【正文】 等擔保制度。國外的實踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風險的能力有限、風險的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財政支持比提供擔保更為合適。要規(guī)范地方政府債務的管理。依法理財，既是市場經(jīng)濟體制的客觀要求，也是化解財政風險的要求。為了防范地方政府債務風險，應當不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對政府融資實行法制化、規(guī)范化管理。第一，對地方政府債務的核算逐步由收付實現(xiàn)制過渡到權(quán)責發(fā)生制。在按照權(quán)責發(fā)生原則對政府債務進行確認和計量以后，政府及其部門所負擔的全部債務事項，只要償債責任應該由政府預算會計主體承擔的，都應納入預算會計核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責發(fā)生制下，預算會計應反映當期發(fā)生的債務行為對以后的財務責任和影響。這樣可對預算會計主體所擔負的債務風險進行合理的確認和計量，以防范和化解現(xiàn)實的和未來的償債風險。第二，要貫徹謹慎性原則。對地方財政來講，其運行過程中不可避免地存在各種風險和不確定性，這就要求政府會計核算應當保持必要的謹慎，以充分估計各種財政風險和損失。（二）建立科學高效的舉債償還機制成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。實行監(jiān)管中心向預算口提出外債項目所需管理費、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項目實施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項目所有資金的到位和支出情況。強化項目財務資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費，也有利于項目的執(zhí)行和貸款的償還。建立第二預算系統(tǒng)。建設資金入預算，資金實施綜合平衡，舉債不能超負荷。搞建設，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時不能給后任留下包袱。為此由計委每年在公共預算期間，做出下財政投融資計劃，財政部門根據(jù)負擔能力進行審查，將有關(guān)意見與計劃一起報有關(guān)權(quán)力機構(gòu)審查，獲得批準后，作為“第二預算”與公共預算一起作為財政活動予以執(zhí)行。所有政府性建設項目的舉債，授權(quán)計委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計劃，嚴格跟預算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預算償還成本，要嚴格規(guī)定償還時間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務會議批準等。明確債權(quán)，整頓債務。當前，或有負債的存量消化和增量控制是政府應注意的問題。對合理的或有負債，要在清理債權(quán)債務、明確償債主體、劃清償債責任的基礎上進行規(guī)范和整頓，并通過債務重組、債務轉(zhuǎn)換、債務轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負債的風險。對于新增債務，應實行嚴格的債務責任制，按市場化原則明確債務償還主體，理清償債責任，規(guī)范債務清償行為，堅決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時應本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責權(quán)利相結(jié)合的債務管理新機制，依法確立債權(quán)債務關(guān)系，明確償債責任及連帶責任。（三）加強財政收支管理夯實收入基礎。夯實收入基礎，必須建設收入來源，支持收入來源的發(fā)展。只有強大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財政收入；只有收入來源不斷擴展，地方經(jīng)濟不斷發(fā)展，地方財政收入才能夠夯實。第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財政為目標，發(fā)展經(jīng)濟，培育新的財源增長點。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要保基礎，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個體私營經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過引導和政府支持，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。第—二，加強并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費留成上的支持。分稅制財政體制實施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設卻相對滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應，使地方政府財政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財政的職能作用。因此，一方面要加強稅費的管理，防止稅費流失；另一方面，按照財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級政府在稅費上的支持。第三，統(tǒng)一財權(quán)，強化財政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項資金進行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財權(quán)，并強化財政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財權(quán)，提高財政的支付能力，必須理順混亂的稅費關(guān)系，糾正稅費不分，以費擠稅的局面。規(guī)范財政支出。第一，重新界定財政的供給范圍，減少日益增長的行政事業(yè)性經(jīng)費開支，按照公共財政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎設施建設，應建立政府投資引導機制。第二，財政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項開支。建立嚴格的財務內(nèi)部控制機制，使風險意識在每一筆財政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項目的支出增長與GDP或財政掛鉤的做法，地方財政支出增長必須低于地方財政收入增長，地方財政收支要按照《預算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財政資金的支出應該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設施服務能力上來，減少對傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財務制度改革，進一步精簡機構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費支出，嚴格控制社會集團消費開支，結(jié)合深化價格體制改革，逐步減少財政的各項補貼性支出，提高資金使用效益。參考文獻：[1]周佳嵋，宋去賀， [2]于海峰， [3]第四篇：地方政府債務風險及控制研究地方政府債務風險及控制研究摘 要：近年來，隨著中國經(jīng)濟與社會的不斷發(fā)展，地方政府在公共服務和基礎設施建設方面不斷加大投入力度，擴大資金需求。然而，地方政府自有資金有限，因此不得不通過通過舉借債務的方式來彌補資金的不足。地方債務規(guī)模不斷擴大，地方債務信息卻很難全面、準確統(tǒng)計，由此導致地方債務風險不斷加劇，債務規(guī)模難以得到有效的控制。地方債務風險的擴大將會威脅到地方經(jīng)濟發(fā)展，因此如何控制地方債務風險成為了需要我們關(guān)注的課題，本文認為地方政府應通過加強債務信息透明度，建立完善債務償還制度等方式來控制地方債務風險，維持地方財政平衡，從而保證地方經(jīng)濟及社會的穩(wěn)定發(fā)展。關(guān)鍵詞：地方債務；債務風險；償債能力隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的不斷加速，地方政府需要進行大量的市政項目建設，資金需求巨大。分稅制改革之后，中央集中了大量的財權(quán)，導致地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配，形成了巨大的資金缺口，因此地方政府不得不發(fā)行地方債務來彌補進行交通運輸，基礎設施建設所帶來的財政赤字，保證地方政府職能的發(fā)揮和政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。然而《中華人民共和國預算法》規(guī)定，各級地方政府，按照量入為出，收支平衡，不列赤字的原則，不得發(fā)行地方政府債務。因此地方政府只能通過中央地方轉(zhuǎn)貸，地方政府融資平臺，或以下屬企事業(yè)單位的名義舉債，由此產(chǎn)生的債務具有很強的隱蔽性，信息透明度低，從而增大了地方財政的風險。一、地方債務及其風險地方政府債務是指我國各級地方政府作為債務人，在財政收入不足以保證政府職能的履行時，以財政收入和政府資產(chǎn)作為擔保，向金融機構(gòu)、其他企業(yè)及個人舉借的債務。（一）地方債務主體我國地方政府債務由地方政府融資平臺，地方政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他事業(yè)單位組成，其中由地方政府融資平臺為主要舉債主體，2010年，占地方政府債務總額的46%以上，幾乎占到一半。由于法律規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債務，這一規(guī)定限制了地方政府擴大銀行貸款和發(fā)行政府債券的規(guī)模，所以地方政府通過地方政府融資平臺發(fā)行了大量地方債務，然而地方融資平臺數(shù)量和債務規(guī)模的增長，在推動我國基礎設施和公共事業(yè)建設，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的同時，也存在著諸多風險。地方融資平臺由于自身償債能力有限、信息透明度低，導致地方政府融資平臺存在較大的風險。地方債務并未納入地方政府預算管理，以至于很難控制其債務規(guī)模，這也將大大提升地方政府財政風險。（二）地方債務來源目前我國地方政府債務資金來源主要為金融機構(gòu)貸款、上級財政轉(zhuǎn)貸、發(fā)行地方公債以及其他單位及個人的借款，其中大部分債務來自于金融機構(gòu)的貸款。地方債務的主要來源還是來自銀行貸款，地方政府的債務風險與金融風險息息相關(guān)，當?shù)胤秸嬖诖罅坑馄谖茨軆斶€的債務，將會嚴重影響銀行的再融資能力，提高金融風險程度，限制銀行業(yè)的信貸擴張能力，同時對其他各行業(yè)的貸款支持力度將下降，嚴重影響經(jīng)濟穩(wěn)定增長。（三）地方債務風險及其種類地方政府債務風險是指地方政府對其承擔的債務無法按期還本付息以及相應產(chǎn)生的后果。從地方政府是否對地方債務具有法律上的償還責任，可以將地方債分為顯性債務和隱性債務。顯性債務是指簽訂了書面合同，地方政府作為債務人在法律上承擔償還責任的債務。隱性債務，是指并未簽訂書面合同，地方政府在法律上不承擔償還責任，而只是承擔道義責任的債務；從是否具有確定的償還責任上可以將地方債務分為直接債務和或有債務，直接債務是指政府在任何情況下都必須償還的債務?；蛴袀鶆帐侵刚袚鷵Ｘ熑?，當債務人不履行還款義務或無力償還時，由地方政府償還的債務，是在特定條件下才需要償還的債務。參照世界銀行專家漢娜創(chuàng)建的政府債務風險矩陣對地方債務風險進行劃分，可將我國地方政府債務分為直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務這四種債務。其中直接顯性債務包括：中央政府代理發(fā)行的地方政府債券，向國內(nèi)金融組織與單位、個人的借款，地方財政部門舉借的外債，各種拖欠款（工程款、公務員和教師工資等）；直接隱性債務包括社會保障資金缺口，農(nóng)村社會保障缺口，公共投資項目未來的資本性和經(jīng)常性支出等債務；或有顯性債務包括：地方政府擔保的外國政府貸款，地方政府擔保的國內(nèi)金融組織貸款等；或有隱性債務包括：地方金融機構(gòu)的債務，地方國有企事業(yè)單位的欠款，下級政府的債務等。二、地方債務風險的積累（一）地方債務增長迅猛2008美國金融危機席卷全球，為了防止經(jīng)濟下滑，緩解財政壓力，中央政府啟動了4萬億的經(jīng)濟刺激計劃，因此地方政府不得不向金融機構(gòu)進行融資，此后，地方債務規(guī)模便開始呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢。據(jù)國家審計署審計結(jié)果顯示，2010年年底，，%，%%。至2013年6月末，，%%。數(shù)據(jù)顯示，從2010年至2013年這三年中地方債務總額增長了67%，年均增長率超過了20%，債務總額增長的同時，地方債務占GDP的比重也逐年上升。由各年的數(shù)據(jù)可以看出，地方政府負有償還責任的債務比重較大，與此同時，這兩年中政府承擔擔保責任和救助責任的或有債務總額均約占40%，在債務人無法償還的特定條件下，或有將由擔保人或救助人來承擔償還責任，立即轉(zhuǎn)化成地方政府的直接債務。地方政府為了促進城市經(jīng)濟發(fā)展，為當?shù)氐墓岔椖炕虻胤狡髽I(yè)提供擔保，形成了大量的地方擔保性債務。，增長幅度達74%，導致地方政府或有債務的規(guī)模擴大，由此為地方政府帶來的債務風險也大幅增長。（二）地方債務結(jié)構(gòu)扭曲地方債務在不同省份間比重不同，在東部省份主要以基礎設施建設和交通水暖電等設施建設為主，債務規(guī)模小。而西部地區(qū)的債務規(guī)模則比東部省份龐大，主要用于工資拖欠、彌補社會保險經(jīng)費缺口和維持地方政府職能發(fā)揮和部門運轉(zhuǎn)。其次，在基礎設施建設上的投資多以建設期限長，投資收益率小的基礎設施為主，其投資資金不能靠項目本身的收益來償還，而要靠地方財政經(jīng)費償還，由此為地方財政帶來了巨大的償債壓力，進一步提升了債務風險。目前地方債務在政府層級間的分布是省、市級比重偏低，資金主要來自外國金融組織貸款、國債轉(zhuǎn)貸和國內(nèi)金融組織貸款?？h鄉(xiāng)級債務比重偏高，由于基層政府財力小，承擔的事務支出多，導致債務規(guī)模增大。目前部分縣鄉(xiāng)級政府在財政較在為困難的情況下，由于債務項目多、償債資金來源窄，償債能力低，導致債務到期，而無力償還。截至2014年12月底，地方政府負有償還責任的債務中，占地方債務總額的6%，占地方債務總額的40%，其中逾期債務主體以縣鄉(xiāng)級政府為主，近三年為債務償還高峰期，也是債務風險的高發(fā)期。對于逾期債務地方政府不得不通過債務展期，將當期應償還的債務延緩至以后支付，和借新債還舊債的方式來處理，這種方式在不斷加大金融與財政風險的同時，也嚴重影響了地方政府的公信力。（三）地方債務信息不透明由于地方政府發(fā)行地方債務是屬于違規(guī)行為，常以地方政府融資平臺，企業(yè)事業(yè)單位的名義進行融資，舉債方式多樣，結(jié)構(gòu)復雜，融資主體與監(jiān)管部門之間缺乏有效的信息溝通機制，總體債務信息無法完全統(tǒng)計。全面了解地方政府債務的現(xiàn)實狀況是防范和化解地方政府債務風險的首要條件，沒有真實、全面可靠的債務信息，就不能對地方政府的債務風險作出客觀真實的評價，及時采取有效防范風險和化解債務的措施。從目前情況看，地方政府債務規(guī)模大，政府舉借的擔保債務無法完全準確統(tǒng)計，即使是財政部門地方政府債務統(tǒng)計資料反映的也僅僅是債務數(shù)額的總額，對或有債務中各融資主體的負債額無法統(tǒng)計出精確數(shù)值。每年新增債務、逾期債務等具體數(shù)據(jù)也很難統(tǒng)計出結(jié)果，政府監(jiān)管部門無法獲得綜合完整的債務信息，難以確定地方債務規(guī)模，無法對地方債務風險進行準確的評估預測，難以對地方債務實施有效的監(jiān)測與管理，從而大大提升了地方債務風險，降低了政府財政穩(wěn)定性。三、控制地方債務風險的對策（一）根據(jù)政府財力適度舉債各級政府部門是政府債務的承擔者，對政府債務的償還負有不可推卸的責任，政府債務規(guī)模和效益與各級財政狀況息息相關(guān)。因此，政府部門在追求地方經(jīng)濟與社會發(fā)展的同時，也應合理控制地方債務規(guī)模。在進行項目建設時政府部門需要根據(jù)項目規(guī)模進行合理規(guī)劃，使其與地方經(jīng)濟發(fā)展與債務償還能力相適應。同時根據(jù)自身債務結(jié)構(gòu)，各項債務的償還期限，如，本年到期債務，以及后幾年年到期債務的數(shù)量金額，以控制債務規(guī)模為主制定出合理的債務計劃。不同省份之間由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，也應結(jié)合當?shù)刎斦芰驼畟鶆找?guī)模，制定出中、長期的債務規(guī)劃，合理舉借債務。例如我國的東部沿海地區(qū)經(jīng)濟水平高，稅源廣，財政收入多，償債能力強，地方債務風險相對較小，進行的公路橋梁等基礎設施建設屬于收益回收期較長的項目，因此可以根據(jù)項目收益情況和債務償還情況，適度擴大融資規(guī)模。而中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于財政收入不足，還依然要提供義務教育、醫(yī)療服務、社會治安和基礎設施等公共物品及公共服務，履行事權(quán)所需要的財力與可用財力高度不對稱，因此，需要嚴格控制其債務規(guī)模，優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)，縮減債務存量，限制新增債務，制定科學合理的規(guī)劃，使該地區(qū)進行的項目建設與其自身經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入狀況相匹配，避免為了地區(qū)發(fā)展盲目舉