內容簡介】 的債務，產生風險，最終會造成債務危機。所以發(fā)債依據(jù)上對政府法債進行制約，也就是對政府權力加以制約。早在 18 世紀，西方有名的啟蒙運動思想家孟德斯鳩就提出了制約政府權力的“權力華北水利水電大學畢業(yè)論文第 7 頁 共 39 頁制約理論” 。權力有積極和消極兩方面的作用，積極作用表現(xiàn)在，權力的公共性，等級性這樣確保它能維護公共秩序，保障社會公眾的安全，并提供公共產品；消極作用變現(xiàn)在，權力的擴張性、干預性等，一旦權力失衡就會損害公眾的利益，也可稱為政府失靈。市場不是萬能的同樣政府也不是萬能的，解決政府失靈最好的途徑就是對政府權力加以制約促使其很好的履行政府職能。權力制約理論在地方政府舉債、還債的過程中同樣適用。通過對權力的制約和監(jiān)督，可以促使政府在科學論證的基礎上進行決策，對債務進行合理的規(guī)劃，遏制政府官員的不作為或不當作為，響應“權力在陽光下運行” 。權力制約理論為提高地方政府債務風險意識和更好的對地方政府債務進行管理提供理論基礎。 風險預警理論研究地方政府債務問題時更要主要如何防范和化解，早在上世紀，我國就有學者開始研究地方債務問題，主要就如何防范財政風險進行深入的研究，提出了許多相關的建議和對策，其中主要的是主張建立以種債務風險預警機制，這樣確保我國的財政風險能夠事先預知，繼而采取有效的措施加以化解。地方政府債務風險預警目標是根據(jù)地方債務風險狀況，構建合適我國地方政府債務風險防范要求的風險預警和化解機制，事先債務風險管理的規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學化。風險預警理論為債務的管理也提供了理論基礎，主要表現(xiàn)在，一是預警功能，通過確定一些列的預警指標和判斷標準，來實現(xiàn)風險的預警；二是體現(xiàn)了監(jiān)控的功能，對債務的項目結構、債務總量實施適時監(jiān)控，對債務的變動趨勢做出評價和預測。三是風險的預算功能，列舉參數(shù)，確定未來償還債務對財政資金的支出需求，形成有效的滾動預算。行之有效的風險預警也能為債務管理提供安全保障。3．地方政府債務現(xiàn)狀及存在的問題和原因 地方政府債務現(xiàn)狀 地方政府債務規(guī)?，F(xiàn)狀根據(jù)審計署的審計結果，截至 2022 年 6 月底， 地方政府負有償還責任的債務 108 億元， 負有擔保責任的債務 26 億元， 可能承擔一定救助責任的債務 43 億元。 根據(jù)近年來地方政府性債務在舉債主體和融資方式上出現(xiàn)的新情況。在這華北水利水電大學畢業(yè)論文第 8 頁 共 39 頁次審計中，在政府負有擔保責任的債務中，包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔保形成的債務 億元；在政府可能承擔一定救助責任的債務中，包括了地方政府通過國有獨資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過 BT（建設－移交） 、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項目舉借，且由非財政資金償還的債務 19 億元。我國與一些國家的政府債務不同，我國政府債務主要用于消費性支出不同，我國的政府性債務主要用于經濟社會發(fā)展和人民生活條件改善相關的項目建設，大多有相應的資產和收入作為償債保障。目前，國際上對政府性債務負擔狀況尚無統(tǒng)一評價標準，參考一些國家和國際組織的通常做法， 通過比較負債率、 政府外債與 GDP （國內生產總值）的比率、債務率和逾期債務率等指標，對 2022 年底 8 我國政府性債務負擔狀況進行分析，結果表明，全國政府性債務各項風險指標均處于國際通常使用的控制標準參考值范圍內，風險總體是可控的。但是相對目前來說，規(guī)模仍然是很大，增長速度很快，部分地方和行業(yè)債務負擔較重等等還存在著一系列問題。 地方政府債務存在的特點現(xiàn)階段我國地方政府債務具有以下幾個特點。 （1）規(guī)模大。如果按照 2022 年的增長速度，2022 年地方政府債務規(guī)模估計已經達到 GDP 的 29%，遠高于 1996 年的 %。相比之下，日本的政府債務雖已相當于 GDP 的 200%，但其中地方政府債務與 GDP 的比例近期一直在 40%附近波動；美國同樣是聯(lián)邦政府債務較多，而地方政府的債務率比較低。我國地方政府的債務率比日本稍微低一點，比美國高得多。 （2）債務周期短，2022 年還期 5 年以內的債務占比 70%。 （3）債務率高。債務率是地方政府債務與地方可支配收入的比例，目前平均水平已經達到 150%。如果計算債務與本級財政收入（不包括中央轉移支付收入）的比例，平均水平高達 250%。很多地方政府沒有建立債務規(guī)?？刂茩C制，部分政府建立了，也很不規(guī)范，測量指標的選取不夠全面科學，沒有起到規(guī)模控制應有的作用。為了把地方債務規(guī)?？刂圃谶m度規(guī)模，必須建立合理規(guī)范的債務規(guī)?？刂茩C制。 地方政府債務管理存在的問題 中央政府與地方政府財權事權不對等目前我國地方政府各層級、各管理機構間還未形成統(tǒng)一的債務管理制度體系。特別表現(xiàn)在中央政府與地方政府財權事權不統(tǒng)一。尤其是 1994 年分稅制改革以來，使中央政華北水利水電大學畢業(yè)論文第 9 頁 共 39 頁府的財權更加集中而事權則相對下降，地方政府的財權相對的減少了而事權卻不斷加大。地方政府要負責的事務多，但是財政收入?yún)s很少。中央政府的稅收比重過高，地方政府的稅收比重較低。但在財政支出中方面，地方財政的支出卻占據(jù)主要地位如表 1表 1 19982022 年部分年份我國中央與地方政府財政收支比例及自給率%年份 1998 2022 2022 2022 2022 2022 2022 2022中央 入 地方 中央 出 地方 中央 地方 根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計資料可以得知 2022 年我國中央的財政支出是 64148 億元，占財政總支出的 %，地方財政支出 10528 億元，占財政總支出的 %(見表 1)?？梢娢覈醒胝c地方政府的財權和事權是嚴重不統(tǒng)一對等的。地方政府是無力長期承擔沉重的財政支出，這就形成地方政府債務嚴重的重要原因。 地方政府融資平臺多且混亂由于沉重的財政支出壓力，地方政府開始想辦法解決資金問題，融資平臺就隨著這種形勢產生。地方政府的融資平臺雖然能解決現(xiàn)時問題但是隨之帶來的弊端也是很大的，如果不合理限制和引導也會帶來嚴重的，危機目前我國地方政府融資平臺比較多，且比較混亂，沒有秩序。一些地方政府融資平臺公司管理不規(guī)范、盈利能力較弱。主要表現(xiàn)在：對融資平臺公司缺乏規(guī)范的管理制度，部分公司法人治理結構不完善，內部管理級次多、鏈條長，資本金到位率低等，所以說融資平臺管理不夠規(guī)范會容易出現(xiàn)大問題。 地方政府舉債主體不明地方政府債務管理過程不夠全面，舉債主體比較多，主要表現(xiàn)在舉債主體不明，而且呈現(xiàn)混亂狀態(tài)。在現(xiàn)實生活中地方政府的舉債主體包含多種形式，舉債主體多且混亂，這種主體不明的局面給控制地方政府債務和確定地方債務償還責任等方面造成嚴重困難。也因為目前我國地方政府債務管理更多是向債務化解傾斜，而缺少法規(guī)及文件對債務舉借資格、債務舉借前的準備、債務發(fā)行程序，以及事后的債務償還、風險防范等問題進華北水利水電大學畢業(yè)論文第 10 頁 共 39 頁行規(guī)范，所以舉債形式才多種多樣。 地方政府債務規(guī)模龐大缺乏有效管理地方政府的債務規(guī)模比較龐大，而且大部分都難以償還，缺乏有機制的管理。特別是我國正處于經濟建設的關鍵時期，各級政府響應號召，發(fā)展當?shù)亟洕托枰罅抠Y金投入建設。當財政收入無力支撐大量的支出時，各級政府也只能舉債，這樣長年累月就形成大量的債務堆積。 缺乏對債務監(jiān)督和預警機制我國地方政府對債務缺乏監(jiān)督管理，沒有設立合理的預警機制。雖然地方政府舉債，形成債務在一定限度內是可行的。但是沒有監(jiān)管是不行的，沒有規(guī)矩不成方圓。為了防范和化解地方政府的債務形成的威脅，必須建立債務的預警機制。 地方政府債務管理問題形成的原因地方政府債務風險的成因有很多方面，其復雜性也是不言而喻的，在經濟轉軌時期各地方政府財權事權不對等等問題是地方政府債務風險的主要原因。一是財權與事權不對等的財政體制問題。財政管理體制不完善是導致地方政府債務增加的根本性原因，是自分稅制改革以后遺留的一些體制問題沒有得到及時解決所長期積累而成。地方債增長較快的原因也主要是中央與地方財權事權不匹配，縣級財政缺乏獨立的稅種收入，地方想用權但是沒有錢，地方政府財力不足。二是地方政府的軟預算約束。軟預算約束的含義就是借的錢不一定要自己來還。地方政府是不被允許發(fā)債的，它的財政赤字是由中央政府填平，地方政府發(fā)的債務都是在預算約束以外的。所以地方政府就存在著依賴的心理，只管借錢而沒有考慮還錢的問題。這樣各種各樣形式的融資平臺，融資公司產生。這個問題導致的結果就是，不論是借錢的人還是借錢給他的人，都沒有真正考慮借錢人的資產負債表。有一些特別注重城市建設的地方政府官員，很受老百姓的歡迎，也得到了很快的升遷，但是卻留下了一筆爛賬，要很多年都不能解決。三是政績考核體系不科學導致地方政府債務負擔過重。長期以來，我國政績考核方式一直倚重 GDP 及其增長速度，在這種考核方式下很多領導干部將 GDP 的高速增長作為衡量工作的唯一標準。一些地方政府官員為了完成考核指標，往往不顧經濟發(fā)展的客華北水利水電大學畢業(yè)論文第 11 頁 共 39 頁觀規(guī)律，大勢舉債融資，忽視地方財政的承受力，加大了地方政府性債務風險，一些地方政府往往通過土地抵押來獲得資金，這些地方政府就形成了對土地財政過度依賴，賣地獲取財政收入成為最簡單取得財力的方式，但卻忽視了房價下跌帶來的風險，這也造成了債務風險，同時對經濟增長又造成了不利的影響，影響我國的樓市，形成泡沫。針對這些問題和原因，自 2022 年以來，國務院有關部門和地方政府就出臺多項制度， 規(guī)范和加強政府性債務管理。財政部完善了國債和地方政府債券發(fā)行相關管理辦法，組織清理規(guī)范了地方政府融資平臺公司，建立了地方政府性債務統(tǒng)計報告制度，動態(tài)監(jiān)控地方政府性債務情況等。第四章 針對地方政府債務管理的相關建議和對策 進一步完善財稅和行政體制現(xiàn)行財政體制所存在的弊端是地方政府債務形成的重要原因之一，必須采取相關措施完善分稅制體制，以減輕地方政府債務壓力。深化財稅體制改革，進一步完善預算體制和地方債務相關法律體系。將地方政府的重要支出納入預算管理，便于統(tǒng)一監(jiān)管，完善相關法律，給地方政府債務管理提供法律依據(jù)，為實現(xiàn)債務有效管理提供法律保障。 合理劃分各級地方政府之間的財權 首先，應該合理劃分各級地方政府之間的財權，借鑒西方發(fā)達國家的稅制經驗，根據(jù)財權和事權統(tǒng)一的原則，中央政府的稅收應該以消費稅增值稅和關稅為主，省級政府的稅收應該以營業(yè)稅為主，縣級政府的稅收應以財產稅和所得稅為主。而我國的現(xiàn)在現(xiàn)狀是營業(yè)稅改增值稅，地方政府沒有營業(yè)稅了，是把增值稅的更大份額劃給地方呢，還是設立新的地方稅種，這樣建立新的地方稅種成為一個選擇，比如財產稅或消費稅，這就成為值得討論的問題。因為地方政府要想減輕債務壓力，妥善完成各項指標必須有足夠的資金保障。 合理劃分各級地方政府之間的事權凡是屬于全國受益范圍的公共產品必須由中央政府提供，以此減輕地方政府的債務壓力；對屬于地方受益的公共產品，應按受益范圍的大小由各級地方政府提供，上級政府將屬于本級政府的事權委托給下級政府辦理，必須提供足夠的資金保障在合理界定事權歸屬的基礎上，應對各級政府現(xiàn)有事權進行科學合理的劃分和調整，并以法律的形式華北水利水電大學畢業(yè)論文第 12 頁 共 39 頁確定下來，堅決克服上級政府對下級政府憑借政治權威將本級政府的事權無條件轉嫁給下級政府的做法。在明確政府間事權劃分基礎上，界定各級政府間的支出責任，明確劃分政府間收入，再通過轉移支付等手段進行調節(jié)上下級政府、不同地區(qū)之間的財力余缺，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，實現(xiàn)事權和支出責任相適應。在此基礎上，保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。 規(guī)范地方政府融資平臺我國的地方債大多用于基礎設施建設和災后重建、改善民生等方面的投資，屬于優(yōu)質資產，關鍵是規(guī)范好融資平臺，根據(jù) 3 月 13 日李克強總理答記者問說，地方政府債務的危機是可以化解的關鍵要采取好措施所謂“開正門堵偏門” 。何謂地方融資平臺，就是指地方政府發(fā)起設立，通過劃撥土地、股權、國債等資產，迅速包裝出一個資產和現(xiàn)金流均可達融資標準的公司（必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾）以實現(xiàn)承接各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設、公用事業(yè)等肥瘠不一的項目。圖 1：地方融資平臺運作圖 地方政府以土地財政為 第五步:通過建設城市項目 地方融資平臺擔保賺取業(yè)績 第一步：成立提供貸款第四步：投資 第二步：向銀行貸款第三步：建立 規(guī)范地方政府的融資平臺，納入統(tǒng)一管理要采取有力度的措施使地方政府的融資平臺變的規(guī)范化。事實上，隨著今年以來國家一系列清理規(guī)范地方政府債務措施的密集出臺，惹人矚目的地方政府融資平臺信貸問題的謎底已經揭開。2022 年財政部等四部聯(lián)合下發(fā)通知，以清理規(guī)范地方政府融資平臺債。從已公開的信息來看，本次清理規(guī)范對于避免出現(xiàn)系統(tǒng)性