【文章內(nèi)容簡介】 民檢察院以及一般的企事業(yè)單位和社會團(tuán)體，由于不享有憲法和法律賦予的行政權(quán)，因而不能成為行政主體。2. 能以自己的名義行使行政權(quán)的組織。這主要指的是行政主體具有獨立的法律人格，能夠獨立地對外發(fā)布決定和命令，獨立采取行政措施等。這一特征將行政主體與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的各種組成機(jī)構(gòu)和受行政機(jī)關(guān)委托執(zhí)行某些行政管理任務(wù)的組織區(qū)別開來。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)雖然具體實施行政行為，但該行政行為并不是以該內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)名義實施，而是以行政主體的名義實施的。如治安處罰行為大多由公安局的治安機(jī)構(gòu)具體實施，但處罰決定應(yīng)以公安局的名義作出。因此，公安局才具有行政主體資格。另外在存在行政機(jī)關(guān)委托的情況下，被委托人是以委托行政機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行活動的，那么也只有委托行政機(jī)關(guān)才有行政主體資格。3. 行政主體必須是能夠獨立承擔(dān)行政活動的法律后果的組織。一個組織是否是行政主體，重要的標(biāo)志是看其是否能夠承擔(dān)行政活動所產(chǎn)生的責(zé)任。如果僅僅實施行政活動，但并不承擔(dān)由此而產(chǎn)生的責(zé)任，那么，這個組織就不是行政主體。4. 行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。行政主體主要是指行政機(jī)關(guān)，但有不限于行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的非行政機(jī)關(guān)的社會組織，如企業(yè)、事業(yè)單位、行使某項行政職權(quán)，實施某種行政行為，該組織即取得行政主體地位和資格。104行政行為是指行政主體行使行政職權(quán)，作出來的能夠產(chǎn)生行政法上的法律意義和法律效果的行為。要理解行政行為的概念，重點掌握行政行為的要件。行政行為主體要件105行政行為是行政主體所為的行為。行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員與法律、法規(guī)授權(quán)的組織的工作人員及行政機(jī)關(guān)委托的組織或個人，以行政主體的名義實施的行為皆視為行政主體的行為。106行政主體性質(zhì)上劃分主要包括兩類：一類是民事活動。行政主體以平等的民事主體的身份出現(xiàn)，該活動為民事法律規(guī)范調(diào)整，行政主體不享有行為優(yōu)益權(quán)。另一類是行政管理活動，這類活動是以行政主體行使的行政職權(quán)為核心的，有行政職權(quán)的存在，才是行政行為。法律效果要件行政行為是行政主體實施的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。行政主體的行為能對行政相對人的權(quán)力義務(wù)產(chǎn)生影響。包括有利的影響，也包括不利的影響。任何行政行為必須具備上述三個要件，缺少任何一個要件都不夠成行政行為。二、行政立法107（一）行政立法概念所謂行政立法是指由有權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照法定程序，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)制定并頒布有關(guān)行政管理事項的、普遍適用的規(guī)范性文件的活動。其表現(xiàn)形式包括行政法規(guī)和行政規(guī)章。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件的活動不屬于行政立法范疇。108（二）我國行政立法的體制行政立法體制是指享有行政立法權(quán)的機(jī)關(guān)體系及其立法權(quán)限的劃分。109行政立法的主體（1）國務(wù)院。國務(wù)院是我國最高的行政立法主體，既有依職權(quán)制定行政法規(guī)的權(quán)力，又有依最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和法律授權(quán)制定行政法規(guī)的權(quán)力。（2）國務(wù)院各部、各委員會。國務(wù)院各部、各委員會是國務(wù)院的職能部門，在其職權(quán)范圍內(nèi)可以依照法律、法規(guī)授權(quán)制定部門規(guī)章。（3）國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)。它們的立法權(quán)來源于單項的法律、法規(guī)的授權(quán)，它們享有不完整的規(guī)章制定權(quán)，即制定的規(guī)章要經(jīng)過國務(wù)院的批準(zhǔn)后才能夠作為部門規(guī)章頒布實施。（4）省、自治區(qū)、直轄市人民政府。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以在其職權(quán)范圍內(nèi)依照法律、法規(guī)的授權(quán)制定地方政府規(guī)章。（5）省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府。省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府在其權(quán)限內(nèi)可以依照法律和法規(guī)制定地方政府規(guī)章。（6）經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府可以根據(jù)法律和法規(guī)，就其職權(quán)范圍內(nèi)的行政事項制定地方政府規(guī)章。（7）經(jīng)濟(jì)特區(qū)市的人民政府。經(jīng)過全國人大或者全國人大常委會的特別授權(quán)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民政府也擁有地方政府規(guī)章的制定權(quán)。110 行政立法權(quán)限的劃分（1）行政法規(guī)的立法權(quán)限行政法規(guī)的立法權(quán)限是指國務(wù)院制定的行政法規(guī)在內(nèi)容和形式上的權(quán)限范圍，即行政法規(guī)可以就哪些事項作出規(guī)定。（2）部門規(guī)章的立法權(quán)限根據(jù)《立法法》，國務(wù)院各部門制定的規(guī)章所規(guī)定的事項應(yīng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、規(guī)定、命令的事項。如果涉及兩個以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍事項，就應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。（3）地方政府規(guī)章的立法權(quán)限地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。111行政立法的原則行政立法的原則是指行政立法機(jī)關(guān)在制定行政法規(guī)、行政規(guī)章時應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則。它體現(xiàn)在行政立法過程中，統(tǒng)率和指導(dǎo)全部行政立法活動。行政112立法主要有以下原則：依法立法原則行政立法必須依法進(jìn)行?！耙婪ā敝械姆ㄖ饕笐椃ê头?，但也包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。依法立法包含四層含義：其一、依據(jù)憲法和組織法規(guī)定的權(quán)限立法；其二、依據(jù)法律、法規(guī)關(guān)于相應(yīng)問題的規(guī)定立法；其三、依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定的程序立法；其四、行政緊急立法權(quán)的行使必須符合憲法所設(shè)定的緊急狀態(tài)條件。民主立法原則是指行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定進(jìn)行行政立法時，應(yīng)當(dāng)通過各種方式聽取各方面意見，保證民眾廣泛地參與行政依法。民主立法原則包括以下幾方面內(nèi)容：其一、行政立法草案應(yīng)提前公布，并附以立法說明，包括立法目的、立法機(jī)關(guān)、立法時間等內(nèi)容，以便讓人民有充分的時間發(fā)表對特定立法事項的意見。其二、將聽取意見作為立法的必經(jīng)環(huán)節(jié)和法定程序。其三、要向人民公布對立法意見的處理結(jié)果。其四、要正式公布已通過的行政立法文件，對直接涉及公民權(quán)利義務(wù)的行政立法應(yīng)特別規(guī)定實施時間。其五、設(shè)置專門的行政立法咨詢機(jī)關(guān)和咨詢程序，對特別重要的行政立法進(jìn)行專門咨詢，并作為必要程序。其六、違反民主立法原則的行政立法應(yīng)當(dāng)視為無效。113行政執(zhí)法是指國家行政機(jī)關(guān)及得到行政授權(quán)的非行政組織，按照法定職責(zé)、權(quán)限和程序執(zhí)行、適用行政法律規(guī)范的行政行為，亦稱具體的行政行為。行政執(zhí)法行為有行政檢查、行政許可、行政確認(rèn)、行政征收、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政獎勵等，我們重點介紹以下兩種行政執(zhí)法行為。114行政許可是指基于行政相對人的申請，行政主體經(jīng)過對申請的審查，依法賦予特定的行政相對人擁有可以從事為法律一般禁止的權(quán)力的資格的具體行政行為。行政許可權(quán)的設(shè)定（1）法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。必要時國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實施后，出臨時性行政許可事項外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。（2）可以設(shè)定行政許可的事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)定登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場。（3）行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施行政許可作出具體規(guī)定。規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設(shè)定的行政許可作出具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。（4）其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。（1）直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項；（2）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)力的事項；（3）提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項；（4）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項；（5）企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項；（6）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項。115行政處罰是指行政處罰權(quán)的設(shè)定行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織依照法定權(quán)限和程序?qū)`反行政法規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪、依法應(yīng)當(dāng)處罰的行政相對人給予法律制裁的具體行政行為。1. 行政處罰的原則行政處罰的原則是指對行政處罰的設(shè)定和實施具有普遍指導(dǎo)意義的準(zhǔn)則。（1）處罰法定原則（2）處罰公正、公開原則（3）一事不再罰原則（4）處罰與教育相結(jié)合原則（5）保障權(quán)力原則3. 行政處罰的程序行政處罰的程序，是指享有行政處罰決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)或者組織作出行政處罰決定，對行政違法者實施行政處罰的具體方式、方法和步驟。《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰的基本程序，是由行政處罰決定程序和行政執(zhí)行程序兩部分組成的。（1）行政處罰決定程序行政處罰決定程序，是整個行政處罰程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是保障正確實施行政處罰的前提條件。包括簡易程序、一般程序和聽證程序。①簡易程序簡易程序，又稱當(dāng)場處罰程序，指在具備某些條件的情況下，由執(zhí)法人員當(dāng)場作出行政處罰的決定，并且當(dāng)場執(zhí)行的步驟、方式、時限等過程。第一，適用簡易程序的條件其一、違法事實確鑿，有充分的證據(jù)證明有違法事實存在。其二、處罰較為輕微，即對公民處以50元以下的罰款或者警告，對法人或者其他組織處以100元以下的罰款或者警告。其三、有明確的法定依據(jù)。第二，簡易程序的具體過程其一、表明身份。它是表明處罰主體是否合法的必要手續(xù)，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件或者委托書。其二、說明處罰理由。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)主動向當(dāng)事人說明其違法行為事實，說明其違反的法律法規(guī)和給予行政處罰的理由和依據(jù)。其三、給予當(dāng)事人陳述和申辯的機(jī)會。當(dāng)事人可以口頭答辯，執(zhí)法人員要予以正確、全面地口頭答辯，使當(dāng)事人心服口服，而不得因當(dāng)事人的申辯而加重處罰。其四、制作當(dāng)場處罰決定書。當(dāng)場處罰決定書應(yīng)是由有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一制作的有格式、有編號的兩聯(lián)處罰決定書，由執(zhí)法人員填寫。當(dāng)場處罰決定書制作后，應(yīng)當(dāng)場交付被處罰人。其五、備案。執(zhí)法人員當(dāng)場作出的行政處罰決定，必須向所屬行政機(jī)關(guān)備案，以便接受監(jiān)督和檢查。其六、執(zhí)行。當(dāng)場處罰決定作出后，一般可對被處罰人當(dāng)場執(zhí)行。對當(dāng)事人決定罰款的，可令其到指定的金融或其他專門機(jī)構(gòu)繳納，也可以由執(zhí)法人員當(dāng)場代收。②一般程序一般程序，也稱普通程序，是指除法律特別規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用簡易程序和聽證程序的以外，行政處罰通常應(yīng)適用的程序。這一程序適用范圍十分廣泛，比簡易程序要復(fù)雜、嚴(yán)格，是處罰中的基本程序。一般程序包括以下幾個具體步驟：其一、立案。行政機(jī)關(guān)通過行政檢查或其他信息渠道知悉行政相對人實施了違法行為，應(yīng)先予以立案。立案是行政處罰的啟動程序，應(yīng)通過一定的法律形式表現(xiàn)出來。一般來說，應(yīng)當(dāng)填寫立案報告表，在經(jīng)本機(jī)關(guān)主管負(fù)責(zé)人審查批準(zhǔn)后即完成了法律上的立案程序。其二、調(diào)查取證。行政相對人的違法行為立案后，行政機(jī)關(guān)即應(yīng)客觀、全面、公正地調(diào)查收集有關(guān)證據(jù)。必要時，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定可以進(jìn)行檢查。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)查或者檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示表明身份的證件。其三、說明理由。當(dāng)事人陳述與申辯行政機(jī)關(guān)向當(dāng)事人說明將要處罰的理由，并采取一定的方式聽取當(dāng)事人的意見，允許其陳述與申辯，對于當(dāng)事人合理的意見應(yīng)予以采納。其四、作出處罰決定。處罰的決定應(yīng)采用書面方式。其五、送達(dá)。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)依照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。③聽證程序聽證程序是指行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定之前，公開舉行由利害關(guān)系人參加的聽證會，對事實進(jìn)行質(zhì)證、辯駁的程序。聽證的目的在于廣泛聽取各方面的意見，通過公開、合理的程序形式，將行政決定建立在合法適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，避免違法或不當(dāng)?shù)男姓Q定給行政相對人帶來不利或不公正的影響。第一，聽證程序適用的條件。聽證程序適用的條件有兩個：一是必須符合法定的處罰案件的種類，即責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等處罰適用聽證程序。二是必須有當(dāng)事人聽證的請求，聽證是相對人的權(quán)利，只有相對人請求聽證會的，行政機(jī)關(guān)才能進(jìn)行聽證。第二，聽證程序的具體過程其一、告知聽證權(quán)。如果屬于聽證適用范圍的行政處罰，應(yīng)當(dāng)通過正式方式告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利。其二、提出聽證。當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后3日內(nèi)提出。其三、通知聽證。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點。其四、舉行聽證會。聽證會有行政機(jī)關(guān)指定的費本案調(diào)查人員主持，由調(diào)查人員提出當(dāng)事人的違法事實，證據(jù)和行政處罰建議，再由當(dāng)事人進(jìn)行質(zhì)證和申辯，經(jīng)過調(diào)查人員與當(dāng)事人的相互辯論后，當(dāng)事人可以作最后陳述。聽證會出涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，應(yīng)當(dāng)公開舉行。當(dāng)事人認(rèn)為聽證主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避。當(dāng)事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人代理。聽證會的全過程要制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或蓋章。聽證筆錄是處罰決定的依據(jù)，處罰決定應(yīng)在筆錄范圍內(nèi)做作出。應(yīng)當(dāng)注意，聽證會結(jié)束后，聽證主持人應(yīng)將聽證筆錄交給行政機(jī)關(guān)，由行政機(jī)關(guān)最終作出處罰決定?？梢?，適用聽證程序案件的最后決定權(quán)在行政機(jī)關(guān)而不在聽證主持人。（2）行政處罰執(zhí)行程序116行政處罰執(zhí)行程序，是指行政機(jī)關(guān)被處罰人執(zhí)行已發(fā)生法律效力的處罰決定的程序。行政處罰決定一經(jīng)送達(dá)，就具有法律效力，對處罰決定中所確定的義務(wù)，被處罰人必須認(rèn)真履行。《行政處罰法》關(guān)于處罰程序的規(guī)定，有三項主要內(nèi)容：第一、實行處罰機(jī)關(guān)與收繳罰款機(jī)構(gòu)相分離。第二、嚴(yán)格實行收支兩條線第三、行政處