【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 四分之三以上通過(guò)后生效。第四問(wèn)，“置換為地方政府債券”是什么含義？ 由于《預(yù)案》并沒(méi)有具體解釋這一段文字，結(jié)合答記者問(wèn)以及《合同法》第八十四條，我們認(rèn)為，所謂“置換為地方政府債券”是對(duì)“企事業(yè)單位將償債義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府”的一種表達(dá)方式，由于地方政府僅能通過(guò)發(fā)行地方政府債券進(jìn)行舉債，因此在承接了相關(guān)償債義務(wù)之后，需要將這部分債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債券的形式。也就是說(shuō)，債權(quán)人同意“將償債義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府”，就意味著同意將其所持有的債務(wù)“置換為地方政府債券”，但根據(jù)我們的理解，這并不意味著債權(quán)人必須持有地方債（等同于定向置換），也可以接受公開(kāi)發(fā)行地方債募集的資金（對(duì)應(yīng)本金部分），相當(dāng)于提前償還。其中一個(gè)證據(jù)是，根據(jù)全國(guó)人大預(yù)工委2015年底發(fā)布的報(bào)告，；而截至2016年10月底，意味著存在將公開(kāi)發(fā)行地方債資金直接用于償還提前到期債務(wù)的情況。但是考慮到定向置換地方債的規(guī)模（），“置換為地方政府債券”主要還是通過(guò)“定向置換”的形式，直接將債權(quán)轉(zhuǎn)化為地方政府債券；同時(shí)還有小部分是直接提前到期償還現(xiàn)金。具體形式取決于地方政府、企事業(yè)單位和債權(quán)人的協(xié)商，按照《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》（財(cái)庫(kù)[2016]22號(hào)），“地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)提前與存量債務(wù)債權(quán)人、債務(wù)人等溝通協(xié)商，做好償債相關(guān)準(zhǔn)備工作，尤其是置換未到期存量債務(wù)的，必須提前與債權(quán)人協(xié)商一致”。債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，對(duì)應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回。地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。如果債權(quán)人不同意在2017年12月31日之前，由地方政府承接償還責(zé)任，那么從2018年1月1日起，地方政府將不再承擔(dān)償還責(zé)任，即使某項(xiàng)債務(wù)被納入地方政府債務(wù)范疇以?xún)?nèi)，2018年以后也將喪失這種地位，對(duì)應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央收回，相應(yīng)調(diào)低地方政府的債務(wù)限額。最終的結(jié)果就是，2018年1月1日開(kāi)始，地方政府債務(wù)的唯一存在形式就是地方政府債券。存量或有債務(wù)存量或有債務(wù)包括2014年12月31日以前形成的擔(dān)保債務(wù)或者救助債務(wù)。兩種不同性質(zhì)的債務(wù)，地方政府承擔(dān)的法定償還責(zé)任不同。存量擔(dān)保債務(wù)由于擔(dān)保債務(wù)不屬于地方政府債務(wù)，按照《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，地方政府及其部門(mén)出具的擔(dān)保合同無(wú)效，地方政府及其部門(mén)對(duì)其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過(guò)債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限。存量救助債務(wù)存量救助債務(wù)同樣不屬于地方政府債務(wù)，對(duì)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的存量或有債務(wù)，地方政府可以根據(jù)具體情況實(shí)施救助，但保留對(duì)債務(wù)人的追償權(quán)。按照新預(yù)算法以及財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，“對(duì)確需依法代償?shù)幕蛴袀鶆?wù)，地方政府要將代償部分的資金納入預(yù)算管理，并依法對(duì)原債務(wù)單位及有關(guān)責(zé)任方保留追索權(quán)；對(duì)因預(yù)算管理方式變化導(dǎo)致原償債資金性質(zhì)變化為財(cái)政資金、相應(yīng)確需轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的或有債務(wù)，在不突破限額的前提下，報(bào)經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)”。也即是說(shuō)，當(dāng)?shù)胤秸枰獙?duì)存量擔(dān)保債務(wù)和存量救助債務(wù)承擔(dān)代償時(shí)，需要將代償部分納入地方政府預(yù)算管理，占用相應(yīng)的地方政府債務(wù)限額，在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。2015年1月1日以后發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)除了以上各類(lèi)債務(wù)外，雖然新預(yù)算法已經(jīng)禁止地方政府對(duì)外提供擔(dān)保承諾（除外債轉(zhuǎn)貸），但是實(shí)際上依然存在違法違規(guī)擔(dān)保承諾，可能會(huì)形成新的或有債務(wù)（擔(dān)保債務(wù)）。對(duì)于這部分擔(dān)保債務(wù)，參照存量擔(dān)保債務(wù)的方式執(zhí)行，地方政府需要清償最多不應(yīng)超過(guò)債務(wù)人不能清償部分的二分之一的債務(wù)。但是需要注意的是，首先需要認(rèn)定確實(shí)存在違法違規(guī)的“擔(dān)保承諾”，也就是說(shuō)，即使債權(quán)人拿到了所謂的“政府承諾函”，如果沒(méi)有明確表示出“承擔(dān)不可撤銷(xiāo)的連帶擔(dān)保責(zé)任”或者“代為清償”的意思，僅僅表示“不讓債權(quán)人在經(jīng)濟(jì)上蒙受損失”，這種“承諾函”并不構(gòu)成“保證擔(dān)?！薄０凑兆罡叻ㄔ涸谥袊?guó)銀行香港有限公司和遼寧省人民政府以及葫蘆島鋅廠的保證合同糾紛當(dāng)中的認(rèn)定，這種“承諾函”是不會(huì)得到支持的，也就是說(shuō)不會(huì)構(gòu)成“擔(dān)保債務(wù)”，地方政府不需要承擔(dān)任何賠償責(zé)任。3城投債怎么辦？回到債券市場(chǎng)，城投債怎么辦？我們還是需要回到分類(lèi)處置的框架中。2014年以前發(fā)行、2017年之前到期的城投債，雖然我們無(wú)法確認(rèn)是否被納入地方政府性債務(wù)體系，但是由于債務(wù)置換對(duì)于城投的潛在增信，這類(lèi)城投債將依然具有比較強(qiáng)的金邊屬性，估值調(diào)整壓力不大。2014年以前發(fā)行、2018年以后到期的城投債，需要觀察地方政府或者債務(wù)人是否存在置換為地方債的需求，如果存在這種需求，表明是被納入地方政府債務(wù)范疇內(nèi)。然后就是觀察城投債債權(quán)人是否同意置換，同意的話(huà)，將享有完全的地方債信用，但同時(shí)可能面臨票面利率下降的局面；如果不同意的話(huà)，將明確被剔除地方政府債務(wù)范疇，對(duì)于整體信用能力也是一種打擊?？偟膩?lái)說(shuō)，2018年之后到期城投債面臨一定的估值調(diào)整壓力。2015年之后發(fā)行城投債，首先判斷是否具有政府“擔(dān)?！?，也就是“承諾函”是否表達(dá)了“擔(dān)保”的意思，如果無(wú)法明確“擔(dān)保”的含義，這部分城投債將無(wú)法享受地方政府信用的直接溢價(jià)。同樣的，由于我們事實(shí)上無(wú)法確認(rèn)某一債是否有明確的“擔(dān)?！?，基本上這類(lèi)城投債都將面臨估值調(diào)整的壓力?？偟膩?lái)說(shuō)，城投債整體面臨分化和估值調(diào)整壓力。結(jié)合發(fā)行時(shí)間和到期時(shí)間，可以對(duì)債券的信用有一個(gè)大概的把握；對(duì)于可能失去金邊屬性的城投債，可以?xún)?yōu)先考慮其募投項(xiàng)目，純公益性募投的城投債，仍將面臨一定的保護(hù)。另外，從等級(jí)的角度，AAA等級(jí)城投債估值溢價(jià)較小，AA等級(jí)城投債估值溢價(jià)較大，所面臨的估值調(diào)整壓力更大。4風(fēng)險(xiǎn)提示城投債提前置換普遍展開(kāi)，對(duì)城投估值造成沖擊。第四篇：地方政府性債務(wù)問(wèn)題地方政府性債務(wù)問(wèn)題：成因、影響和對(duì)策【摘要】近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，各級(jí)政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，資金需求旺盛。而地方政府財(cái)力有限，主動(dòng)舉債便成為地方政府籌集城市建設(shè)資金的選擇，并且債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。本文首先簡(jiǎn)單描述了我國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題，然后具體分析了地方政府性債務(wù)問(wèn)題形成的原因，并簡(jiǎn)介其對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體對(duì)策?！娟P(guān)鍵詞】地方政府性債務(wù)；分稅制；政府職能近年來(lái)，地方政府為支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解財(cái)政壓力，推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，通過(guò)政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是伴隨高速膨脹的債務(wù)規(guī)模，地方政府性債務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。審計(jì)署對(duì)全國(guó)所有涉及地方政府性債務(wù)的25590個(gè)政 府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、6576 家融資平臺(tái)公司、54061 個(gè)其他單位、373805 個(gè)項(xiàng)目和1873683 筆債務(wù)進(jìn)行審計(jì)的結(jié)果表明，我國(guó)地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大，截至2010 年底，除54 個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性 億元，同時(shí)，地方政府償債壓力差別較大，省、市本級(jí)和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中。深入分析地方政府性債務(wù)的成因，探索解決和化解我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理之策乃當(dāng)前宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)管理之要?jiǎng)?wù)。地方政府性債務(wù)具有特定的內(nèi)涵，依據(jù)審計(jì)署的定義，地方政府性債務(wù)是指地方政府（含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)），經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，公用事業(yè)單位，政府融資平臺(tái)公司，其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持，因公益性項(xiàng)目（指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過(guò)市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目）建設(shè)形成的債務(wù)。當(dāng)前，地方政府性債務(wù)問(wèn)題成為了社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。要找到應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)問(wèn)題的對(duì)策：首先，我們要分析債務(wù)現(xiàn)狀及原因，只有找到原因，才能對(duì)癥下藥；其次，要全面探討地方政府性債務(wù)問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響，并提出相應(yīng)對(duì)策。一．我國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題現(xiàn)狀中國(guó)地方政府性債務(wù)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到大規(guī)模膨脹的過(guò)程。1978年~1992年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的前期階段，地方舉債受到嚴(yán)格控制。1992年以后，我國(guó)開(kāi)始步入建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段，地方政府性債務(wù)問(wèn)題開(kāi)始凸現(xiàn)。1994年財(cái)政改革分權(quán)后，地方政府性債務(wù)迅速膨脹。在1998~2004年實(shí)施積極財(cái)政政策期間，地方政府被動(dòng)增加直接債務(wù)。2004年后，地方政府性債務(wù)邁入“大躍進(jìn)”階段。其間，地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)債務(wù)規(guī)模龐大，擴(kuò)張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負(fù)債沉重；債務(wù)來(lái)源多樣；債權(quán)主體不斷擴(kuò)散；債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等特征。2008年以來(lái)，受美國(guó)次貸危機(jī)、歐債危機(jī)的影響，以及國(guó)內(nèi)積極財(cái)政政策的施行，中國(guó)地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢(shì)。我國(guó)地方政府性債務(wù)余額的規(guī)模與增速如圖1所示。二．地方政府性債務(wù)的成因（一）分稅制改革不徹底１９９４年的分稅體制改革提高了國(guó)家財(cái)政的汲取能力，具有劃時(shí)代的意義。但是這一改革遺留了很多問(wèn)題。最為突出的是，造成政府間事權(quán)及支出責(zé)任和財(cái)權(quán)劃分的不對(duì)稱(chēng)，逐步形成“財(cái)力向上集中”和“事權(quán)向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過(guò)各種非正規(guī)渠道直接或者是間接地借入債務(wù)。（二）政府職能轉(zhuǎn)換不到位地方政府大量舉債的另一個(gè)深層次原因是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。政府應(yīng)該是公共服務(wù)的提供者和管理者，政府的職能應(yīng)該主要集中在增進(jìn)地區(qū)的公共服務(wù)、完善公共服務(wù)設(shè)施和提高管理水平等方面，但是現(xiàn)在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設(shè)型”政府的階段，相對(duì)于服務(wù)，更熱衷于搞經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)；部分政府資金違背公益性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，投向競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性的非公益性行業(yè)和領(lǐng)域。特別是一些地方在推動(dòng)本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，沉溺于“大而全”，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、超前建設(shè)，既脫離現(xiàn)實(shí)需要，又沒(méi)有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績(jī)工程，浪費(fèi)人力物力。（三）施行積極的財(cái)政政策導(dǎo)致債務(wù)增加國(guó)家增加國(guó)債向地方的投入，對(duì)加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了積極的作用。但國(guó)債投入需要銀行和地方