【文章內容簡介】 民檢察院以及一般的企事業(yè)單位和社會團體，由于不享有憲法和法律賦予的行政權，因而不能成為行政主體。2. 能以自己的名義行使行政權的組織。這主要指的是行政主體具有獨立的法律人格，能夠獨立地對外發(fā)布決定和命令，獨立采取行政措施等。這一特征將行政主體與行政機關內部的各種組成機構和受行政機關委托執(zhí)行某些行政管理任務的組織區(qū)別開來。行政機關內部的組織機構雖然具體實施行政行為，但該行政行為并不是以該內部組織機構名義實施，而是以行政主體的名義實施的。如治安處罰行為大多由公安局的治安機構具體實施，但處罰決定應以公安局的名義作出。因此，公安局才具有行政主體資格。另外在存在行政機關委托的情況下，被委托人是以委托行政機關的名義進行活動的，那么也只有委托行政機關才有行政主體資格。3. 行政主體必須是能夠獨立承擔行政活動的法律后果的組織。一個組織是否是行政主體，重要的標志是看其是否能夠承擔行政活動所產(chǎn)生的責任。如果僅僅實施行政活動，但并不承擔由此而產(chǎn)生的責任，那么，這個組織就不是行政主體。4. 行政主體包括行政機關和法律、法規(guī)授權的組織。行政主體主要是指行政機關，但有不限于行政機關，法律、法規(guī)授權的非行政機關的社會組織，如企業(yè)、事業(yè)單位、行使某項行政職權，實施某種行政行為，該組織即取得行政主體地位和資格。104行政行為是指行政主體行使行政職權，作出來的能夠產(chǎn)生行政法上的法律意義和法律效果的行為。要理解行政行為的概念，重點掌握行政行為的要件。行政行為主體要件105行政行為是行政主體所為的行為。行政主體包括行政機關和法律、法規(guī)授權的組織，行政機關的公務員與法律、法規(guī)授權的組織的工作人員及行政機關委托的組織或個人，以行政主體的名義實施的行為皆視為行政主體的行為。106行政主體性質上劃分主要包括兩類：一類是民事活動。行政主體以平等的民事主體的身份出現(xiàn)，該活動為民事法律規(guī)范調整，行政主體不享有行為優(yōu)益權。另一類是行政管理活動，這類活動是以行政主體行使的行政職權為核心的，有行政職權的存在，才是行政行為。法律效果要件行政行為是行政主體實施的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。行政主體的行為能對行政相對人的權力義務產(chǎn)生影響。包括有利的影響，也包括不利的影響。任何行政行為必須具備上述三個要件，缺少任何一個要件都不夠成行政行為。二、行政立法107（一）行政立法概念所謂行政立法是指由有權的行政機關依照法定程序，在自己的職權范圍內制定并頒布有關行政管理事項的、普遍適用的規(guī)范性文件的活動。其表現(xiàn)形式包括行政法規(guī)和行政規(guī)章。行政機關制定規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件的活動不屬于行政立法范疇。108（二）我國行政立法的體制行政立法體制是指享有行政立法權的機關體系及其立法權限的劃分。109行政立法的主體（1）國務院。國務院是我國最高的行政立法主體，既有依職權制定行政法規(guī)的權力，又有依最高國家權力機關和法律授權制定行政法規(guī)的權力。（2）國務院各部、各委員會。國務院各部、各委員會是國務院的職能部門，在其職權范圍內可以依照法律、法規(guī)授權制定部門規(guī)章。（3）國務院的直屬機構。它們的立法權來源于單項的法律、法規(guī)的授權，它們享有不完整的規(guī)章制定權，即制定的規(guī)章要經(jīng)過國務院的批準后才能夠作為部門規(guī)章頒布實施。（4）省、自治區(qū)、直轄市人民政府。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以在其職權范圍內依照法律、法規(guī)的授權制定地方政府規(guī)章。（5）省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府。省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府在其權限內可以依照法律和法規(guī)制定地方政府規(guī)章。（6）經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府。經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府可以根據(jù)法律和法規(guī)，就其職權范圍內的行政事項制定地方政府規(guī)章。（7）經(jīng)濟特區(qū)市的人民政府。經(jīng)過全國人大或者全國人大常委會的特別授權，經(jīng)濟特區(qū)人民政府也擁有地方政府規(guī)章的制定權。110 行政立法權限的劃分（1）行政法規(guī)的立法權限行政法規(guī)的立法權限是指國務院制定的行政法規(guī)在內容和形式上的權限范圍，即行政法規(guī)可以就哪些事項作出規(guī)定。（2）部門規(guī)章的立法權限根據(jù)《立法法》，國務院各部門制定的規(guī)章所規(guī)定的事項應屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、規(guī)定、命令的事項。如果涉及兩個以上國務院部門職權范圍事項，就應當提請國務院制定行政法規(guī)或國務院有關部門聯(lián)合制定規(guī)章。（3）地方政府規(guī)章的立法權限地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。111行政立法的原則行政立法的原則是指行政立法機關在制定行政法規(guī)、行政規(guī)章時應當遵循的基本準則。它體現(xiàn)在行政立法過程中，統(tǒng)率和指導全部行政立法活動。行政112立法主要有以下原則：依法立法原則行政立法必須依法進行。“依法”中的法主要指憲法和法律，但也包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。依法立法包含四層含義：其一、依據(jù)憲法和組織法規(guī)定的權限立法；其二、依據(jù)法律、法規(guī)關于相應問題的規(guī)定立法；其三、依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定的程序立法；其四、行政緊急立法權的行使必須符合憲法所設定的緊急狀態(tài)條件。民主立法原則是指行政機關依照法律規(guī)定進行行政立法時，應當通過各種方式聽取各方面意見，保證民眾廣泛地參與行政依法。民主立法原則包括以下幾方面內容：其一、行政立法草案應提前公布，并附以立法說明，包括立法目的、立法機關、立法時間等內容，以便讓人民有充分的時間發(fā)表對特定立法事項的意見。其二、將聽取意見作為立法的必經(jīng)環(huán)節(jié)和法定程序。其三、要向人民公布對立法意見的處理結果。其四、要正式公布已通過的行政立法文件，對直接涉及公民權利義務的行政立法應特別規(guī)定實施時間。其五、設置專門的行政立法咨詢機關和咨詢程序，對特別重要的行政立法進行專門咨詢，并作為必要程序。其六、違反民主立法原則的行政立法應當視為無效。113行政執(zhí)法是指國家行政機關及得到行政授權的非行政組織，按照法定職責、權限和程序執(zhí)行、適用行政法律規(guī)范的行政行為，亦稱具體的行政行為。行政執(zhí)法行為有行政檢查、行政許可、行政確認、行政征收、行政處罰、行政強制、行政獎勵等，我們重點介紹以下兩種行政執(zhí)法行為。114行政許可是指基于行政相對人的申請，行政主體經(jīng)過對申請的審查，依法賦予特定的行政相對人擁有可以從事為法律一般禁止的權力的資格的具體行政行為。行政許可權的設定（1）法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設定行政許可。必要時國務院可以采用發(fā)布決定的方式設定行政許可。實施后，出臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。（2）可以設定行政許可的事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)。地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設定應當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業(yè)或者其他組織的設定登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。（3）行政法規(guī)可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設定的行政許可事項范圍內，對實施行政許可作出具體規(guī)定。規(guī)章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設定的行政許可作出具體規(guī)定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設違反上位法的其他條件。（4）其他規(guī)范性文件一律不得設定行政許可。（1）直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；（2）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權力的事項；（3）提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；（4）直接關系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設備、設施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術標準、技術規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；（5）企業(yè)或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；（6）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設定行政許可的其他事項。115行政處罰是指行政處罰權的設定行政機關或者法律、法規(guī)授權的組織依照法定權限和程序對違反行政法規(guī)范尚未構成犯罪、依法應當處罰的行政相對人給予法律制裁的具體行政行為。1. 行政處罰的原則行政處罰的原則是指對行政處罰的設定和實施具有普遍指導意義的準則。（1）處罰法定原則（2）處罰公正、公開原則（3）一事不再罰原則（4）處罰與教育相結合原則（5）保障權力原則3. 行政處罰的程序行政處罰的程序，是指享有行政處罰決定權和執(zhí)行權的機關或者組織作出行政處罰決定，對行政違法者實施行政處罰的具體方式、方法和步驟。《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰的基本程序，是由行政處罰決定程序和行政執(zhí)行程序兩部分組成的。（1）行政處罰決定程序行政處罰決定程序，是整個行政處罰程序的關鍵環(huán)節(jié)，是保障正確實施行政處罰的前提條件。包括簡易程序、一般程序和聽證程序。①簡易程序簡易程序，又稱當場處罰程序，指在具備某些條件的情況下，由執(zhí)法人員當場作出行政處罰的決定，并且當場執(zhí)行的步驟、方式、時限等過程。第一，適用簡易程序的條件其一、違法事實確鑿，有充分的證據(jù)證明有違法事實存在。其二、處罰較為輕微，即對公民處以50元以下的罰款或者警告，對法人或者其他組織處以100元以下的罰款或者警告。其三、有明確的法定依據(jù)。第二，簡易程序的具體過程其一、表明身份。它是表明處罰主體是否合法的必要手續(xù)，執(zhí)法人員應當向當事人出示執(zhí)法身份證件或者委托書。其二、說明處罰理由。執(zhí)法人員應當主動向當事人說明其違法行為事實，說明其違反的法律法規(guī)和給予行政處罰的理由和依據(jù)。其三、給予當事人陳述和申辯的機會。當事人可以口頭答辯，執(zhí)法人員要予以正確、全面地口頭答辯，使當事人心服口服，而不得因當事人的申辯而加重處罰。其四、制作當場處罰決定書。當場處罰決定書應是由有管轄權的行政機關統(tǒng)一制作的有格式、有編號的兩聯(lián)處罰決定書，由執(zhí)法人員填寫。當場處罰決定書制作后，應當場交付被處罰人。其五、備案。執(zhí)法人員當場作出的行政處罰決定，必須向所屬行政機關備案，以便接受監(jiān)督和檢查。其六、執(zhí)行。當場處罰決定作出后，一般可對被處罰人當場執(zhí)行。對當事人決定罰款的，可令其到指定的金融或其他專門機構繳納，也可以由執(zhí)法人員當場代收。②一般程序一般程序，也稱普通程序，是指除法律特別規(guī)定應當適用簡易程序和聽證程序的以外，行政處罰通常應適用的程序。這一程序適用范圍十分廣泛，比簡易程序要復雜、嚴格，是處罰中的基本程序。一般程序包括以下幾個具體步驟：其一、立案。行政機關通過行政檢查或其他信息渠道知悉行政相對人實施了違法行為，應先予以立案。立案是行政處罰的啟動程序，應通過一定的法律形式表現(xiàn)出來。一般來說，應當填寫立案報告表，在經(jīng)本機關主管負責人審查批準后即完成了法律上的立案程序。其二、調查取證。行政相對人的違法行為立案后，行政機關即應客觀、全面、公正地調查收集有關證據(jù)。必要時，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定可以進行檢查。行政機關在進行調查或者檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示表明身份的證件。其三、說明理由。當事人陳述與申辯行政機關向當事人說明將要處罰的理由，并采取一定的方式聽取當事人的意見，允許其陳述與申辯，對于當事人合理的意見應予以采納。其四、作出處罰決定。處罰的決定應采用書面方式。其五、送達。行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關應當在7日內依照《民事訴訟法》的有關規(guī)定，將行政處罰決定書送達當事人。③聽證程序聽證程序是指行政機關在作出處罰決定之前，公開舉行由利害關系人參加的聽證會，對事實進行質證、辯駁的程序。聽證的目的在于廣泛聽取各方面的意見，通過公開、合理的程序形式，將行政決定建立在合法適當?shù)幕A上，避免違法或不當?shù)男姓Q定給行政相對人帶來不利或不公正的影響。第一，聽證程序適用的條件。聽證程序適用的條件有兩個：一是必須符合法定的處罰案件的種類，即責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等處罰適用聽證程序。二是必須有當事人聽證的請求，聽證是相對人的權利，只有相對人請求聽證會的，行政機關才能進行聽證。第二，聽證程序的具體過程其一、告知聽證權。如果屬于聽證適用范圍的行政處罰，應當通過正式方式告知當事人有要求聽證的權利。其二、提出聽證。當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后3日內提出。其三、通知聽證。行政機關應當在聽證的7日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點。其四、舉行聽證會。聽證會有行政機關指定的費本案調查人員主持，由調查人員提出當事人的違法事實，證據(jù)和行政處罰建議，再由當事人進行質證和申辯，經(jīng)過調查人員與當事人的相互辯論后，當事人可以作最后陳述。聽證會出涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，應當公開舉行。當事人認為聽證主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避。當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人代理。聽證會的全過程要制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或蓋章。聽證筆錄是處罰決定的依據(jù)，處罰決定應在筆錄范圍內做作出。應當注意，聽證會結束后，聽證主持人應將聽證筆錄交給行政機關，由行政機關最終作出處罰決定?？梢姡m用聽證程序案件的最后決定權在行政機關而不在聽證主持人。（2）行政處罰執(zhí)行程序116行政處罰執(zhí)行程序，是指行政機關被處罰人執(zhí)行已發(fā)生法律效力的處罰決定的程序。行政處罰決定一經(jīng)送達，就具有法律效力，對處罰決定中所確定的義務，被處罰人必須認真履行。《行政處罰法》關于處罰程序的規(guī)定，有三項主要內容：第一、實行處罰機關與收繳罰款機構相分離。第二、嚴格實行收支兩條線第三、行政處