【文章內(nèi)容簡介】 四分之三以上通過后生效。第四問，“置換為地方政府債券”是什么含義？ 由于《預案》并沒有具體解釋這一段文字，結合答記者問以及《合同法》第八十四條，我們認為，所謂“置換為地方政府債券”是對“企事業(yè)單位將償債義務轉移給地方政府”的一種表達方式，由于地方政府僅能通過發(fā)行地方政府債券進行舉債，因此在承接了相關償債義務之后，需要將這部分債務轉化為地方政府債券的形式。也就是說，債權人同意“將償債義務轉移給地方政府”，就意味著同意將其所持有的債務“置換為地方政府債券”，但根據(jù)我們的理解，這并不意味著債權人必須持有地方債（等同于定向置換），也可以接受公開發(fā)行地方債募集的資金（對應本金部分），相當于提前償還。其中一個證據(jù)是，根據(jù)全國人大預工委2015年底發(fā)布的報告，；而截至2016年10月底，意味著存在將公開發(fā)行地方債資金直接用于償還提前到期債務的情況。但是考慮到定向置換地方債的規(guī)模（），“置換為地方政府債券”主要還是通過“定向置換”的形式，直接將債權轉化為地方政府債券；同時還有小部分是直接提前到期償還現(xiàn)金。具體形式取決于地方政府、企事業(yè)單位和債權人的協(xié)商，按照《關于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》（財庫[2016]22號），“地方各級財政部門應當提前與存量債務債權人、債務人等溝通協(xié)商，做好償債相關準備工作，尤其是置換未到期存量債務的，必須提前與債權人協(xié)商一致”。債權人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券債權人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統(tǒng)一收回。地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔有限責任。如果債權人不同意在2017年12月31日之前，由地方政府承接償還責任，那么從2018年1月1日起，地方政府將不再承擔償還責任，即使某項債務被納入地方政府債務范疇以內(nèi)，2018年以后也將喪失這種地位，對應的地方政府債務限額由中央收回，相應調(diào)低地方政府的債務限額。最終的結果就是，2018年1月1日開始，地方政府債務的唯一存在形式就是地方政府債券。存量或有債務存量或有債務包括2014年12月31日以前形成的擔保債務或者救助債務。兩種不同性質(zhì)的債務，地方政府承擔的法定償還責任不同。存量擔保債務由于擔保債務不屬于地方政府債務，按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。存量救助債務存量救助債務同樣不屬于地方政府債務，對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務，地方政府可以根據(jù)具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權。按照新預算法以及財政部下發(fā)的《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，對地方政府債務余額實行限額管理，“對確需依法代償?shù)幕蛴袀鶆?，地方政府要將代償部分的資金納入預算管理，并依法對原債務單位及有關責任方保留追索權；對因預算管理方式變化導致原償債資金性質(zhì)變化為財政資金、相應確需轉化為政府債務的或有債務，在不突破限額的前提下，報經(jīng)省級政府批準后轉化為政府債務”。也即是說，當?shù)胤秸枰獙Υ媪繐鶆蘸痛媪烤戎鷤鶆粘袚鷥敃r，需要將代償部分納入地方政府預算管理，占用相應的地方政府債務限額，在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。2015年1月1日以后發(fā)生的違法違規(guī)擔保債務除了以上各類債務外，雖然新預算法已經(jīng)禁止地方政府對外提供擔保承諾（除外債轉貸），但是實際上依然存在違法違規(guī)擔保承諾，可能會形成新的或有債務（擔保債務）。對于這部分擔保債務，參照存量擔保債務的方式執(zhí)行，地方政府需要清償最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一的債務。但是需要注意的是，首先需要認定確實存在違法違規(guī)的“擔保承諾”，也就是說，即使債權人拿到了所謂的“政府承諾函”，如果沒有明確表示出“承擔不可撤銷的連帶擔保責任”或者“代為清償”的意思，僅僅表示“不讓債權人在經(jīng)濟上蒙受損失”，這種“承諾函”并不構成“保證擔?！?。按照最高法院在中國銀行香港有限公司和遼寧省人民政府以及葫蘆島鋅廠的保證合同糾紛當中的認定，這種“承諾函”是不會得到支持的，也就是說不會構成“擔保債務”，地方政府不需要承擔任何賠償責任。3城投債怎么辦？回到債券市場，城投債怎么辦？我們還是需要回到分類處置的框架中。2014年以前發(fā)行、2017年之前到期的城投債，雖然我們無法確認是否被納入地方政府性債務體系，但是由于債務置換對于城投的潛在增信，這類城投債將依然具有比較強的金邊屬性，估值調(diào)整壓力不大。2014年以前發(fā)行、2018年以后到期的城投債，需要觀察地方政府或者債務人是否存在置換為地方債的需求，如果存在這種需求，表明是被納入地方政府債務范疇內(nèi)。然后就是觀察城投債債權人是否同意置換，同意的話，將享有完全的地方債信用，但同時可能面臨票面利率下降的局面；如果不同意的話，將明確被剔除地方政府債務范疇，對于整體信用能力也是一種打擊?？偟膩碚f，2018年之后到期城投債面臨一定的估值調(diào)整壓力。2015年之后發(fā)行城投債，首先判斷是否具有政府“擔?！保簿褪恰俺兄Z函”是否表達了“擔?！钡囊馑?，如果無法明確“擔?！钡暮x，這部分城投債將無法享受地方政府信用的直接溢價。同樣的，由于我們事實上無法確認某一債是否有明確的“擔?！?，基本上這類城投債都將面臨估值調(diào)整的壓力。總的來說，城投債整體面臨分化和估值調(diào)整壓力。結合發(fā)行時間和到期時間，可以對債券的信用有一個大概的把握；對于可能失去金邊屬性的城投債，可以優(yōu)先考慮其募投項目，純公益性募投的城投債，仍將面臨一定的保護。另外，從等級的角度，AAA等級城投債估值溢價較小，AA等級城投債估值溢價較大，所面臨的估值調(diào)整壓力更大。4風險提示城投債提前置換普遍展開，對城投估值造成沖擊。第四篇：地方政府性債務問題地方政府性債務問題：成因、影響和對策【摘要】近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，各級政府普遍加大了城市基礎設施建設的力度，資金需求旺盛。而地方政府財力有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設資金的選擇，并且債務規(guī)模不斷擴大。本文首先簡單描述了我國地方政府性債務問題，然后具體分析了地方政府性債務問題形成的原因，并簡介其對社會和經(jīng)濟的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務風險的具體對策。【關鍵詞】地方政府性債務；分稅制；政府職能近年來，地方政府為支持經(jīng)濟發(fā)展，緩解財政壓力，推進公共服務建設，通過政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進了經(jīng)濟快速發(fā)展。但是伴隨高速膨脹的債務規(guī)模，地方政府性債務潛在的風險也不容忽視。審計署對全國所有涉及地方政府性債務的25590個政 府部門和機構、6576 家融資平臺公司、54061 個其他單位、373805 個項目和1873683 筆債務進行審計的結果表明，我國地方政府性債務總體規(guī)模較大，截至2010 年底，除54 個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性 億元，同時，地方政府償債壓力差別較大，省、市本級和西部地區(qū)債務風險較為集中。深入分析地方政府性債務的成因，探索解決和化解我國地方政府性債務風險的治理之策乃當前宏觀調(diào)控和經(jīng)濟管理之要務。地方政府性債務具有特定的內(nèi)涵，依據(jù)審計署的定義，地方政府性債務是指地方政府（含政府部門和機構），經(jīng)費補助事業(yè)單位，公用事業(yè)單位，政府融資平臺公司，其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持，因公益性項目（指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目）建設形成的債務。當前，地方政府性債務問題成為了社會熱點問題。要找到應對地方政府性債務問題的對策：首先，我們要分析債務現(xiàn)狀及原因，只有找到原因，才能對癥下藥；其次，要全面探討地方政府性債務問題的經(jīng)濟和社會影響，并提出相應對策。一．我國地方政府性債務問題現(xiàn)狀中國地方政府性債務經(jīng)歷了從嚴格控制到大規(guī)模膨脹的過程。1978年~1992年，中國經(jīng)濟轉軌的前期階段，地方舉債受到嚴格控制。1992年以后，我國開始步入建立社會主義市場經(jīng)濟體制階段，地方政府性債務問題開始凸現(xiàn)。1994年財政改革分權后，地方政府性債務迅速膨脹。在1998~2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務。2004年后，地方政府性債務邁入“大躍進”階段。其間，地方政府性債務呈現(xiàn)債務規(guī)模龐大，擴張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負債沉重；債務來源多樣；債權主體不斷擴散；債務關系復雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機、歐債危機的影響，以及國內(nèi)積極財政政策的施行，中國地方政府性債務呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢。我國地方政府性債務余額的規(guī)模與增速如圖1所示。二．地方政府性債務的成因（一）分稅制改革不徹底１９９４年的分稅體制改革提高了國家財政的汲取能力，具有劃時代的意義。但是這一改革遺留了很多問題。最為突出的是，造成政府間事權及支出責任和財權劃分的不對稱，逐步形成“財力向上集中”和“事權向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或者是間接地借入債務。（二）政府職能轉換不到位地方政府大量舉債的另一個深層次原因是相對于經(jīng)濟體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉換不到位。政府應該是公共服務的提供者和管理者，政府的職能應該主要集中在增進地區(qū)的公共服務、完善公共服務設施和提高管理水平等方面，但是現(xiàn)在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設型”政府的階段，相對于服務，更熱衷于搞經(jīng)濟開發(fā)建設；部分政府資金違背公益性和市場經(jīng)濟原則，投向競爭性、盈利性的非公益性行業(yè)和領域。特別是一些地方在推動本地基礎設施建設方面，沉溺于“大而全”，超標準建設、超前建設，既脫離現(xiàn)實需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費人力物力。（三）施行積極的財政政策導致債務增加國家增加國債向地方的投入，對加快地方基礎設施建設和拉動地方經(jīng)濟增長發(fā)揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方